民生熱點：城市農民工住房問題研究綜述

□ 譚英俊， 段瑞瓊

（廣西行政學院， 廣西 南寧 530021）

隨著城市經濟的快速發展， 農民工隊伍也在不斷地發展壯大， 他們為加快城市化進程做出了巨大的貢獻，但其住房問題也日益凸顯。可以說，城市農民工住房問題已成為社會各界關注的焦點。因此，研究農民工住房問題，不但有助于改善農民工生活條件、保障農民工的合法權益，而且有助于加快城市發展步伐，維護社會穩定。

一、城市農民工住房問題研究的脈絡與發展

（一）研究緣起階段（2003－2006）

2003年， 中央開始對城市農民工問題做出政策上的調整，即以城鄉統籌解決城鄉二元結構存在的矛盾，積極倡導農村勞動力入城就業， 在戶籍制度上也進行了相應的改革。2005年，城市農民工住房問題已經引起了中央和各地方政府的高度重視。 城市農民工住房問題作為重要的民生問題被納入到政府工作議程之中。同年， 住建部將解決進城務工農民工住房問題列入該年度的工作重點。這個時期，已有學者開始關注這一問題，但介于主題的新穎性，相關研究成果并不多，比較有代表性的如陸強率先撰寫的《安居才能樂業——“農民工”的城鎮住房問題探討》，首次提出要重視農民工住房問題研究；［1］張子珩也對我國流動人口居住問題進行了研究，［2］等等。

（二）初步發展階段（2006－2008）

2006年3月27日，《國務院關于解決農民工問題的若干意見》（國發［2006］5號）發布，提出要多渠道改善農民工居住條件。2007年8月7日，《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發［2007］24號）文件下發，再次明文提出要多渠道改善農民工居住條件。 這一時期有更多的學者關注城市農民工住房問題，研究成果逐漸增多。其中較有代表性的是農民工城市貧困項目課題組對北京、廣州、南京、蘭州等地區農民工生活狀況、工資水平及公共服務等現狀的調查；［3］黃乾基于五城市實證分析了農民工定居城市意愿的影響因素；［4］黃卓寧對農民工住房來源及住房水平進行了實證研究，［5］等等。

（三）逐步深化階段（2008－至今）

2008年1月10日，建設部等五部委印發了《關于改善農民工居住條件的指導意見》，首次提出要將農民工住房問題納入城市規劃， 引導用人企業解決農民工住房問題。2009年的政府工作報告首次提出要解決農民工住房問題， 把農民工住房保障問題作為一個重大的民生問題來抓。在此背景下，一些地方政府紛紛出臺相關政策和規定試圖解決這一問題。 學界由此對農民工住房問題給予了更多的關注，取得了豐碩的研究成果。有代表性的是： 張智對各地解決農民工住房問題的調查與研究；［6］陳春、馮長春對農民工住房狀況與留城意愿的研究；［7］丁富軍、呂萍基于政策過程視角對轉型時期的農民工住房問題的研究，［8］等等。

二、城市農民工住房問題研究聚焦的主題

隨著城市農民工住房問題日益成為民生的基本問題，相關成果也不斷面世，一度成為學界研究的熱點。目前的研究主要聚焦以下主題：

（一）農民工住房面臨的突出問題

一些學者通過實地調查、 統計分析等方法對農民工住房面臨的問題進行了分析。 這些問題總結起來主要表現在以下幾方面：

1.居住面積小。王凱等學者的研究表明，當前我國農民工人均居住面積為3－10m2之間。［9］國家統計局2006年城市農民工生活質量狀況專項調查的結果顯示：農民工一般幾個人或全家人居住在20－30平方米的房子內。［10］

2.與城市居民居住水平差距大。改革開放以來，我國城市居民的人均住房面積已上升到28m2， 是1978年的4倍多。 但同期城市農民工的住房條件幾乎沒有改善。一些學者的調查表明，我國城市農民工的人均住房面積與城市市民之間的差距普遍在4－5倍之間。［11］

3.安全保障低。城市農民工多居住在城鄉結合部的出租房，大多交通不便、環境復雜、治安管理薄弱，缺乏安全保障。［12］

4.居住環境差、設施不完備。農民工居住的出租房、宿舍、工棚等大部分沒有專職保潔人員，沒有物業管理，污水、垃圾處理設施極度缺乏，居住環境臟、亂、差。［13］

（二）制約解決農民工住房問題的因素

學者們對制約解決農民工住房問題的深層次原因進行了剖析，歸結起來主要有以下幾點：

1.“城鄉二元”體制的制約。我國傳統的“城鄉二元”體制導致了森嚴的戶籍壁壘。因為“戶口”問題，城市一系列的住房改革，例如住房貨幣化補貼、建設經濟適用房、廉租房等等，都是針對城市市民的，并沒有把農民工包括在內。這種體制制約下產生的政策偏失，進一步制約了農民工住房問題的解決。

2.相關政策和法律缺失的制約。目前，我國沒有專門的保障農民工住房權益方面的政策和法律法規。現行社會保障的各種法規、 規章等并不適用于農村和非公有制企業，也就是將農民工排除在這一范圍之外。農民工住房問題處于無法可依的狀態。［14］

3.農民工自身因素的制約。農民工自身的文化素質不高，微薄的收入是其改善住房現狀的障礙。加之農民工是一個流動性較大的群體， 他們多數以臨時居住為主， 相當一部分農民工來到城市的主要目的是為了獲取勞動收入，較少有在城里長期固定居住的想法。因而他們對住房條件要求低，面對居住條件差的住房，也缺乏維護自身權利的意識。

（三）農民工住房的實踐模式探索

近年來，在中央政府的高度重視下，各地結合本地區的實際情況， 從多方面對切實解決農民工住房問題進行了實踐探索，主要有以下幾種形式：

⒈農民工公寓。農民工公寓由政府適度保障，只租不售，價格低廉，在運營中保本微利，旨在解決城市農民工的住房問題。如上海鑫澤陽光公寓，該項目是上海市莘莊工業園區利用自有土地、資金投資建設，為解決園區內落戶企業外來務工人員居住問題的一個項目。目前，公寓已有6000多名落戶企業員工入住。［15］此外，臨沂“一元農民工公寓”也比較典型。“一元公寓”就是每天一元就可住宿的公寓。“一元公寓”已成為我國第一家由財政撥款，政府投資，公益性運營的農民工公寓。［16］

⒉廉租房和公租房。 廉租房是指政府以租金補貼或實物配租的方式， 向符合城鎮居民最低生活保障標準且住房困難的家庭提供社會保障性質的住房。 如青島四方區康居公寓是由市、區兩級財政投資建設、迄今為止全國集中建成的最大的廉租房小區。 居住在該小區的住戶可以享受到不亞于商品房的高質量物業管理服務。［17］而深圳市政府在2006年印發通知，提出對于長期在深圳務工的農民工， 可以考慮將其納入公共租賃房的保障范圍內。［18］

⒊住房公積金和鼓勵性政策。2009年，重慶市頒布實施了《關于住房公積金管理有關具體問題的規定》，提出進城務工農民工可繳存住房公積金。 重慶市是全國唯一一個在政府文件中將農民工列為住房公積金政策覆蓋對象的地區。2008年， 湖南省出臺相關政策，提出要將農民工納入住房保障體系， 指出要對部分農民工貸款買房的行為進行一定力度的支持。［19］

（四）國外解決城市低收入群體住房問題的經驗

國外對解決城市低收入群體住房問題積累了較為成熟的經驗， 對我國解決農民工住房問題具有借鑒意義。具體來說，國外的經驗主要有：

⒈政府是主導力量。從日本、德國、新加坡、英國等國家的經驗看， 國外在解決城市低收入者的住房問題時并不單單依賴市場機制。 政府往往會介入保障性住房建設并成為主導力量。例如：新加坡是世界上以政府主導建房并成功解決居民居住問題的典范。［20］

⒉頒布相關法律，明確具體責任。國外在解決低收入者住房問題時， 都有相關的法律明確規定政府的責任。通過法律的規定和約束，政府會盡可能地將有限的土地資源和財力投入到公共住房建設中， 有效地保障公共住房提供源。如日本的《公營住宅法》、德國的《聯邦住宅建設法》等。［21］

⒊建立專職的管理機構。 成立獨立的專職機構是各國有效解決城市低收入群體住房問題的保障。 如新加坡的房屋發展局、日本的住宅局。這些管理機構配備專業管理人員， 獨立作業， 引導和監督相關政策的執行。［22］

4.提供政策性的資金支持。低收入者住房問題中最重要的影響因素就是資金問題。 新加坡的強制住房儲蓄、德國的房租補貼、日本的住宅金融公庫都在解決城市低收入群體住房問題上發揮了重要作用。［23］

（五）農民工住房問題的對策研究

⒈消除改革農民工住房問題的制度障礙。首先，農民工融入城市是社會發展的必然趨勢， 但是農民工與城市的實質性融合還存在著諸多制度上的障礙。 在這些制度障礙中，最關鍵的是戶籍制度。我國戶籍制度的弊端不僅體現在戶口所在地和工作地的二元化管理上，而且表現為戶籍與各項社會福利相掛鉤。因此，要解決農民工住房問題，就要弱化戶籍制度，消除區域性制度障礙，使農民工真正融入城市。這樣，不僅可以將農民工住房問題納入到城市居民住房保障體系中，也可以使農民工享受到與普通市民一樣的社會公共服務。 這就為加速農民工的城市化提供了制度基礎。其次，現行的土地制度與農民工住房問題存在沖突。在我國現行的土地制度下， 農民離開土地之后非但不能從土地中獲得收益，還會使土地閑置，造成資源浪費。呂萍、 周滔等學者總結了解決農民工住房問題的主要方式與現行土地制度之間存在沖突的根源， 在分析導致沖突主要原因的基礎上，提出了土地政策調整的建議，包括有條件地將農民工住房用地問題納入城市土地政策統籌考慮，制定城鄉統一協調的土地政策體系等。［24］

⒉努力構建城市農民工住房保障體系。 學者們通過實證研究發現，目前，我國的城市住房保障政策主要是針對城市居民中的低收入群體， 并沒有專門針對農民工的住房保障政策。 學者們在研究解決農民工住房問題時， 一致認為應將農民工住房問題納入到城市住房保障體系中。 金三林提出應建立 “農民工經濟租用房、廉租房、經濟適用房、限價商品房”四位一體的住房保障體系，通過這個體系，擴大住房保障的覆蓋面，把農民工納入到城市住房保障體系中。［25］魏燕娜提出了農民工同城待遇模式，指出農民工應該享有同城待遇，并探索了同城待遇模式：農民工只要繳納住房公積金5年或者一定年限，就可以申請住房公積金貸款買房，并且在城市有固定住所的農民工可以向公安機關申請戶口遷入，其配偶子女也可以一并遷入。［26］

⒊切實加大對農民工住房的監管力度。 學者們的研究顯示，由于自身收入低、流動性大等特點，租房已成為農民工的首選。 張智在對各地農民工住房問題的調查中發現， 全國有許多省市已經在農民工工棚居住標準方面做出了相關規定，其中，杭州、天津和北京的規定較有代表性。［27］但農民工住房問題的監管力度還不夠大。對此，有學者提出，政府要采取一定的措施發展租房市場，建立專門的監管機構，并出臺相關的政策法規對租房市場進行有效管理。葉紅指出，政府應該對出租房市場進行強制性管理，對出租房的基本設施、衛生、安全條件等制定出最低標準，并且強制執行。［28］張協奎等認為各地方政府應成立專門的機構， 通過管理保障住房的房源、資金、市場流通渠道等對農民工住房問題負責。 同時將解決城市農民工住房問題作為績效考核的重要指標之一， 對政策執行出現偏差的人員進行行政問責。［29］

⒋積極探索支持農民工買房的資金政策。 資金問題是解決農民工住房問題的關鍵。現階段，雖然農民工的工資水平有所提高， 但他們依然負擔不起城市居高不下的房價。 這就需要各級政府積極探索農民工住房優惠政策， 盡可能多地為解決農民工住房問題提供支持。魏燕娜提出可探索公積金異地轉移機制，在縮小地區收入水平的基礎上， 實行全國統一的公積金繳納標準。 發揮農民工輸出地與輸入地的公積金管理中心的作用，簡化住房公積金提取手續，使住房公積金能真正惠及農民工。［30］另外，賀小燕提出，可以通過一些金融措施來緩解農民工住房資金問題， 例如建立住房儲蓄存款制度。該儲蓄制度是消費者為了購房、建房而進行的儲蓄行為，存款的唯一用途是為個體購房進行融資。政府通過儲蓄獎勵的方式， 提高住房儲蓄貸款對居民的吸引力。［31］毛勝勇提出建立“房屋銀行”，通過發行“房屋劵”解決農民工住房問題。由政府建立“房屋銀行”，對農民工閑置的房產進行評估，發給農民工相應價值的“房屋劵”，農民工在城市購房時可以通過“房屋劵”充抵相對應的房款。在農民工重新回到農村時，可以通過“房屋劵”到“房屋銀行”購回或者重新選擇房屋或宅基地。通過“房屋劵”制，可以盤活農村房地產，為農民工在城市購房提供支持， 也為農民工回農村生活提供可能。［32］

⒌大力提升農民工自身素質。當前，我國農民工群體的文化素質不高，進城后就業競爭力弱，影響其在城市立足。 因此， 必須提高農民工的職業技能和文化水平，增強其就業競爭力，提高收入，以此改善住房條件。一方面，政府要根據企業用工需求和農民工培訓愿意，組織并開展多種類、多形式的培訓，完善農民工就業信息服務，多渠道為農民工提供就業信息，增強農民工自身能力。另一方面，農民工要增強維權意識，要主動學習法律知識，當自身權益受到侵犯時，要學會用法律手段維護自身權益。 在企業組織內也可以建立農民工工會，集中力量維護自身權益。［33］

三、城市農民工住房問題研究的評價與展望

盡管城市農民工住房問題研究已經取得了豐碩成果，也在一定程度上有利于改善農民工的生活水平，但從總體上說，城市農民工住房問題仍然比較突出，住房困難依舊困擾著很多農民工。 目前的理論研究與實踐需求尚有較大的差距， 在一定程度上制約著農民工住房問題的有效解決。筆者認為，未來農民工住房問題研究應該注意以下幾點：

（一）研究方法應更加科學

目前， 對農民工住房問題研究的方法主要是以個別城市的定量分析和邏輯推演的定性分析為主。 全國性的定量分析很少， 定性分析也主要是采用從現狀——成因——解決問題的研究范式。 研究陷入了要么定性、要么定量的單向技術線路窠臼，制約了研究結論的信度與效度。在定量研究提出假設、闡釋問題的因果關系、 揭示問題呈現的規律的過程中運用定性研究方法，有利于更好地解決問題。在進行定性分析時，定量分析的資料也具有較強的解釋功能。 未來城市農民工住房問題的研究要注重這兩種研究方法的穿插使用、相互結合，從而實現工具理性與價值理性的有機融合。同時，農民工住房問題也要由個案分析擴展到總體分析， 要特別注意從個案實證分析中提煉出具有普遍指導意義的研究結論，實現個別與一般、特殊與普遍的有機結合。

（二）研究思路應更加開闊

目前，學者們從經濟學、社會學、行政學等多元視角對農民工問題進行了較為深入的研究。 但這些研究缺乏系統思維和整體觀念， 研究得出的結論往往呈現只見樹木不見森林的狀態。 農民工住房問題原本就是一個涉及面極廣的系統工程，因此，要摒除“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的碎片化思維方式，在協調與整合的系統思維中探索治理的新路徑。 只有以一種整體性思維進行頂層設計和戰略謀劃， 才能使農民工住房問題的研究思路更系統、設計更周全、方法更科學。

（三）研究主題應具有前瞻性

在國務院2010年中央一號文件中首次使用了 “新生代農民工”的提法。所謂“新生代農民工”，主要是指20世紀80年代、90年代出生的農民工，他們占農民工總數的60%，大約有1億之多。新生代農民工以“三高一低”為特征：受教育程度高，職業期望值高，物質和精神享受要求高，工作耐受力低。對新生代農民工而言，他們外出打工的目的已與父輩的“賺錢型”完全不同。基于這些特點， 他們面臨著更嚴重的城鄉雙重邊緣化的危險。［34］但目前農民工住房問題研究對于這一新興群體的關注較少，因而需要加大追蹤研究力度。

（四）研究對策應注重實效

目前， 學界對于解決城市農民工住房問題的思路多集中在政策層面， 基本一致的觀點是將城市農民工的住房問題納入到城鎮居民的住房保障體系中。 但在保障體系構成、 政策執行和保障方式等方面提出的具體措施較少，建議的可操作性不足。同時，學者們認為解決農民工住房問題應以政府為主體， 企業和住房市場為輔助，但對于具體的責任劃分、職責界定、實施措施并沒有明確的界定， 理論研究仍然停留在學術探討的層面。因此，未來的城市農民工住房問題研究要更多地關注政策建議的可操作性， 要更貼近我國各地的實際。

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