我國城市房屋征收決定中公眾參與權立法問題研究

□ 宋 雙，李玲玲

（東北師范大學，吉林 長春 130021）

公眾參與權，指的是在國家的領導下，公眾通過各種合法的途徑參與公共事務的權利。在城市房屋征收的實踐中，理論研究關注的焦點主要集中于征收決定及補償問題上，而對于征收決定過程的民主參與問題卻鮮有研究。由于缺少足夠的理論支撐，在《國有土地上房屋征收與補償條例》中（以下簡稱《征收與補償條例》）參與權的立法規范嚴重缺失，從而導致在實踐中，房屋征收決定的決策幾乎完全由行政機關獨自決定，民主行政、科學行政的立法觀念得不到有效的重視。本文從公眾參與權立法的視角出發，對城市房屋征收決定中公眾參與權的立法保障問題進行探討。

一、我國城市房屋征收決定中公眾參與權的理論釋義

在討論公眾參與權的問題時，應先對公眾參與權的基本概念和內容進行闡釋，為討論公眾參與權的其他問題做好理論鋪墊。

參與權是公民的一項基本權利。我國《憲法》在第2條①《中華人民共和國憲法》第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”參見http：／／www.gov.cn／gongbao／content，2013－01－03.中明確予以規定，目前在城市房屋征收決定做出的過程中存在著一定的暗箱操作與腐敗現象，應對征收中的公權力進行合理的約束，但筆者認為，被征收人只是小部分的利益群體，其力量太過單薄，無法達到制約、監督征收中公權力濫用的作用，進而無法保障被征收人的合法權益。而在城市房屋征收決定做出的過程中，公眾遍布社會各個層面和領域，他們所提供的建議，往往能夠反映征收過程中的客觀情況和正當要求，而行政機關在綜合公眾等多方面的意見后，在一定程度上可以避免征收決策上的偏差和不公。更重要的是，如果行政機關作出決定的過程不透明；行政權行使的過程中過于主動，缺乏與被征收人的有效溝通，那么即使做出合法的征收決定，如果沒有公眾參與的民主介入，被征收人也很難自覺認同征收決定。可見，如果適當的允許一定范圍的公眾合法地行使參與權，則不僅有利于維護被征收人的合法權益，更有助于實現科學的征收決策。綜上，筆者認為，城市房屋征收決定中的公眾參與權是指公眾依照法律的規定，通過合法的途徑和方式，參與房屋征收決定程序，并提出相關意見，通過參與的方式表達意見和請求的權利。其具體權利內容主要包括以下方面：

⒈知悉信息的權利。當一項征收決定做出時，公眾有權知道征收的理由，如是否基于公共利益的需要、征收的目的、征收的內容、征收的進程。因為只有賦予公民知悉信息的權利，才能使公民更全面的獲知各項信息，從而對做出征收決定的行政機關進行質詢，提出更合理的建議，尤其是當行政機關做出不合法、不合理的行政行為時，獲得信息的權利顯得尤為重要，在知悉信息的基礎上，通過對行政機關作出決定依據的事實和法律問題進行質疑，更有針對性地提出反對意見，避免違法的房屋征收決定輕易作出。

⒉提出申請參與的權利。《征收與補償條例》第11條①《國有土地上房屋征收與補償條例》第11條規定：“因舊城區改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的，市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據聽證會情況修改方案。 參見中國政府網，http：／／www.gov.cn／zwgk，2013－01－27.規定公眾對征收補償方案不滿意的，行政機關應組織聽證會。可見公眾有提出申請的權利，其具體內容包括，一是請求聽證，即當公眾對征收方案存在不滿時，可以申請行政機關召開聽證會；二是請求卷宗閱覽，即公眾有申請征收機關將涉及征收房屋的卷宗交給其查閱的權利。聽證、卷宗閱覽等權利在城市房屋征收決定中對公民有著至關重要的作用，這些權利不僅關乎公民的程序性權利，還可能因為以上的程序影響到公眾的實體性權利。可見公眾對以上程序的申請顯得十分重要，其重要性在于使公眾從被行政權力任意支配的客體變為可以影響行政主體決定作出的外在力量。

⒊陳述權。因為公眾參與人對整個被征收房屋的公益性的判斷立場較為客觀、中立，參與人的陳述有利于征收主體更全面了解事實，而行政機關在聽取了參與人的陳述意見后，在解決征收過程中所發生的公共利益和私人利益沖突問題時，可以更清晰更客觀地考慮問題，進而做出更加合理、公正的征收決定。同時，在公眾的監督下做出征收決定，在程序上確保了決定過程的透明和公開，在一定程度上消除了被征收方的質疑，被征收人也容易接受最終結果，緩解了房屋征收中的矛盾，有利于社會和諧。

⒋質詢權。《征收與補償條例》中明確規定，當征收決定做出時應及時公告，就不同意見召開聽證會聽取公眾意見，公眾參與征收決定時可對決定提出質疑，即公眾可行使質詢權，這樣會使行政行為更加民主化。而行政機關接受質詢，就必須對自己做出征收決定的事實依據和法律依據進行說明，以此來證明行政機關行政決定的合法性，而公眾也通過行使質詢的權利來監督行政機關的不合理以及不合法的征收行為，進而促進征收行為的公正性。

⒌提出意見的權利。公眾參與征收過程，不僅僅是一種形式，其參與的目的是為了更好地維護公眾的利益需求，這種權利不是行政機關賦予的，而是公眾在進行參與時本身所具備的。它的行使會促進行政機關慎重思考公共利益和私人利益之間的利益沖突，而不是一味的僅考慮公共利益而犧牲私人利益，更不能不聽取公眾的意見而隨意做出行政決定。

二、我國城市房屋征收決定中公眾參與權保障的立法反思

《征收與補償條例》雖然規定公眾可以行使參與權參與房屋征收決定，但也只是泛泛的提到公眾有權利行使參與權，對于什么是公眾？公眾范圍的界定及公眾可以參與房屋征收決定的哪些環節？公眾應該以何種方式參與等問題都沒有做出詳細的規定。公眾參與權大致包括知悉權、提出意見權、質詢權等等。但這些權利在法律上并沒有明確規定，比如說質詢權、陳述權、知悉權在《征收與補償條例》中就未予以規定，其他法律、法規中雖有涉及，但未對房屋征收決定程序的內容給予詳細的規定。這種不清不楚的規定，會使公眾參與權在實踐中無法得到有效實施。在立法上存在權利內容規范不明確、程序規定過于簡單，不夠細化等問題，直接導致公眾的參與權無法得到有效的行使。

另外，《征收與補償條例》第11條雖然明確的規定了聽證程序，但規定得的過于籠統，不細化。《征收與補償條例》中只是規定了政府應該根據申請組織聽證會，但是并沒有規定聽證會的召開是依據申請還是依據職責。如果是依據申請召開，那么應該具體規定多少人申請才召開，以及申請后多長時間批準召開聽證會；如果是依據職責召開，卻又沒有具體規定什么情況政府才有權召開聽證會，以及是否要聽取公眾的意見。而對不啟動聽證程序的不利法律后果等問題也都沒有做出詳細的解釋。同時對于聽證程序召開時和召開后的監督制度問題也并沒有明確規定，這些不確定性使聽證的權威性和有效性受到極大影響。另外，對于不及時公開信息甚至是不公開信息是否就意味著征收機關的征收決定是無效的，公眾是否可以以此拒絕政府的征收決定或提出行政復議或訴訟來救濟自己的權益，這時的行政機關如何補救，或者說要承擔何種后果，這些問題并沒有在立法上予以硬性規定。［1］（p35）

三、我國城市房屋征收決定中公眾參與權保障的立法完善

立足參與權有效行使的角度，現有的法律規范體系散亂，需要單獨制定一部有關城市房屋征收決定中公眾參與權若干具體細則的行政法規。將憲法和其他法律、法規中關于公眾參與權的規范作為總則，同時，還要在《征收與補償條例》的基礎上，設立國有土地上房屋征收程序中公眾參與權的細化規范。簡要歸納如下：

⒈明確公眾參與權的主體范圍。公眾參與征收過程中代表的數量、類別、專業素質等因素都會影響公眾參與權行使的有效性，在立法上應明確參與權的主體范圍。筆者認為，以下幾種主體可以成為公眾參與權的合法主體，并應在立法上明確賦予其主體資格和地位。

一是自然人，自然人所代表的是大部分普通民眾的意志，城市房屋征收決定的做出，不僅僅只關乎被征收房屋的利益群體，還包括被征收房屋以外的公眾群體。當行政機關所做出的征收決定有違公眾意志時，作為普通民眾也可以根據自己對相關征收決定發表看法，進行參與。但要限定一定范圍，通過行政機關發布聽證公告，公民自愿報名的方式選取適量的參與公眾。另外，自然人也并不總是以個體形式存在，可以通過特定的組織形式行使參與權。筆者認為，社區組織是適合的公眾群體，作為非營利組織的一種形式之一，它的目的是為了支持或處理個人關心或者公眾關注的議題或事件，擔任彌補社會需求與政府供給間的落差的角色。它的責任在于以公眾的需求為己任，當公眾的利益受到侵害有所求助時，社區組織可以通過援助之手參與到征收決定中以達到保護公眾合法權益的目的。

二是專家。從廣義上說，公眾包括專家在內。但筆者認為：征收行為多數基于城市發展和規劃的需要，而房屋征收或城市發展規劃方面的專家通常對征收行為和征收政策較為了解，可以對此做出具體詳細的分析，更重要的是，專家處于中立地位，不但可以公正客觀地給行政機關提供技術和專業知識上的理性建議，還可以依據專業的優勢對房屋征收行為的合法性、合理性進行更有效的監督，使行政機關在進行征收決定時能更加合理、公正。同時，被征收人通過專家的參與、根據專家所提供的對城市房屋征收決定中涉及的專業意見，能夠更好的理解行政機關征收決定做出的理由和依據，從而合理吸納被征收人的不滿和質疑，化解征收雙方矛盾，減少沖突。

三是新聞媒體。媒體對行政行為進行報道、評論，形式上是新聞媒體對行政機關行使監督權，監督公權力濫用，而實質上是公民在行政領域行使知情、建議等權利的直接要求。因此，充分發揮輿論監督作用這一獨特特功能，通過媒體的表達，才能使公民的民主權利得到更好的保護，新聞媒體也應納入參與權主體范圍內。但要注意一點，新聞媒體過度、過多的報道行政機關的征收決定過程，可能會引起更多的社會矛盾，作為新聞媒體人，及時性是報道新聞最為關鍵的因素，因此行政機關的任何決定都會較早的被新聞媒體所知曉，這固然有監督公權力的作用，但同時也可能因為提前報道而對行政機關的決定造成了干預或干擾。另外，如果出現不切合實際的報道，更會引起公眾的質疑，進而影響行政機關的合理決策和合法權力行使。甚至會迫于輿論和公眾的壓力，不得不盡早做出決定，進而導致征收決定的做出可能違背了行政機關的初衷。因此，筆者認為，應該規范媒體的報道行為，使其遵守一定的義務，盡量避免提前報道、不實報道等現象。

另外，為了提高征收效率，使征收方案更加的科學合理，在實際征收過程中應實行公眾代表參與制度。公眾參與應該讓利益相關群體的公眾代表參加，可以包括人大代表、政協委員、征收領域的專家代表、群眾團體及居民委員會代表等等。對于代表的選取方式，普通公眾代表可以采用自主申請、隨機選取的方式產生，專家代表則由規劃主管部門邀請出席。另外，要對代表候選人進行定期更新，以保證參與的公眾代表不會成為少數部門搞“形式主義”的幌子。同時，按照人群、團體的不同類型、結合專業性差異賦予具體的、不同的權利，以確保公眾參與的客觀公正，發揮其獨特的制度功能。

⒉確立公眾參與權的具體內容。公眾參與權的存在并不是僅限于理論上或空喊口號，在法律上應明確公眾參與權的內容，使公眾參與權的行使更加具體、規范。當公眾擁有參與權時，可以更充分地保護被征收人的合法權益，使其可以及時與征收決定作出主體交流與溝通。使其意見及時地表達出來。［2］（p268）在現實中，如何讓公眾可以獲得這些權利并將其發揮得充分、具體。筆者認為，可以把參與權中的陳述、聽證程序更詳盡的在法律法規中具體的規定，以使權利有可行使的程序空間。并在立法中明確賦予具備合法參與資格的公眾信息權、陳述權、質詢權等具體權利。比如說，陳述權應明確在《征收與補償條例》中予以規定，明確公眾需要陳述的內容、陳述權行使的方式。同時，應細化聽證程序，明確聽證程序啟動的方式、聽證后反饋機制的建立，這樣規定的目的是使公眾在實踐中真正的享有民主權利，以達到制約監督行政權的濫用，保護被征收人合法權益的功效。在經過上述程序后，行政機關也有義務來解釋、說明征收過程中遇到的問題。而當公眾順利的行使參與權后，那么公眾也有義務協助行政機關執行行政決定，而這項義務的行使也是以公民基本權利得到實現為前提。同時，建立信息反饋機制，把公眾在征收過程中應行使的權利，以及行政機關在征收過程中所進行的解釋、說明的理由反饋給公眾，使公眾和行政機關建立起一個信息交流平臺，有效地防止任何一方因為未行使權利或履行相應的義務而造成責任上的缺失，讓權利義務責任相統一，讓政府與公眾的交流趨于正常化。

⒊細化《征收與補償條例》中的聽證程序規范。《征收與補償條例》第11條僅是簡單規定，市、縣級的政府應根據民意來組織聽證會，并按聽證會的具體情況修改行政決策。正是這種模棱兩可的規定才使聽證程序在實踐中不能發揮其應有的實效。［3］（p123）筆者認為，為了更好地保護城市房屋征收中公眾參與權的行使，需要在法條中明確規定聽證程序的具體事項。比如說，參與聽證會代表的來源，可以根據被征收人的利益大小、文化水平、法律意識等來選擇；選取參與聽證會的代表的標準，可以根據文化程度、參與意識等來選取。這樣具體的規定可以把模糊、抽象的聽證程序具體化、細致化，不僅讓行政機關在舉行聽證會時提高工作效率，還可以杜絕行政機關的權力擴張行為。

在立法中，應系統的規定在聽證過程中聽證參與人陳述意見的程序，發揮聽證會中參與人陳述意見和建議的聽證優勢，防止參與人濫用發言權造成程序拖沓的現象。在聽證程序結束以后，利用信息反饋機制，及時向社會公布聽證結果，保證信息的公開化和民主化，確保聽證各方能夠客觀的對聽證的內容提出建議。這樣不但可以有效制約和減少城市房屋征收過程中違法征收現象，還可以保障被征收人合法權益的最大利益化。

⒋完善信息公開立法規范。第一，增強信息公開的可操作性。對于需要征收的房屋應及時發布公告，告知公眾尤其是被征收人征收的范圍、征收的原因、征收的依據，同時筆者認為，還應把征收房屋與公共利益之間的關系加以說明，以便讓公眾更加信服。另外，由于各個地區的政策法規不完全一樣，可能導致補償方案、救濟途徑有所不同，因而，筆者認為，應該根據《征收與補償條例》明確規定補償額的浮動比率以及救濟途徑的具體方式，以方便維護公眾的合法權益。第二，規范法律上的責任，保障信息公開程序的進行。《征收與補償條例》中雖然對于公告的具體事項做出了規定，但是也僅僅是規定可以公告，并沒有硬性地進行法律規定，這對于行政機關的公信力會產生不利的影響。因此，筆者認為，對應該公告的事項但行政機關并沒有進行公告或者拖延時間才進行公告的，被侵犯權利的人可以要求公告機關履行公告義務，也可以通過行政復議或行政訴訟的方式來糾正這一違法行政行為。

最后，筆者認為，有一點需要在立法完善時予以重視的，就是行政機關在進行行政活動時通常會從管理者的角度出發，在行政決定做出時，不免會出現部門主義和官方色彩過重等問題。這時，通過公民行使參與權不僅可以反映公眾的利益需求和社會現實狀況以及提供客觀的信息，還可以使行政行為在對現實狀況充分認識的基礎上做出更科學、更民主的決策。但是對于公眾行使參與權的限度要有所把握，在城市房屋征收決定中，被征收人往往最先考慮的是自身利益；而專家往往是從專業角度出發來看待問題，他們卻忽視了行政行為的效率性、行政管理的社會規劃性。而合法合理的征收決定，行政機關會全面綜合考慮到社會的發展、經濟的進步以及百姓的安居樂業等問題。另外，過度的公眾參與也會阻礙行政決定的效率性，公眾參與權的過度行使，會使行政程序復雜化，大量的時間可能會浪費在公眾和行政機關的溝通和交流上，對行政決定會產生了干擾。所以，筆者認為，如果公眾參與過于泛化，意見眾多，無法統一，會影響行政決定的有效性，同時過于拖沓冗長的行政決定過程，不僅是對行政機關辦事效率的否定，還會影響公共利益的有效實現，更可能會成為一些極個別非法拒遷或暴力抗法主體的擋箭牌。

［1］劉杰.知情權與信息公開法［M］.清華大學出版社，2005.

［2］周葉中.憲法［M］.高等教育出版社，2005.

［3］章劍生.行政程序法基本理論［M］.法律出版社，2003.