基層黨代表密切聯系黨員群眾問題研究

趙建波

（中共聊城市委黨校 黨史黨建教研室，山東 聊城 252000）

密切聯系群眾的優良作風，是我們黨始終保持強大戰斗力的根本保證。黨代表是各級黨的代表大會活動的主體，是黨組織聯系服務黨員群眾的橋梁和紐帶。基層黨代表處于黨組織的最基層，分布在社會各行各業的基層黨組織中，生活在普通黨員和廣大群眾中間，具有密切聯系黨員群眾的天然優勢。結合當前聊城市基層黨代表聯系服務黨員群眾的實踐及成效，在調查研究的基礎上，深刻剖析目前基層黨代表密切聯系黨員群眾的現實困境及其制約因素，提出加強基層黨代表密切聯系黨員群眾的建議具有重要意義。

一、基層黨代表密切聯系黨員群眾的實踐及成效

黨代表密切聯系黨員群眾是推進黨代表任期制的關鍵問題，其成效直接關系到黨代表任期制的生命力。聊城市各級黨委和組織部門為貫徹落實中央決策，積極開展基層黨代表聯系黨員群眾的實踐，取得了初步成效。

1、基層黨代表密切聯系黨員群眾的實踐。（1）建立了黨代表聯絡機構。為發揮基層黨代表密切聯系群眾的橋梁紐帶作用，便于基層黨代表順利開展聯絡、服務工作，作為黨代表大會常任制試點縣的山東省高唐縣委于2003年成立了黨代表聯絡辦公室（簡稱“黨聯辦”）。黨聯辦具體負責做好黨代表的聯絡、接待、信訪、辦理代表提案等工作。黨代表按區域和工作性質劃分為16個代表團，各代表團建立了黨代表聯絡小組，構筑起了縣委、黨代表和群眾之間的黨代表工作平臺。高唐縣黨聯辦建立了常設機構，有專人負責、專項計劃，真正做到了上下一盤棋、工作有合力。在實踐過程中積極探索發揮基層黨代表作用的工作平臺和工作機制，在提高創新基層黨代表密切聯系群眾工作的同時，還積極做好基層黨代表服務保障工作，為促進基層黨代表發揮作用提供便利條件，進一步推進了黨代表任期制工作的深入實施。（2）明確了基層黨代表聯系黨員群眾的職責和任務。山東省冠縣縣委對基層黨代表聯系黨員群眾做出明確規定，要求黨代表向黨員群眾宣傳黨的路線方針正常、重大決策和重要會議精神；收集黨員群眾對各級黨代會決議和黨委政府重要工作部署的建設性的意見和建議，以及黨員群眾在生產生活中的意見和要求；了解和反映黨員群眾的思想狀況、生產生活情況等，幫助廣大黨員群眾排憂解難，解決實際問題。創新了基層黨代表聯系群眾的方式和方法，通過黨代表參加基層黨員的組織生活、走訪談心、開展調查研究等方式了解社情民意，協調解決實際問題，并向各級黨委提出意見和建議。（3）制定出臺了黨代表聯系黨員群眾的工作制度。一是制定了不同類型的“三聯制度”。為充分發揮基層黨代表的作用，拓寬下情上達、上情下達渠道，高唐縣先后出臺了《黨委委員聯系黨代表制度》、《黨代表聯系黨員群眾制度》等文件，構建了“黨群聯系鏈”，確保黨代表始終成為保持上下聯系的關鍵環節。為確保活動取得實效，縣委組織部專門為黨代表印發了《黨代表手冊》，要求每名黨代表聯系本選舉單位3-5名黨員，每年幫助有困難的黨員解決1-2個實際問題，并記錄在冊。冠縣探索實行了以“縣委委員（候補委員）聯系黨代表、黨代表聯系黨員、黨員聯系群眾”為主要內容的“三聯”制度，讓黨代表更好地扎根基層、服務群眾。臨清市推行每名市級黨代表至少聯系5名黨員和10名群眾，每名鄉鎮黨代表至少聯系3名黨員和5名群眾的活動。二是出臺了考核和述職制度。高唐縣委每年組織代表選舉單位的黨員、群眾，對代表履行職責的情況進行一次考核，其結果作為民主評議黨員代表的重要依據。同時，代表要定期向本單位黨組織報告工作，接受本選舉單位黨員的監督。三是建立了基層黨代表與黨員群眾雙向互動的聯系機制。莘縣縣委要求縣黨代表要定期向自己聯系的黨員群眾傳達和解釋縣委的決策和決議，又要征求和收集群眾關于黨的建設和經濟社會建設方面的意見和建議，及時反映給縣委，保證黨員群眾與黨委之間的雙向互動。

2、基層黨代表密切聯系黨員群眾取得的成效。（1）增強了基層黨代表的代表意識。過去因制度和機制不完善，黨代表發揮作用局限于黨代會召開期間。高唐縣實行黨代會常任制以來，基本扭轉了從前多數基層黨代表“五年開次會，會期三五天，舉手畫畫圈，散會就靠邊”的認識，現在轉變為“一干就五年，天天不敢閑，調研提議案，責任重如山。”這種轉變充分釋放了基層黨代表的主體功能，代表們通過視察調研、走訪聯系、議事懇談等活動，積極服務群眾、參與黨務、監督黨委，充當群眾的“知心人”、黨員的“代言人”、黨組織的“當家人”的角色，發揮黨代表的積極作用，增強了榮譽感、責任感和使命。（2）提高了基層黨代表的參政議政熱情。目前，基層黨代表不僅在黨代會上直接參與黨內事務，積極建言獻策，在黨代會閉會期間，黨代表還通過多種形式直接或間接參與議事，切實提高了基層黨代表的政治地位和社會地位，扭轉了過去“黨代表不如人大代表含金量高”的認識，增強了黨代表履職的積極性和主動性，提高了基層黨代表的參政熱情。（3）密切了黨群干群關系。基層黨代表積極發揮橋梁和紐帶作用，積極落實“三聯制度”，把黨委的重大決策和會議精神傳達到廣大黨員群眾中去，又把廣大黨員群眾的意見和建議反映到黨組織并及時解決，贏得了民心。部分基層黨代表通過自身或協調相關黨組織為選區內的貧困黨員群眾辦實事、解難事，采取“一幫一、一對一”結對幫扶措施，幫助貧困黨員群眾增收致富，并且積極關愛老黨員、留守兒童和空巢老人，力所能力的幫助他們解決實際困難。從而實現了黨員群眾有所“呼”、黨組織有所“應”的良性互動，從而密切了黨群干群關系，增強了黨組織的凝聚力。（4）提高了基層黨委民主科學決策的水平。通過基層黨代表密切聯系黨員群眾，逐步擴大了黨委集中民智、民意的視野，完善了對基層黨代表的監督機制，提高了基層黨委民主科學決策的水平。黨代表及時將黨員群眾的愿望和訴求集中起來，反映到黨委決策過程之中，體現到各項政策措施中去，提高了決策的民主化、科學化水平；通過多種方式向黨委提出批評、意見和建議，積極參謀，主動監督，為發展黨內民主開辟了新途徑，較好地推動了基層民主的發展，推動了黨委和政府的工作。

二、目前基層黨代表密切聯系黨員群眾的現實困境及其制約因素

從現階段聊城市和全國各地的實踐活動來看，黨代表收集社情民意和聯系群眾的效果并不理想，仍然面臨諸多現實困境，影響黨代表聯系群眾的實效性。

1、部分基層黨代表意識淡化，弱化了黨代表的職能發揮。黨代表意識是黨代表獨特的社會身份、社會地位和社會作用在觀念上的反映，具有鮮明的政治性。黨代表意識淡化主要表現為黨代表角色意識弱化、群眾意識淡化、服務意識薄弱等。部分黨代表履職意識不強，或者平時更多的考慮本單位、本系統的業務工作，對全面工作不關心；有些黨代表平常只關心領導如何要求，自己就怎么做，忽視了黨員群眾的切身利益問題，工作中只講索取不講奉獻，在思想上沒有重視和思考事關社會民生的各項制度安排、制度建設問題，注定不會形成親如一家的黨群關系；有些領導干部利用自己的獨特身份參與社會管理和民生問題，但對于那些來自基層本身不是領導身份的黨代表來講，黨代表作用發揮就受到很大限制。

2、黨代表選舉制度不合理，黨員群眾對當選黨代表認可度不高。根據《中國共產黨地方組織選舉工作條例》和《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》的規定，黨的地方各級代表大會代表，黨的基層代表大會代表，黨的地方各級代表會議需經選舉產生的代表，實行差額選舉的辦法。這種辦法一方面節約了大量的人力物力，減少了選舉成本，有助于選民了解候選人；另一方面也存在不合理性，如果不加以有效規范，很容易發生虛假宣傳、賄賂選民等情況。由于黨代表的產生還存在種種弊端和不足，選舉的過程和結果往往是圍繞組織意圖進行，導致黨代表選舉的平等性、競爭性不夠，影響了黨員群眾對黨代表的認可度。

3、基層黨代表中領導干部比例偏高，黨代表的代表性不足。從某種意義上說，黨代表是代表黨內不同黨員群體的利益，也就是代表著他們所處的社會階層和社會群體的黨員的利益，或者說是代表著他所在選區黨員的利益。基層黨代表如果是廣泛的、充分的，就能夠在黨代會上把自己所處選區黨員的利益要求充分地表達出來，就能夠實現最廣泛意義上的黨員當家作主。但現行黨代表的比例構成存在嚴重缺憾，領導干部占比偏大，而真正來之基層的黨代表占比嚴重偏少。尤其在區縣黨代會代表中，領導干部所占比例更高，甚至出現百分之八十的比例，有群眾戲言“黨員代表大會”是名副其實的“黨員領導干部代表大會”。這在一定程度上妨礙了黨內不同聲音在黨代會上的表達，必然會造成黨代會的決議無法體現大多數黨員的意志。

4、聯系群眾的載體平臺不完善，限制和制約了基層黨代表發揮作用。隨著黨代會的閉幕，各種臨時領導機構隨之解散。由于黨代表比較分散，閉會期間黨代表基本處于松散的狀態，缺少考核評價機制和激勵約束機制，缺乏組織協調和服務保障，客觀上限制和制約了基層黨代表發揮作用。目前多數黨的代表大會常任制試點單位，幾乎都沒有設立專職的必要的組織管理機構，而是在市、縣、區的組織部門中設立黨代表聯絡辦公室。目前這個機構一般沒有編制，沒有專職人員，缺少經費保障。所以，它無論從職能上還是機構本身上，都無法承擔常為黨代表服務的工作需要，只是在黨代會閉會期間收集代表建議和意見，負責對提案和意見的及時反饋、答復。從實際意義上說，黨代表聯絡辦公室不是黨代會的常設機構，只是組織部門的一個機關科室，無法真正解決黨代會閉會期間的職能。黨代表聯絡辦公室往往是聯系形式比較單一、活動經費不充足、活動陣地不完善等，限制和制約了基層黨代表聯系群眾工作的開展。

5、基層黨代表聯系群眾的體制機制不健全，影響了黨代表作用的發揮。目前各地在探索和完善基層黨代表聯系黨員群眾的體制機制方面出臺了一系列文件規章制度，但只是各級黨委根據實際工作的需要制定的地方性的、局部性的制度設置，尚未在全局上形成完整的制度體系，相當數量的制度偏向于“應該做什么”，而沒有規范“應該如何做”，大都缺乏操作性，流于形式。一是基層黨代表調研視察制度不健全，黨代表開展活動往往流于形式。二是考核評價制度不健全，造成基層黨代表動力性不足。由于對密切聯系黨員群眾問題艱巨性的認識不夠，造成基層黨代表在聯系黨員群眾工作上淺嘗輒止；因為相關制度不健全，造成基層黨代表工作壓力不大。目前對基層黨代表的考核還局限于偏重年度考核，而忽視了日常監督；偏重組織意見，而忽視了民意測評；偏重經濟業績考查，而忽視了服務群眾成效評價。三是基層黨代表聯系黨員群眾的方式方法簡單，并未真正貼近基層黨員群眾。雖然很多地方黨委和政府在工作中對聯系群眾的方式進行的各種探索具有一定的推廣前景，但仍舊沒有跳出傳統的套路，而現有聯系群眾的方式影響力不夠，覆蓋面不足，與現實的問題和時代的要求存在一定的距離。

三、加強基層黨代表密切聯系黨員群眾的建議

加強和改進基層黨代表密切聯系黨員群眾工作，充分發揮黨代表的先鋒模范作用，是新時期認真貫徹落實黨的群眾路線教育實踐活動的重要一環。黨代表密切聯系黨員群眾是一項創新性工作，在實踐中我們應該汲取各地創造的經驗和做法，進一步總結和完善，逐步構建科學合理的長效機制，促進常態化、制度化和規范化建設，努力提高基層黨代表密切聯系黨員群眾的能力。

1、創新基層黨代表增強理想信念和宗旨意識的教育培訓工作。只有加強教育，才能增強黨代表的群眾意識。基層黨代表只有牢固樹立馬克思主義的群眾觀點，才能堅持馬克思主義的群眾路線，才能樹立“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”的執政理念。為此，一要做好黨代表的日常培訓工作，使基層黨代表能夠及時掌握開展工作的必備知識。加強學習培訓工作是提升基層黨代表綜合素質的關鍵。根據形勢和任務的要求，各級黨校、行政學院要不斷充實和創新培訓內容，汲取最前沿的理論成果，吸收最新鮮的教學素材，努力提高基層黨代表培訓內容的鮮活性。特別是要進一步明確黨代表的代表職責、增強黨代表的責任感、使命感，讓黨代表能夠第一時間了解和掌握黨的最新政策和會議精神，便于黨代表在黨員群眾中開展宣傳工作。二要創新培訓內容，增強基層黨代表履職的能力。加強對基層黨代表參與社會建設管理方面的培訓，讓黨代表在本職工作中發揮模范示范作用；加強黨內民主建設、提案、提議撰寫等技能方面的培訓，讓黨代表能夠充分發揮作用，及時準確反映黨員群眾的意見和呼聲。

2、改革和創新基層黨代表的選舉辦法。適當增加生產和工作第一線的基層黨代表名額，采取源頭把關、底數控制、增加比例、全額定向等方式，較大幅度提高基層一線代表的比例，把更多黨代表的名額分配給基層，對于發展黨內民主，促進政治文明建設，具有十分重要的意義。一是改革當前的選舉辦法，增加從基層選拔的黨員代表。現行黨代表產生的一個關鍵性環節，即在基層黨員和黨組織推選候選人后，必須經過黨的領導機關進行“平衡”，這種操作方式的公開性和可監督性不夠，有時往往成為領導人意志或領導機關內定方案的實現途徑。為此，必須把選舉黨代表活動予以程序化、公開化，逐步在黨內形成透明度很高的民主競選機制，改變長時期以來許多黨員不明白自己的“代表”是誰、是怎么產生的、自己的權利是怎么委托的不正常情況。二是創新黨代表選舉辦法，完善選舉制度。首先要建立選舉機構，加強組織領導。以文件和制度的形式對黨代表的選舉方式、程序，選舉單位的劃分、代表名額的分配等作出明確具體的規定。其次要科學確定代表名額，改善代表結構，黨員領導干部的比例不得高于40%，適當增加婦女代表和少數民族代表的比例，增強代表的廣泛性。還要打破身份界限，鼓勵平等參與競爭；組織承諾演講，接受黨員群眾的選擇與監督；實行秘密寫票，并當場公布選舉結果等。在縣級以下逐步實現直接選舉，縣級以上可采取“差額直選”的辦法進行選舉。

3、創新基層黨代表聯系黨員群眾的方式方法。創新聯系黨員群眾的工作方式，不斷提高聯系黨員群眾的能力，是各級黨代表應當認真思考并不斷探索的重要問題。一是要立足自身工作崗位，以實際行動感染黨員群眾。無論何時何地，基層黨代表都必須始終走在普通黨員群眾的前列，以身作則、率先垂范，以自己的工作熱情、工作業績和人格魅力去影響和帶動普通黨員群眾。并且要以誠懇謙虛的態度深入群眾中間，遇見麻煩事不要“繞道走”，敢于以正確的態度直面矛盾，以滿腔的熱忱處理群眾遇到的難事。二是要注重溝通協商方式。用平等交流、相互溝通和民主協商的方法和途徑協調社會利益關系、化解社會矛盾、整合社會力量，是新時期執政黨群眾工作的主要方式。因此，要求基層黨代表要采取結對走訪等有效形式加強與基層黨員和群眾的溝通聯系，充分利用好“黨代表工作室”等平臺，通過召開群眾座談會、采取個別訪談等形式，廣泛傾聽民聲、體察民情、了解民意，同時積極開展黨代表視察活動。

4、建立并暢通黨代表聯系黨員群眾和反映黨員群眾意愿的渠道。要通過開展代表聯系黨員群眾、黨內民主懇談等活動，實行重要情況通報和完善黨務公開、民意收集等制度，建立并暢通代表聯系黨員群眾和反映黨員群眾意愿的渠道。一是設立接待室。要注意把與群眾密切相關的政策、法律宣傳解釋到位，對有情緒的群眾，要教育、疏導到位，努力解開群眾的心結，平復群眾的情緒。黨代表輪流接待黨員群眾來訪咨詢、反映問題，為群眾提供政策咨詢、法律援助等“零距離”服務。二是完善懇談會機制。通過定期召開座談會的方式，面對面的與黨員群眾交流，收集黨員群眾工作、生活中的“煩心事”，捕捉人民群眾的“急難愁”，積極關注黨員群眾的冷暖需求，了解黨員群眾的真實意愿。三是運用互聯網關注民情、了解民意。借助網絡不受時空限制、傳播效率高的特點，著力拓寬社情民意收集渠道，使之成為了解民意的有效載體和通道。對于收集到的黨員群眾最關注的意見和最集中的難點、熱點問題，要及時梳理，向社會公布，并責成相關部門限期落實辦理。

5、建立和完善黨代表密切聯系黨員群眾的制度和機制。黨代表密切聯系黨員群眾只有逐步走上制度化、規范化的軌道，才能逐步形成基層黨代表管理、服務、履職、監督等方面制度體系，才能有效規范和保障基層黨代表任期內的履職。一是建立和完善基層黨代表應邀列席參加有關會議制度。地方黨委召開全委會、常委會和其他有關會議，可根據會議議題邀請有關黨代表列席會議，發揮黨代表在反饋情況、參與決策和民主監督等方面的積極作用。各基層黨組織召開黨委會議時，也要根據情況邀請本單位或本轄區的黨代表列席會議，注意聽取黨代表的意見和建議。二是建立和完善基層黨代表視察調研制度。要定期或不定期組織黨代表對有關事項進行視察調研，提出合理化建議。三是建立和完善基層黨代表提案、提議辦理制度。四是建立和完善黨代會閉會期間基層黨代表活動制度。黨代會閉會期間，應本著便于組織、便于活動的原則，按照行政區域或行業系統建立若干個代表小組。各代表小組原則上每年至少組織2次活動，活動應做到圍繞中心，明確主題，突出重點，形式簡便，注重實效。五是建立和完善對基層黨代表的激勵約束機制。堅持用組織考核和選區黨員群眾評價相結合的方式，定期對黨代表履職情況進行考核評價，兼顧社會評價，并依據考評情況進行表彰。對任職期間難以履行黨代表職責的，應建議其辭去黨代表職務。對于出現的空缺，應盡快在原選區進行增補，充分調動和激發黨代表的積極性和主動性。