我國政府信息公開面臨的挑戰與對策

□郭明

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

黨的十八大報告強調，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權，是權力正確運行的重要保證。報告同時強調要推進權力運行公開化、規范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。這一精辟的論述將政府信息公開提高到了一個嶄新的高度。

一、推進政府信息公開的必要性

⒈政府信息公開是保障公眾知情權的必然要求。政府享有、掌握的信息是具有公眾性的，應當與公眾、法人、社會組織共享。保障公眾知情權和政府信息公開是一個問題的兩個方面，因為公眾的知情權與政府公開信息的義務是相對應的，承認公眾知情權從另一個角度而言就是為政府設定了信息公開的責任。［1］在政府信息方面，公開是原則，保密是例外，除了國家秘密、商業機密、個人隱私，政府的其它信息都應當向公眾公開。

⒉政府信息公開是建設法治政府和服務型政府的重要內容。政府信息公開是實現政府職責的重要方式，國家制訂了大量的法律法規、部門規章和公共規劃，這些法規、規章都由政府負責實施，由政府執行?！罢粌H要履責，而且要以公開透明的方式履責”。［2］（p112）只有信息公開，公眾才能支持和理解相應的政府行為，才能提高政府的公信度和執行力。因此，政府信息公開，能夠促使政府依法行使權力、履行職責；同時，信息公開也有利于發揮政府在公眾生產、生活和經濟社會發展中的服務作用。

⒊政府信息公開是實現公眾參與權、表達權、監督權的重要途徑。我國政府的權力來源于人民，也服務于人民，一個能廣泛聽取意見并接受監督的政府，才是廣受人民支持的政府。政府信息公開能從制度上保障公眾參與權、表達權、監督權的實現，保證行政權力的行使更加符合人民意志。

⒋政府信息公開是政府信守承諾、踐行國際協定的具體表現。WTO的三個基本原則之一是透明度，它要求各個成員國必須做到涉及政府管理的法律法規、規章或者有關制度都應當以權利人知曉的方式及時溝通，在它生效之前必須公布，不得有隱瞞。WTO規則約束政府的行為，實際上包含了中央政府部門和地方政府部門，同時也包含了立法行為和司法審查行為。應當說，監督范圍相當廣泛。為了保證WTO規則在我國以統一、公正、合理的方式實施，我國政府進行了大規模的法律法規清理工作，修改了大量的法律法規并及時向社會發布信息。其后，又陸續取消了很多審批規定，使政府運作更加透明、更加陽光。

⒌政府信息公開是加強反腐倡廉建設的重要舉措。政府信息公開是政府自我革命、自覺接受監督的具體體現。權力要接受監督，不受監督的權力容易或者必然導致腐敗和濫權。只有陽光、公開的政府，依法行政、高效運作的政府，才會得到公眾的信任和肯定。政府信息公開為人民群眾了解和監督政府創造了條件；讓權力在陽光下運行，有利于增強政府行政透明度，能夠從源頭上防治腐敗現象的發生。

⒍政府信息公開是衡量政府行政能力和工作作風的重要標準。政府信息公開既要看它的發布量，看政府信息公開工作機制是否健全、有效，更要看信息公開所帶來的社會發展成效，看公眾的滿意程度。隨著時代的發展，公眾對政府信息公開的期望值在不斷提高?；ヂ摼W技術的發展，既為政府信息公開提供了平臺，也對政府信息公開程度提出了挑戰，因此，制度供給的要求和管理創新的要求都應當也必須將政府信息公開提到議事日程。

二、我國政府信息公開面臨的挑戰

政府信息公開對推進我國法治政府建設具有重要意義，它是實現公眾知情權、參與權和監督權的重要渠道，也是形成良性的干群關系的重要保障?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱 《政府信息公開條例》）實施五年來，我國政府信息公開工作取得了重大進展，信息公開形式日益豐富，政府信息公開的范圍不斷擴大，相關制度也在逐步完善。［3］但是，目前政府信息公開仍存在認識有誤區、制度安排不周、成效不明顯等問題。

1.政府信息擁有量與公眾知情權實現程度不對稱。長期沿襲下來的政府全能型的社會管理模式即由政府全權壟斷社會事務的方式與行為至今仍然占據主導地位。全能型政府導致政府對自身掌控的信息量十分重視，能夠不公開就盡量不公開，能夠少公開就盡量少公開，能夠晚公開就盡量晚公開。由于政府信息公開不積極、不主動，對公眾知情權的實現程度造成了嚴重影響，使公眾知情權的實現難度加大，相關規定對一些群體而言可謂形同虛設，也使法律規定的公眾知情權、參與權、表達權往往成為一種抽象的概念。

2.傳統的管理方式和經驗與信息社會現代治理方式不協調。目前，政府控制各種社會資源的現象依然存在，在很多領域仍實行管制主義的社會控制模式。政府主要憑借政權力量，依靠從上到下的行政組織制定、頒布和運用政策，以實現對行政工作的領導、組織和管理。政府在各類社會管理中主要運用的仍然是自上而下的強制性管制手段，這與現代信息社會以構建電子政府為目標，運用現代信息手段和技術實現與公眾雙向交流、溝通的網絡化、扁平化信息管理方式很不協調?？梢哉f，政府管理手段滯后是影響信息公開的一個重要因素。

3.維護政府自身利益的價值導向與以社會公眾利益為價值取向不一致。討論政府信息公開和政務信息公開，不能忘記政府信息公開與否背后存在著利益驅使。政府本身是經濟人，有著經濟利益需求，所以，政府維護自身經濟利益無可厚非，但要看到政府的利益訴求與公眾以及社會利益的訴求存在不一致甚至嚴重沖突的現象。比如征地，政府為了自己的利益最大化“不可能讓步”，于是發生了許多與征地拆遷有關的重大事件，所以利益問題是我們討論政府信息公開時不能忽視的問題。由于政府信息不公開，導致公款旅游、公款吃喝、公車私用等弊端難以根治，嚴重地損害了公眾的利益。

4.政策法規的健全度以及對政策法規的執行力與社會期望值不匹配?！墩畔⒐_條例》有待于升級為更高位階的《信息公開法》，這是為很多理論工作者所認同的。因為現行條例存在一些缺陷，因而影響了實施的效果?，F行條例中的一些表述為信息不公開預留的空間過大，如“危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定”的界定非常模糊。特別是關于“影響社會穩定”的表述不夠清晰，政府隨時可以此作為借口，對信息不公開。而“申請內容不明確”更成為不執行《政府信息公開條例》的理由。這也是導致目前對于信息公開的社會期望值很高而實現值很低這一狀況的重要原因。

5.上層信息公開和基層信息公開互動渠道不順暢。這在實踐中是一個比較突出的問題，在我國政府縱向層級體系和橫向交往實踐中，會看到中央人民政府與省、自治區、直轄市，市、區、州之間以及縣（區、市）與鄉鎮政府縱向之間的信息公開與互動，橫向府際之間的信息互動，都存在著缺少程序規范、互動通道狹窄、互動質量較差等問題。

6.黨務公開與政務公開以及國家行政機關信息公開工作存在滯后性。在我國，政府信息公開往往是下游公開，上游沒有公開，上游都是黨委做出決策，黨務公開尚需專門的黨內法規的規范和制約，實質性的黨務、政務公開特別是黨內權力和行政機關權力以及黨政領導干部權力的公開透明運行存在很大的滯后性。在眾多權力中，則存在著重大事項決策權運行公開、干部人事權運行公開、公共資金及其他公共資源使用支配權運行公開、核心權力運作過程信息公開等方面的滯后現象。

三、推進我國政府信息公開的對策

1.消除認識誤區。政府信息公開是一項約束公權力、規范政府自身行為的制度，該項制度的推行是一個世界性潮流。信息公開對推進政府依法行政，樹立良好的政府形象，建設法治政府和服務型政府具有重要意義。但如果各級政府部門及公務員對于信息公開缺乏正確認識，就會導致相應的信息公開工作不能落實到位，進而造成嚴重的后果。因此，進一步推進政府信息公開，首要任務是消除公務員的觀念誤區，消除公務員對于公開信息后可能影響社會穩定的擔憂。在現代社會，公務員要充分認識到政府信息對公眾的生產、生活和社會經濟發展有著重要影響，信息公開有利于提高政府管理水平和效能，向公眾提供信息是政府的義務，而獲取信息是公眾的權利。政府信息公開制度的建立和推行并不是一項簡單的立法和執法工作，而是關乎民心向背的凝聚力工程、關乎政府形象的公信力工程。因此，要通過各種方式的培訓，促使各級公務員樹立信息公開的觀念，增強辨別信息的能力。這是所有的政府機關和行政工作人員以及其他信息公開的主體和工作人員都必須具備的能力。

2.有序擴大公開主體范圍。目前，我國的信息公開主體范圍過窄，與國際通行的信息公開做法不相符。根據國際通行的“所有公共權力事務信息均應公開”的要求，應當公開的公共信息范圍不僅包括行政信息，還應該涵蓋所有公共權力運行部門以及法院信息和司法信息、社會組織信息、一些具有公共管理和服務職能的公共企事業單位的信息以及黨務信息等等。因此，擴大信息公開主體范圍，是加快推進我國信息公開制度的重要環節，應逐步把行使公共權力的機構都納入公開主體范圍。［4］對于供水、供電、供氣、供熱、教育、醫療衛生、環保、計劃生育、交通等與群眾利益密切相關的公共企事業單位要加大信息公開和辦事公開的力度，全面推進涉及民生的公共服務類信息公開。

3.科學界定免予公開事項。政府信息公開的范圍是評判一個國家信息公開程度的重要指標。就一般意義來講，信息公開范圍的大小，在很大程度上取決于免予公開事項的多少。目前有關免予公開事項的規定存在的最突出問題是免于公開事項規定不全，無法涵蓋一些不應公開的事項。鑒于這種情況，應對免予公開事項的規定作出調整。哪些公開哪些不公開，相關部門應當對那些免予公開的信息進行初步的列舉。這個列舉無法要求過細，但至少初步的列舉和界定在目前制度層面上是必要的，否則，濫用國家秘密的概念完全可以擠壓信息公開的范圍。因此，對免予公開事項范圍的設定，既要避免范圍過寬招致非議，也要根據實際管理需要把應當不公開的事項納入其中。［5］

4.制定《信息公開法》。我國現行的信息公開制度是由《政府信息公開條例》和相關規定組成的。而《政府信息公開條例》是國務院制定的行政法規，法律位階和權威性相對較低，同時它只能對政府信息公開作出規定，無法也不能涉及其他領域，導致該制度不能涵蓋其他公共領域。政府信息公開的重要性要求對其有更加健全、完善和層次更高的法律制度來規范。信息公開工作涉獵的領域很多，遠遠超過了行政范疇，我們可以看到現行《政府信息公開條例》中所規定的一些內容有許多方面遠不是政府能做的。因此，隨著我國信息公開的不斷深化，我們應在總結經驗的基礎上，把《政府信息公開條例》上升為法律，由最高立法機關制定《信息公開法》，這樣，既能夠加大政府信息公開推進力度，也能夠更好地解決上述問題。就法律角度而言，只有制定《信息公開法》，才能理順與相關的 《檔案法》、《保密法》、《行政許可法》、《行政處罰法》的關系，才能更好地推進整個公權領域和公共領域的透明化，更好地保障公眾知情權的實現。

5.健全信息公開救濟機制。法諺說：“無救濟則無權利”，《政府信息公開條例》中的行政復議和訴訟制度是保障公眾獲得政府信息的權利在受到侵害時，能夠得到及時的矯正和救濟。但我國的《行政復議法》、《行政訴訟法》的救濟模式在實踐運行中往往受到體制和權力模式等因素的影響，使行政復議和行政訴訟的實際救濟功能并未得到充分發揮。而且《政府信息公開條例》對個案救濟中的舉證責任、救濟方式等方面的規定缺乏可操作性，這就導致政府信息公開的個案救濟制度在實踐中并沒有真正發揮作用。當今世界各國在信息公開立法中普遍建立了司法審查機制，通過司法審查對行政機關侵犯公眾知情權或不公開信息進行監督，對公眾的權利進行救濟。對此，我國應當借鑒世界各國的成功經驗，對行政相對人的知情權、獲取信息權提供司法救濟，只有這樣，信息公開制度才不會徒有其名。

6.加強信息公開的組織體系建設。首先，建立健全各級政府信息公開機構；其次，設立全國人大監督委員會，即設立一個全國人大監督委員會或者全國人大監督與信息公開委員會。這個委員會可以與全國人大常委會平級。全國人大常委會的立法工作非常繁重，設立一個專門的監督委員會可以監督《信息公開法》的實施情況；再次，進一步加強信息公開問責制度建設，建立健全責任追究制度，強化官員的責任意識，督促有關行政機關和工作人員認真履行信息公開職責。

［1］劉萍，陳雅芝.公眾環境知情權的保障與政府環境信息公開［J］.青海社會科學，2010，（03）.

［2］顏海.政府信息公開理論與實踐［M］.武漢大學出版社，2008.

［3］李林.法治藍皮書：2012年中國政府透明度年度報告（2012）［M］.社會科學文獻出版社，2013.

［4］［5］楊偉東.政府信息公開亟待再加力［N］.中國紀檢監察報，2012－06－15.

［6］張明杰.開放的政府——政府信息公開法律制度研究［M］.中國政法大學出版社，2003.