公共部門TQM：政府管理模式的應用與完善

楊 波

（內蒙古科技大學，內蒙古 包頭 014010）

0 引言

“全面質量管理”的概念來源于企業管理。其英文為：“Total Quality Management”，簡稱TQM。最初作為一種新的管理模式，由美國的W·愛德華·戴明(W·E·Deming)用于1947年以后的日本工業管理實踐中，因取得顯著效果后引起廣泛重視。[1]1961年美國的費根鮑姆(A·V·Feigenbaum)和朱蘭(J·M·Juran)在《全國質量管理》一書中提出了全國質量管理的科學概念及理論，在美國和世界范圍內被普遍接受和應用。20世紀80年代，新興工業化國家和地區開始把質量管理的理論和方法引入政府的公共服務領域。

1 全面質量管理的涵義

費根鮑姆把全面質量管理定義為：“全面質量管理是為了能在最經濟的水平上，并在充分考慮滿足用戶要求的條件下進行的市場研究、設計、生產和服務，把企業內部的研制質量、維持質量和提高產品質量的活動構成為一種有效的體系。”[2]

1982年，中國質量管理協會在《質量管理名詞術語》中對全面質量管理內涵的表述為：“全面質量管理是企業全體職工及有關部門同心協力，綜合運用管理技術、專業技術和科學方法，經濟地開發、研制、生產和銷售用戶滿意產品的管理活動。”[3]繼全面質量管理概念提出后，1984年在英國布萊頓召開的第六屆世界質量大會上又提出了全面質量管理戰略的思想。

1990年5月在美國舊金山召開第八屆質量大會——“全面質量管理”成為大會主題，來自世界各地的代表接受了“全面質量：90年代國際最緊迫的問題”這樣的口號。至此，全面質量管理不僅是企業進行管理的良好方法，而且成為政府部門改進自身工作的一種管理模式。

目前在公共部門中普遍認可的，全面質量管理是指為將產品生產的全面質量管理的基本觀念、工作原則、運籌模式應用于政府結構之中以達到政府機構工作的全面優質、高效，是貫穿行政組織全系統、全員參與的，以內部成員和外部公眾的滿意為中心的管理系統。[4]

2 公共部門運用TQM的合理性分析

經濟社會學家伯恩斯把“企業家”概念引入到公共部門，認為“企業家”不僅存在于私營部門，“企業家”的創新也可能發生在公共部門。他指出，政治企業家通過發展和取悅選民的創新而擁有控制權，一旦某項好的政策開始啟動，政治企業家必須找到新方法說明并充分利用有關利益群體來支持該政策。戴維·奧斯本也這樣主張，薩伊所給(企業家)的定義既適用于私人部門，也適用于公共部門以及志愿性部門或第三部門。

公共企業家與經濟組織的企業家一樣，在公共管理中要不斷追求創新，尊重和合理利用市場機制“這只無形之手”，重視對公共資源的有效配置和利用，關注公共管理績效，重視管理中成本效益，及時回應公眾的需求并對公眾負責。正如制度分析學者麥金尼斯所說，“可以把公共企業家精神理解為對于公民聲音的回應”。“有了公民聲音作為基本的約束，公共企業家就會提高效率。為了贏得選民的批準，公共企業家必須努力以較低的成本提供更多、更好的服務”。品質是價值與尊嚴的起點，無論是私營部門還是政府公共部門都將把追求品質、改善品質、提高品質作為其改革和發展的目標。現代政府公共部門的一個重要使命就是為公民提供優質的公共服務，不斷提升公共服務的品質。[5]

戴維·奧斯本等人認為，塑造企業型政府就是用企業化體制來取代官僚體制，即創造具有創新慣性和質量持續改進的公共組織和公共體制。企業型政府是以公共企業家為主體的、富有企業家精神的政府，是借鑒企業的治理機制和管理技術，積極回應社會，有效運用資源、實現高績效的政府。[6]因此，全面質量管理（TQM）作為一種管理理念，國際質量管理標準的法定原則在公共部門中同樣適用。

3 公共部門中TQM八大標準的應用

3.1 以顧客為中心

在政府的公共服務中，如將公民簡單視作顧客，似乎降低了公民作為與國家相對的權利和合法地們的擁有者的作用。所以，顧客一詞是一個比擬的說法，是將公民與政府之間的關系的重要性比擬為市場中企業與顧客關系的重要性。隨著社會環境的迅速變化和公眾需求的日益個性化、多樣化，公共部門也迫切需要改變提供公共產品和公共服務時只顧生產不顧公眾需求的方式。因此，政府要了解公眾的需求和期望，尊重公眾的知情權和選擇權，確保公共管理目標與公眾的需求和期望有溝通的基礎上聯系起來，樹立“為顧客服務、對顧客負責”的顧客導向。為此，政府部門可以采取問卷調查、熱線電話、領導信箱、領導接待日、走訪慰問等形式充分了解顧客的要求，為工作的改進奠定基礎。

3.2 領導作用

J·M·朱蘭曾在對大量實際調查資料進行統計分析的基礎上提出“帕累托原理”，認為在所發現的質量問題中，究其原因，有20%來自基層操作人員，而80%是由于領導者的責任造成的，可見在公共部門中領導者起著“掌舵”的關鍵作用。領導者將本組織的宗旨、方向和內部環境統一起來，他們應當營造使組織成員能夠充分參與實現組織目標的環境，領導的決心和支持力度是實施全面質量管理的關鍵。所以要求領導層強化組織整體的質量意識，建立質量方針和質量體系，提高全體人員關注質量的自覺性和緊迫感。

3.3 全員參與

政府部門提供公共服務的質量涉及組織內各個部門和各個成員的工作態度，他們的工作效果會直接或間接地影響公共服務的質量。因而要求組織成員在具體的公共管理過程中了解自身貢獻的重要性和在組織中的作用，通過發揮自身的主觀能動性，運用他們的知識、經驗和技能及全面質量管理方法，結合個體的目標和制約條件客觀評價其績效，提高現場的質量水平，尋找解決問題的方法并承擔相應的責任。[7]

3.4 過程方法

質量管理理論認為任何活動都是通過“過程”實現的，公共管理活動也不例外。“將相關的資源和活動作為過程進行管理，可以更高效地得到期望的結果。”這種方法通過分析過程、控制過程和改進過程優化影響質量的所有活動和所有環節，從而確保最終產品和服務的高質量。因此，公共部門在開展全面質量管理時，必須著眼于過程，把活動和相關的資源作為過程進行管理，以更高效地服務于公眾，得到期望的結果。

3.5 管理的系統方法

“針對設定的目標，識別、理解并管理一個由相互關聯的過程所組成的體系，有助于提高組織的有效性和效率。”在公共部門中，相對于過程控制方法，系統控制方法針對的是整個系統及其包括若干個小過程來建立質量管理體系，這樣可以提高行政組織實現目標的有效性和效率，實現政府目標。通過識別資源的有限性和局限性，協調部門的職能和職責，減少交叉障礙。在政策執行中，全面系統地關注并確定質量管理體系特定過程的運作方式。

3.6 持續改進

全面質量管理強調質量的保持、改進、提高，這是一個螺旋上升的過程，不能停留在原有水平上。對公共產品和公共服務質量的持續改進應進行動態管理，要在組織范圍內營造持續改進質量的危機意識和氛圍，為工作人員提供關于持續改進方法和工具的培訓，使其明確持續改進的重要性，同時確定目標以指導、測量和追蹤持續改進的效果。

3.7 基于事實的決策方法

對數據和信息的邏輯分析或直覺判斷是有效決策的基礎。對于政府工作來講，決策和服務可以形成直接的結果，本身優化極其重要。行政決策是行政管理的首要環節，行政決策的質量直接影響政府工作的質量。錯誤的行政決策不僅容易造成國家資財的巨大損失和浪費，而且會帶來一系列不良后果，甚至產生難以消除的滯后負效應。因此在進行決策時，以事實為依據，忠實決策本身所規定的作用范圍，考慮全局性，把握正確的決策價值取向，實事求是，因地制宜，健全政府決策信息系統。

3.8 互利的供方關系

通過互利的關系，增強組織及其供方創造價值的能力。公共部門全面質量管理主要就是要政府在為公眾提供公共產品和公共服務時，以公眾的需求為考慮問題的出發點和歸宿。反過來，隨著行政環境的變化和形勢的發展，人民群眾對政府效能以及公共服務質量要求的日益提高，客觀上也提高了政府的執政能力。

4 完善公共部門TQM發展的路徑

4.1 加強基礎研究工作，借鑒和吸收企業推行全面質量管理的研究成果和實踐經驗。在企業管理中，全面質量管理指導思想之一就是一切為用戶滿意。“企業家精神”可以適用于公共部門。公共部門中的“企業家”可以通過對某些公共服務的“民營化”或“外包”使政府以較低廉的價格，為公民提供更多更好和質優價廉的服務。[8]通過公開競爭的方式，使不同政府機構之間、政府機構與非政府機構之間、公私之間相互競爭，引導公眾做出正確選擇。

4.2 把政府全面質量管理與公務員制度結合起來，在TQM的背景下對立起一套培訓、考核、晉升和獎懲機制。激發政府官員從政能力內在機制的建構。強化政府管理的“人本觀念”，強化公共利益意識、公共責任意識、公共服務意識、社會公正意識、主動參與意識和敬業精神。激發全體公務員通力配合，綜合運用現代管理技術、專業技術和科學方法，最優地實現對社會公共事務的系統管理活動。

4.3 加快行政立法，形成規范政府行力的法律規范體系。通過建立行政程序法、決策失誤責任制度、重大事項報告制度來加強法律的執行力度。切實保證依法行政，推進行政法制建設。

4.4 把“全面質量管理”理念引入行政管理教學中，盡早灌輸質量管理思想，培養學生的“質量”觀念。開設“全面質量管理”培訓班，請公共行政管理專家學者為行政管理專業或MPA學生講授TQM相關知識，參與有關政府部門的課題研究，提升公共服務質量開展的應用性研究和實踐，為今后工作做好入門準備。

4.5 借鑒國外經驗。國外政府在全面質量管理的實踐中也摸索并積累成熟并成之有效的管理模式及技術手段。美國政府在體制改革與創新過程中，引入全面質量管理是行之有效的，這對我國目前正在進行的政府體制改革與創新具有較強的借鑒意義。同時，TQM是一個十分重視數理分析和統計的管理方法，這就要求我們借鑒并開發適合中國國情的包括電腦軟件系統在內的一系列技術手段，從而推動我國公共部門全面質量管理模式的實踐。

5 結束語

隨著工商管理學與公共管理學兩學科之間的交叉融合，“政府再造”、“新公共管理運動”的推動，政府職能改革的核心由一個全能的政府轉變成一個有限政府，從對經濟的直接干預中跳出來，成為一個服務型政府。從公共部門TQM體系的建構表明，通過一定的方式，把企業管理的成功經驗移植到公共部門的管理中，在管理方式和方法上，政府與企業、公共部門與私人部門之間不再涇渭分明。將TQM應用于公共部門的政府組織中進行持續評價和質量改進，能夠為公共部門管理體制改進提供廣闊的發展空間。

［1］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府—企業精神如何改革著公營部門[M].上海：上海譯文出版社，1996.

［2］史蒂文·科恩，羅納德·布蘭德.政府全面質量管理[M].北京：中國人民大學出版社，2002.

［3］戴維·奧斯本，彼德·普拉斯特里克.摒棄官僚制[M].北京：中國人民大學出版社，2000.

［4］王玉明.企業型政府與公共經營管理[J].廣東行政學院學報，2004（06）：37.

［5］黨秀云.公共部門的全面質量管理[J].中國行政管理，2003（08）：31.

［6］王家合.城市政府全面質量管理的主要理念[J].上海管理科學，2005（02）：36.

［7］[美]B·蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京：中國人民大學出版社，2003.

［8］卓越，劉洋.基于公共服務標準化的ISO9000政府質量管理[J].新視野，2013（04）：62-66.