性別、法治視閾下的村規(guī)民約

□ 隋 悅， 李春雷

（中共吉林省委黨校， 吉林 長春 130012）

村規(guī)民約是村民共同約定的行為規(guī)范和村莊管理規(guī)則，“村規(guī)”包括議事規(guī)則和管理規(guī)則，“民約”是村民對自己行為的自我約定， 包括日常生活風(fēng)俗習(xí)慣等方面的約定。 村規(guī)民約的形式有正式文本和非正式文本以及潛規(guī)則，應(yīng)屬于習(xí)慣法。村規(guī)民約是村民自治的依據(jù)和核心，對廣大村民具有約束力，被稱為“村莊小憲法”。 但是， 村規(guī)民約的內(nèi)容不得與國家法律相抵觸，“合法性”是對村規(guī)民約最基本的要求，這就意味著任何規(guī)約都不得含有侵犯村民（包括女村民） 的人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、民主權(quán)利等合法權(quán)利的內(nèi)容。

一、性別視閾下的村規(guī)民約

性別視閾下， 我國農(nóng)村的許多村規(guī)民約存在著顯性的或隱形的性別歧視， 直接地侵害著農(nóng)村婦女的財產(chǎn)權(quán)（主要是土地權(quán)）、間接地侵害著農(nóng)村婦女的參政權(quán)、 進而成為了導(dǎo)致中國出生人口性別比例失衡的重要因素。

（一）在許多村規(guī)民約中直接規(guī)定著侵害農(nóng)村婦女土地權(quán)的條款

農(nóng)村婦女土地權(quán)益受損是個長達30年的老問題了，它是村規(guī)民約不平等的分配制度導(dǎo)致的結(jié)果，隨著1981年農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的首輪推行開始出現(xiàn)。2000年以前， 它主要以直接土地權(quán)益為主；2000年以后，隨著土地入股和城市化建設(shè)規(guī)模擴大，土地價格持續(xù)走高，集體分配的金額越來越大，這些現(xiàn)象卻讓農(nóng)村婦女土地權(quán)益受損的程度越來越嚴重。 土地既是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料，又是他們的基本生活的保障，是農(nóng)民的“命根子”。保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵就是要保障農(nóng)民的土地權(quán)利。相對于男性而言，農(nóng)村婦女的土地權(quán)利更容易遭受侵害。2011年第三期中國婦女社會地位調(diào)查主要數(shù)據(jù)報告顯示：在城市化、現(xiàn)代化和承包土地分配、流轉(zhuǎn)的過程中，農(nóng)村婦女的失地和土地收益問題突出。2010年，沒有土地的農(nóng)村婦女占21.0%，比2000年增加了11.8個百分點，高于男性9.1個百分點。固定的土地和流動的婦女，農(nóng)村婦女因結(jié)婚、離婚、大齡、喪偶等婚姻變動而失去土地的占27.7%，男性為3.7%（在本次調(diào)查中）。［1］有的農(nóng)村地區(qū)實行“增人不增地，減人不減地”、“嫁走不取，娶來不分”的土地政策，實際上土地只是在男人之間進行分割。傳統(tǒng)的民俗一直認可的是婦女“從夫居”，國家政權(quán)所支持的村規(guī)也是把婦女看作“臨時村民”。30年不變的土地“包產(chǎn)到戶”而非“包產(chǎn)到人”的土地政策，使農(nóng)村婦女的個體權(quán)利被淹沒在“戶主”名下，農(nóng)村婦女的經(jīng)濟利益就這樣被剝奪了。

（二）村規(guī)民約中的隱形規(guī)則頑強地維系著男女不平等的格局，影響了農(nóng)村婦女參政權(quán)的實現(xiàn)

“女村官”比例是衡量農(nóng)村婦女參政權(quán)實現(xiàn)程度的重要指標之一。農(nóng)村婦女占農(nóng)村總?cè)丝诎霐?shù)以上，是農(nóng)村發(fā)展中不可忽視的重要力量， 也是參與村委會選舉及推動村委會選舉制度不斷完善的重要力量。2010年全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查婦女權(quán)益保障法實施情況的報告披露：農(nóng)村婦女進村委會的比例過低，女村委會主任所占比例更低，截至2008年底，只占總數(shù)的1%至2%。 全國村委會成員中女性所占比例只有21.7%。［2］《中國婦女發(fā)展綱要（2011－2020年）》中婦女參與決策和管理的目標是： 村委會成員中女性比例達到30%以上。村委會主任中女性比例達到10%以上。不可否認，在實行村民自治的村委會選舉中，以父權(quán)制為軸心的宗族家族勢力發(fā)揮著極大的作用， 農(nóng)村婦女因“從夫居”而遠離了熟悉的地緣、人緣環(huán)境，人際半徑短了，缺少了強大的支持力，而中國鄉(xiāng)村這樣一個典型的熟人社會是女村官難以脫穎而出的重要原因之一。父權(quán)制的村莊規(guī)則（隱形的或顯性的、正式文本的或非正式文本的） 仍然在頑強地維系著這樣一個性別不平等的格局。

（三）缺乏性別視角的村規(guī)民約成為導(dǎo)致我國性別比例失衡的主要因素之一

男女比例協(xié)調(diào)是自然進化的規(guī)律，然而在中國，出生人口性別比的失衡已成為一個社會頑疾。 目前除西藏之外，其他省份的出生人口性別比均偏高。正常情況下，每出生100個女孩，相應(yīng)出生103－107個男孩。從上世紀80年代開始，我國出生人口性別比持續(xù)偏高。根據(jù)2011年我國第六次人口普查結(jié)果顯示： 我國人口出生性別比達到118。［3］出生性別比失衡會直接導(dǎo)致連環(huán)式社會問題的產(chǎn)生：如拐賣婦女兒童犯罪活動，導(dǎo)致婚姻擠壓，性犯罪，性疾病的傳播等等。我們一直認為是人們強烈的“男孩偏好”，是傳統(tǒng)的“傳宗接代”和“養(yǎng)兒防老”的觀念所致，其實，也有制度安排的因素，就是通常所說的村規(guī)民約。社會存在決定社會意識，農(nóng)民的觀念也是他們生存環(huán)境的必然結(jié)果， 強制性的男娶女嫁的婚居模式、 男女有別的村民待遇、 男性中心的社會關(guān)系，因性別不同所分配到的資源也不同的社區(qū)制度，自然使村民形成“女不如男”的觀念，產(chǎn)生了“男孩偏好”，因此，治理性別比例失衡，不僅觀念要變革，還要有制度創(chuàng)新。

在經(jīng)濟全球化、政治民主化的今天，社會性別意識已成為世界性發(fā)展的主流意識， 在各國政府的政策和方案都有所體現(xiàn)。具體解釋為“把性別問題納入主流是一個過程，它對各個層面的立法、政策對婦女和男人產(chǎn)生的影響進行分析；它把婦女和男性的關(guān)注、經(jīng)歷作為在社會各個領(lǐng)域設(shè)計、執(zhí)行、評估政策和項目的不可分割的一部分來考慮，以便使男女兩性平等受益，不平等不再延續(xù)下去。它的最終目的是實現(xiàn)社會性別平等。”［4］

二、法治視閾下的村規(guī)民約

（一）村規(guī)民約與國家法律的沖突

在農(nóng)村這個較為封閉的社會里， 國家法的運作空間和存在價值是較為有限的， 人們接受和運用法律的頻率很少；相反，村規(guī)民約卻有著廣泛的群體認同性和權(quán)威性，在農(nóng)村起著相當重要的作用，各種不合法治精神的村規(guī)民約隨處可見。在《憲法》第48條中規(guī)定：“中華人民共和國婦女在政治的、經(jīng)濟的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權(quán)利。”《婦女權(quán)益保障法》第2條規(guī)定：“實行男女平等是國家的基本國策。國家采取必要措施，逐步完善保障婦女權(quán)益的各項制度，消除對婦女一切形式的歧視。”但是，據(jù)江蘇省婦聯(lián)對173件村規(guī)民約的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：絕大多數(shù)村規(guī)民約沒有體現(xiàn)男女平等的理念， 甚至公然寫著具有明顯性別歧視內(nèi)容的規(guī)定，例如：“女性以處對象為名，騙取他人錢財?shù)模诉€所有財物外，進行批評教育。”此條款只將女性單獨列出，作為警示對象，有明顯性別歧視特征。 還有的村規(guī)規(guī)定：“已生育婦女必須在定期內(nèi)落實計生措施”，［5］計劃生育本應(yīng)是男女雙方的責(zé)任，卻被看作婦女單方的事情，從而不顧婦女身體狀況，強制采取節(jié)育措施，侵害了婦女的生育權(quán)、健康權(quán)。《婦女權(quán)益保障法》 第32條中規(guī)定：“婦女在農(nóng)村土地承包經(jīng)營、集體經(jīng)濟組織收益分配、土地征收或者征用補償費使用以及宅基地使用等方面， 享有與男子平等的權(quán)利。”《農(nóng)村土地承包法》第30條規(guī)定“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的， 發(fā)包方不得收回其原承包地。”但在許多村規(guī)民約的正式文本或是非正式的“老規(guī)矩”中，農(nóng)村婦女被視為“臨時村民”。如一些地方“測婚測嫁（女孩到20歲不論是否結(jié)婚都失去村民資格）”或者同外村人結(jié)婚、“農(nóng)嫁非”戶口未遷出將失去村民資格， 致使農(nóng)村婦女失地情況仍然比男性嚴重。再比如《婚姻法》規(guī)定“禁止借婚姻索取財物”，可是在農(nóng)村索要彩禮卻理所當然。甚至一些違反《刑法》的犯罪行為被堂而皇之地寫在村規(guī)上：在自家田里可以任意投放毒藥， 毒死毀損果樹莊稼的禽獸可以免除責(zé)任。2009年被網(wǎng)上稱為 “最牛的村民公約”，《浙江省杭州市蕭山區(qū)寧圍鎮(zhèn)新華村村民公約》中有這樣的規(guī)定：“凡涉及征地、拆遷等產(chǎn)生的所有矛盾糾紛，不得無理取鬧，越級上訪，撥打區(qū)長公開電話、書面寫信上訪等， 一經(jīng)發(fā)現(xiàn)將取消村級生活補貼和福利待遇。”該條規(guī)定剝奪了《憲法》賦予公民享有的通信和言論自由的基本權(quán)利。《憲法》第41條規(guī)定“對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為， 有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”。《信訪條例》 第16條也規(guī)定，“信訪人采用走訪形式提出信訪事項， 應(yīng)當向依法有權(quán)處理的本級或者上一級機關(guān)提出；”所有這些違反國家法律的村規(guī)民約，都侵犯了公民的合法權(quán)利。

（二）對村規(guī)民約的監(jiān)督審查與村民權(quán)利的保護

目前狀況下， 村規(guī)民約與國家法律沖突的情形是客觀存在的和不可避免的， 為了保護村民權(quán)利和維護法制統(tǒng)一就需要對村規(guī)民約的合法性進行監(jiān)督和審查，國家公權(quán)力的介入成為必需。2010年修訂后的《村民委員會組織法》第27條第1項規(guī)定：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。”第3項規(guī)定：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正。”事前的“備案”和事后的“責(zé)令改正”的救濟措施，體現(xiàn)了國家對村規(guī)民約的指導(dǎo)監(jiān)督，但在具體操作上有些乏力，還需進一步細化和加強。 對村規(guī)民約的審查不僅包括對內(nèi)容合法性的審查，還包括對制定程序合法性的審查，在《村民委員會組織法》中有關(guān)于召開村民會議的程序性規(guī)定， 但是這些規(guī)定往往被習(xí)慣性地忽視而不被執(zhí)行。

當村民個體或某一群體權(quán)利被侵害時， 司法審查成為了最后一道防線。 司法審查的范圍一般包括侵害財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)、承包合同、婦女權(quán)益等方面的具體行為。村規(guī)民約屬于抽象的規(guī)范，不直接針對具體個人個案發(fā)生影響， 所以司法在這里的作用是糾正個案中被告因違法的村規(guī)民約做出的行為， 對于違法的村規(guī)民約本身卻無約束力，無普遍性運用。在司法實踐中，“村委會”、“村民會議”是關(guān)鍵詞。對于村委會與村民之間是民事平等關(guān)系，還是行政上下級關(guān)系，沒有明確的法律依據(jù)，需要具體情況具體分析，各個法院對此的態(tài)度也存在很大差異。以最初的制度設(shè)計，村委會作為一種民意的表達和執(zhí)行機構(gòu)，應(yīng)該是村民的代理人身份，但是很多時候， 村委會卻成了村民之上的一個準行政機構(gòu)。 從目前發(fā)生在農(nóng)村土地的征用與補償問題上的許多糾紛看， 存在村委會代理失職， 損害村民利益的情況。當村民欲通過訴訟維權(quán)時，會遭遇“村委會不是行政機構(gòu)”，而無法通過行政訴訟救濟渠道維護自己合法利益的情況。而當村民會議作出一個違法決議時，因其并非一個常設(shè)機構(gòu)，又不能成為一個訴訟主體。司法實踐中遭遇的這些困惑， 都直接影響了對村民權(quán)利的保護，因此，司法救濟并非最有效的手段，司法審查對于遏制違法村規(guī)民約的出臺、實施，顯得力不從心。

三、修訂村規(guī)民約，推進農(nóng)村法治建設(shè)。

（一）村規(guī)民約的內(nèi)容不得違法，不得與國家法律相抵觸

中國特色社會主義法律體系，是以憲法為統(tǒng)帥，以法律為主干， 以行政法規(guī)、 地方性法規(guī)為重要組成部分，由憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、 訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門組成的有機統(tǒng)一整體。 中國憲法在中國特色社會主義法律體系中具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的制定都必須以憲法為依據(jù)，遵循憲法的基本原則，不得與憲法相抵觸。低位階的法服從高位階的法，不能就近用法律，更不能讓村規(guī)大于國法。農(nóng)村婦女的土地權(quán)是財產(chǎn)權(quán)的重要組成部分，是受憲法保護的權(quán)利，不允許任何組織以任何形式予以剝奪。《村民委員會組織法》第27條第2項規(guī)定：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸， 不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。”《村民委員會組織法》也是村規(guī)民約制定的法律依據(jù)之一，是根據(jù)《憲法》的有關(guān)精神和黨關(guān)于村民自治的一系列政策，并總結(jié)村民自治的經(jīng)驗而制定出來，把憲法規(guī)定具體化了。《立法法》明確規(guī)定：制定法律的事項中包括基層群眾自治制度。一些地方法規(guī)和政府規(guī)章對推行村務(wù)公開、民主管理、換屆選舉等問題也都有具體明確要求。村規(guī)民約不能大于國法，更不能取代國法。目前，村規(guī)民約公然違反憲法和法律的現(xiàn)象，堂而皇之地存在，破壞了法律在社會發(fā)展進程和社會控制系統(tǒng)中發(fā)揮的主導(dǎo)作用。

（二）修訂村規(guī)民約是推進農(nóng)村法治建設(shè)的突破口

黨的十八大報告根據(jù)到2020年全面建成小康社會的新形勢和新要求，作出了“全面推進依法治國”的重大決策和戰(zhàn)略部署， 明確指出：“法治是治國理政的基本方式。要推進科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。”［6］法治作為理念，只有借助變革，才能上升到統(tǒng)治的領(lǐng)域。“法治應(yīng)包含兩重意義： 已成立的法律獲得普遍的服從， 而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。”［7］良法是法治的前提，“良法”加“守法”才能形成“法治”。因此，制度建設(shè)應(yīng)該擺在重要位置上，修改村規(guī)民約意義重大。在廣大農(nóng)村，人口文化水平低，一些地方基層政府大力宣揚人治，村規(guī)民約反而成為治理村民的利器，“依法治村”成了“依法治民”，村民的人身權(quán)、 財產(chǎn)權(quán)、 政治權(quán)都被納入行政管理范疇，或是將民主認為就是“一人一票”，進而形成多數(shù)人的暴力。在全國范圍內(nèi)，農(nóng)村婦女因為婚姻而被村委會以“民主決策”的名義侵害權(quán)益的事例屢見不鮮。最為嚴重的是：將立法、司法、執(zhí)法等原本屬于國家權(quán)力機關(guān)的職能都集于農(nóng)村某一主體身上。 法治社會應(yīng)該是民主理性的法律調(diào)整一切生活，公民生活的理性化、民主化、自律化。而市場經(jīng)濟則是催生權(quán)利觀念生成的現(xiàn)實土壤，好的法律制度是法治秩序形成的前提條件，先進的法律文化決定著一國的法治狀況。 我國農(nóng)村從人民公社到村民自治，再到城鎮(zhèn)化，一直是由政府法令推動的制度變遷， 實質(zhì)上是國家權(quán)力主導(dǎo)的自上而下的強制性變遷，因此，筆者認為，以改正村規(guī)民約中的違法規(guī)定或習(xí)慣做法為突破口， 以保護村民的合法權(quán)益作為修改村規(guī)民約的出發(fā)點和落腳點， 才能有效地全面推進農(nóng)村法治建設(shè)，推進農(nóng)村基層民主建設(shè)。

民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，是農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的一個完整體系。以人為本、公平正義是法治建設(shè)的靈魂， 切實保護每個公民包括廣大農(nóng)村婦女的每一項權(quán)益，是法治建設(shè)的根本任務(wù)。村規(guī)民約是村民自治的核心內(nèi)容， 是農(nóng)村基層民主制度的重要載體，國家對其干預(yù)和糾正是迫切的和必要的，以清潔不合法的村規(guī)民約為突破口，推進農(nóng)村法治建設(shè)。

［1］全國婦聯(lián)、國家統(tǒng)計局2011年10月《第三期中國婦女社會地位調(diào)查主要數(shù)據(jù)報告》內(nèi)部資料［R］.

［2］法制日報［N］.2010－06－24.

［3］閆磊.中國出生人口性別比的現(xiàn)狀與原因［J］.理論探討，2011，（05）.

［4］薛寧蘭.社會性別與婦女權(quán)利［M］.社會科學(xué)文獻出版社，2008.

［5］蘇芙研.村規(guī)民約中的男女平等調(diào)查［N］.中國婦女報，2010－04－20（4）.

［6］十八大報告輔導(dǎo)讀本［M］.人民出版社，2012.

［7］亞里斯多德.政治學(xué)［M］.吳壽彭譯.商務(wù)印書館，1965.