吉林省農村金融制度構建問題淺析

□ 馬海龍

（中共吉林省委黨校， 吉林 長春 130012）

堅持以科學發(fā)展觀為指導構建社會主義新農村的戰(zhàn)略方針，將“三農問題”的發(fā)展提到了前所未有的歷史高度。農村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展、農業(yè)產業(yè)結構的優(yōu)化升級、 農民收入的增長和消費水平的提升等都需要大量的資金投入，需要規(guī)范、健全的金融制度做保障。近年來，我國農村金融改革取得了一定的成效，但農村金融機構供給與農村經(jīng)濟建設發(fā)展的金融需求之間的矛盾仍然存在，農戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)融資受阻，農業(yè)經(jīng)濟實體的經(jīng)濟實力和發(fā)展規(guī)模受到嚴重限制。 如農村非正規(guī)融資方式作用突出但法律地位模糊，發(fā)展后繼乏力；農村金融服務監(jiān)管失位，導致農村金融產品稀缺，金融服務不完善，農村金融風險高居不下等等。這些問題嚴重困擾著農村金融制度改革， 制約著新農村經(jīng)濟的健康發(fā)展。因此，在吉林省農村經(jīng)濟建設中，金融制度的構建與完善有著重要意義。

一、吉林省農村金融制度發(fā)展的現(xiàn)狀

2006年以來， 伴隨一系列行政許可性實施細則的頒布，全國31個省進行了試點改革，按照“低門檻，嚴管理”的原則，加快了農村金融改革進程。隨著農村金融改革進程的不斷深入， 農業(yè)金融機構的市場準入條件得以放寬， 金融機構體系不斷完善并開始進行商業(yè)化運作和經(jīng)營模式，取得了一定成效，如農村合作基金會的取消，農村信用社從中國農業(yè)銀行分離，成立中國農業(yè)發(fā)展銀行等一系列改革。目前，吉林省農村金融發(fā)展的狀況是，橫向上正規(guī)金融與非正規(guī)金融并存，非正規(guī)金融作用凸顯；縱向上以合作金融為核心，政策金融和商業(yè)金融并存。

（一）正規(guī)金融和非正規(guī)金融二元并存

從法律約束角度出發(fā)， 可以把現(xiàn)有的農村金融結構分為正規(guī)金融與非正規(guī)金融兩種。 正規(guī)金融通常指的是開發(fā)銀行、商業(yè)銀行、郵政銀行等受一般法律約束和相關部門監(jiān)管的金融機構。 非正規(guī)金融則是常說的民間借貸現(xiàn)象，是一種自發(fā)式的民間信用形式。由于金融制度不完善，近年來非正規(guī)金融發(fā)展迅速，并呈現(xiàn)出以下特征：手續(xù)日漸完備、貸款程序簡單、本金回收率較高、借款期限靈活、覆蓋范圍不斷擴大。可以說，非正規(guī)金融在農村金融中發(fā)揮著緩解農村資金壓力的重要作用。

（二）多種金融機構并存

根據(jù)資源配置主體與目標、業(yè)務宗旨、資產負債結構、運行機制等不同，可以將金融機構區(qū)分為政策性金融機構、商業(yè)性金融機構與合作性金融機構三大類。對此，吉林省與國家的設立保持了一致性，形成了以合作金融為核心的政策金融與商業(yè)金融并存和發(fā)展的局面。一是農業(yè)發(fā)展銀行。我國農村政策性金融機構主要是指中國農業(yè)發(fā)展銀行。 農業(yè)發(fā)展銀行作為國家重要的政策性銀行之一，由國家建立并所有，發(fā)揮著促進農村發(fā)展和反貧困的重要作用， 在政府政策指令的驅使下， 將接受的捐贈資金和部分財政資金以低于市場水平的利率輸入到農村相關部門。二是商業(yè)性金融機構。我國商業(yè)性金融機構主要分兩種： 一種是國有獨資的商業(yè)銀行——中國農業(yè)銀行； 另一種是股份制地方性銀行——農村商業(yè)銀行，是以《中華人民共和國商業(yè)銀行法》和《中華人民共和國公司法》為依據(jù)設立的銀行。農村商業(yè)銀行一般設立在農村經(jīng)濟發(fā)展水平較高、農戶行為商業(yè)化程度較高、絕對貧困基本消失的地區(qū)。三是合作金融機構。 我國合作金融機構主要分為以下三種：⑴農村信用合作社。農村信用合作社（以下簡稱農村信用社）是我國農村合作金融最主要的組織形式。農村信用社是全國法人機構最多，從業(yè)人員最多，城鄉(xiāng)分布最廣泛的金融機構， 是農村正規(guī)金融機構中唯一與農業(yè)、農戶具有直接業(yè)務往來的金融機構，是農村正規(guī)金融機構中向農村和農業(yè)經(jīng)濟提供金融服務的核心力量。⑵農村合作銀行。農村合作銀行是我國農村合作金融的另一種組織形式， 是在農村信用社改革中出現(xiàn)的銀行，主要設立于農村經(jīng)濟發(fā)展水平較高、農戶行為商業(yè)化較高及貧困大幅度下降的地區(qū)。⑶村鎮(zhèn)銀行、農村資金互助社等新型農村金融機構。 這些新型農村金融機構設立的主要目的是為了解決農村地區(qū)金融機構網(wǎng)點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分等問題而建立的。從這三類金融機構中可以看出，合作金融作為唯一可以與農業(yè)、農戶直接業(yè)務來往的金融形式，在農村金融中發(fā)揮著核心作用。

二、吉林省農村金融制度存在的主要問題

（一）非正規(guī)金融的法律地位含混不清

根據(jù)我國相關法律規(guī)定， 民間借貸的利率可以略高于銀行利率，但最高不可超過同類貸款利率的四倍。并規(guī)定，事先扣除利息的“現(xiàn)扣利”行為也是不合法的（貸款人不得將利息計入本金謀取高利）。 雖然有著這樣的硬性規(guī)定，但是“現(xiàn)扣利”或是高利貸款的行為卻在一些情況下變得合法化。例如，當急需資金的借款人無法從正規(guī)金融機構獲得資金時不得不求助于民間借貸，因此也就不得不去接受高額的利率。為得到急需的資金， 借款人也會認同在借款合同中白紙黑字地把現(xiàn)扣之利或是高額利率寫在其中。 而當雙方發(fā)生糾紛訴訟至法院時， 盡管有著現(xiàn)扣之利或是高額利率等違法行為的規(guī)定， 但又有著書面合同這一直接有力的證據(jù)存在，其違法性無法明確。因為法院審理這類案件時的主要依據(jù)為書面借款合同。針對上述現(xiàn)象的存在，有學者提出，法院在查明現(xiàn)扣之利或是高額利率行為時，不能單憑貌似公平、 實質上是因為借款人的經(jīng)濟弱勢而被迫簽訂的不公平的書面合同。 對于合同公平性的證明，則需要大量的人力通過收入、信用等情況來審定。以目前的司法資源狀況而言， 吉林省暫時根本沒有能力負擔起這個重任。也正因如此，造成了非正規(guī)金融法律地位的含混不清。

（二）制度不完善導致金融產品及服務不完善

現(xiàn)有的農村金融產品大致可分為儲蓄、 匯款和貸款三大類。從總體來看，由于金融制度的不完善，導致了農村金融產品存在研發(fā)觀念滯后、投向不明確、視野狹窄等問題，使金融產品只限于這三大類。而由于制度原因，使得充足的民間資金無法合法、有效地發(fā)揮資金優(yōu)勢，因為投向儲蓄、貸款在現(xiàn)行制度下無法獲得較高收益，又沒有高層次、跨區(qū)域、綜合性的金融產品，因此也導致了“高利貸”等非正規(guī)金融的產生。當前，吉林省農村地區(qū)的金融服務情況不理想， 農村地區(qū)金融機構發(fā)展緩慢已是不爭的事實。有些農村地區(qū)，盡管有農信社和郵儲銀行的存在， 但因其服務功能單一而導致的直接后果是信貸資金嚴重不足， 難以滿足農村發(fā)展對資金的需求。農村金融機構貸款的“高門檻”，又使得一般農戶和企業(yè)難以符合其貸款要求。 一些農村的金融機構盲目地追求自身的經(jīng)濟利益， 又把大量的農村資金投向城市，自身的利益提高了，卻進一步拉大了城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，從而導致新型的農村金融服務很難展開。

（三）金融監(jiān)管不力

目前，吉林省的農村金融監(jiān)管機制并未完全形成。從立法角度來看，我國現(xiàn)如今的監(jiān)管立法主要是由《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》、《農業(yè)法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《金融違法行為處罰辦法》、《非法金融機構和非法金融業(yè)務活動取締辦法》等法律法規(guī)構成的， 當中的每部法律規(guī)定都提出了金融監(jiān)管的問題。但這些立法基本都是原則性的規(guī)定，缺乏實用性，不適合具體的金融監(jiān)管。面對農村建設快速發(fā)展的形勢，原有的金融業(yè)務和金融產品難免有些力不從心。因此，在民間金融問題上，當“高利貸”發(fā)生時，只能單純地依靠社會道德來約束， 不僅乏力， 更不具備合法性。“高利貸”現(xiàn)象說明，一是民間資金充足但沒有合法渠道。民間有充足的資金，由于沒有合法渠道，沒有適合的金融產品，而只能以“高利貸”形式出現(xiàn)，使資金流轉獲取收益。 二是沒有有效途徑引導其步入正軌。“高利貸”現(xiàn)象的出現(xiàn)，說明民間資金需要合法途徑使資金得以利用，但因沒有合法和有效途徑引導，導致大量民間資金無法步入正軌，無法得到合法而充分的利用，只能走非正規(guī)渠道。從現(xiàn)行的金融監(jiān)管制度結構上看，相應的規(guī)定與章程占得比重過大，且多為部門規(guī)章，忽略了實施過程的權威性。 而一些規(guī)范性法律文件因缺乏銜接性，有的甚至存在重復與沖突的現(xiàn)象，這都是導致金融監(jiān)管無力的重要原因。

三、建立健全吉林省農村金融制度的路徑選擇

黨的十八大報告指出：“深化金融體制改革， 健全促進宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、 支持實體經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)代金融體系”。前述金融制度問題已對農村金融市場的健康發(fā)展和穩(wěn)定運行形成阻礙， 難以對農村經(jīng)濟發(fā)展提供有效的金融支持，所以要認真貫徹落實十八大精神，以新思維深化金融體制改革，健全并完善農村金融制度，為新農村的建設和發(fā)展提供金融支持。就目前來看，吉林省農村金融改革面臨的最大問題是金融相關制度不健全。因此，最為有效的解決方式即是構建并完善相應制度，對相關問題予以規(guī)范，以促進吉林省農村金融市場的良性發(fā)展。

（一）明確農村金融制度的構建方向

“解決好農業(yè)農村農民問題是全黨工作重中之重。”黨的十八大再一次明確了農村建設是全黨工作的重要任務。因此，構建并完善農村金融制度是建設新農村、 發(fā)展新農村的首要環(huán)節(jié)， 而明確構建的方向是前提。筆者認為，吉林省農村金融制度的構建方向應把握以下幾點：一是堅持科學的農村金融發(fā)展觀。農村金融機構的可持續(xù)發(fā)展是提高農村金融服務覆蓋面和提供貸款的前提。二是堅持以市場為取向的原則。我們要認真總結幾十年來農村金融改革的經(jīng)驗和教訓， 以史為鑒，以市場為取向，充分調動農村金融制度服務農村建設的積極性和主動性，滿足農村建設的金融需求。三是堅持分類指導，充分考慮城市金融與農村金融的差異，切忌將建設城市金融制度的方針政策簡單地套用于農村金融制度的建設中。四是堅持多項政策協(xié)同。建立適合吉林省農村經(jīng)濟發(fā)展的金融制度，需要不斷改革，逐步完善。 農村金融改革不僅涉及合作金融、 商業(yè)性金融、政策性金融和非正規(guī)金融改革，還涉及財政、稅收政策的支持。因此，改革必須多項政策相呼應，充分發(fā)揮協(xié)同效應。

（二）完善農村金融制度，規(guī)范農村金融秩序

諸多發(fā)達國家的農村金融業(yè)都有其自己符合國情而健全的農村金融法律制度。 從發(fā)達國家的農村金融業(yè)法律中可以看出， 大多數(shù)國家都是以法律法規(guī)的形式規(guī)定金融機構的支農服務功能， 而且完備的農村金融法規(guī)制度是保證農村金融發(fā)揮作用的重要支撐。我國應借鑒國外經(jīng)驗，構建并完善農村金融法律制度，這對農村金融機構的良性運轉、 農村金融市場的規(guī)范和未來發(fā)展具有重要作用。黨的十八大報告指出，要“加快發(fā)展民營金融機構。”吉林省應在國家相應的法律框架內積極發(fā)展民營金融機構， 構建并完善吉林省的農村金融制度，給非正規(guī)金融資金以合法渠道，以解決農村建設中的金融困難問題， 從而促進吉林省金融市場的健康發(fā)展。

黨的十八大報告指出，要“完善金融監(jiān)管，推進金融創(chuàng)新，維護金融穩(wěn)定。”所以加強農村金融監(jiān)管，規(guī)范農村金融秩序，維護農村金融穩(wěn)定健康發(fā)展十分重要。可以說， 農村金融的困難局面是相關金融制度不完善所導致的，如農村合作社組織不規(guī)范。有的組織程度參差不齊，有的組織制度、分配制度已經(jīng)偏離了合作制的本質。另外，一些地方政府部門或農村經(jīng)濟管理組織任意干擾農村金融組織的運行，不僅影響其獨立性，也偏離了政府部門和監(jiān)管組織的政策指導方向， 讓本應起到輔助和推動作用的職能異化成了阻礙農村金融發(fā)展的絆腳石。 而一些農村金融機構機械地執(zhí)行金融相關管理制度，使農村金融發(fā)展得不到足夠的養(yǎng)分，也制約了農村金融及建設的發(fā)展。因此，為推進吉林省新農村建設，使之早日構建完善的農村金融制度體系，迫切需要規(guī)范農村金融制度，以規(guī)范農村金融秩序。

（三）促進正規(guī)金融與非正規(guī)金融間的互相協(xié)調

農村正規(guī)金融不能滿足農村經(jīng)濟發(fā)展時， 農村非正規(guī)金融成為了必然產物。如今的農村金融市場，正規(guī)金融因其“門檻高”而行業(yè)冷淡，非正規(guī)金融業(yè)因其靈活性而生意紅火，大有做大、做強之勢。在未來的一段時期， 這種非正規(guī)金融業(yè)依然會在農村金融市場發(fā)揮著作用。因此，在吉林省新農村建設過程中，金融制度構建應在符合相關法律規(guī)定的前提下， 可以適當調整農村非正規(guī)金融的法律地位， 以實現(xiàn)正規(guī)金融與非正規(guī)金融的相互協(xié)調。面對目前農村的金融狀況，吉林省應在農村金融制度上加強競爭力， 在政策上扶持其發(fā)展。為了提高農村金融的競爭能力，可以通過采取傾斜措施，如減稅、免稅、補貼資金等措施對其進行扶持，并努力促使各農村金融組織的成立、變革、發(fā)展都符合市場規(guī)律。所以，在金融法規(guī)體系完善過程中，構建一套使其具有一定市場競爭力的金融制度是加快農村金融發(fā)展的必然之選。 政策的扶持與市場的競爭是相輔相成的，堅持政策扶持是農村金融制度的基礎，堅持市場競爭是農村金融制度發(fā)揮作用的靈魂。因此，在制度構建中，要注意兩者的協(xié)調與統(tǒng)一，處理好兩者的關系，從而實現(xiàn)復合式、多元化的農村金融市場，以滿足未來農村經(jīng)濟發(fā)展的需求。

總之， 農村金融改革中出現(xiàn)的諸多問題是農村金融市場供需矛盾所致， 更進一步原因是農村金融供給能力的缺乏。 而制約吉林省農村金融市場供給能力的一個重要原因是現(xiàn)行農村金融相關制度難以實現(xiàn)對農村金融市場的有效調整和規(guī)范， 從而實現(xiàn)農村金融風險的合理規(guī)避。正如張杰所言，農村金融機構所面臨的經(jīng)營困境， 可能都是其對外生于農村經(jīng)濟的市場交易環(huán)境的排斥反應， 根本原因是缺乏金融機構存續(xù)和發(fā)展的條件。因此，單純的擴大農村金融機構數(shù)量，增加農村金融市場的資金投入， 并不是改善農村金融狀況的有效手段，改善農村金融制度才是解決問題的關鍵。

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