電子政務反腐敗的效力表現與提升策略

□ 張銳昕， 劉紅波

（1.吉林大學， 吉林 長春 130012； 2.華南理工大學， 廣東 廣州 510641）

電子政務反腐敗的效力， 就是電子政務在反腐敗方面業已發揮出來的顯性作用。 有學者通過對比全球電子政務準備度指數與各國清廉指數得出結論：“電子政務發達國家的政府清廉指數相對較高， 而清廉指數低的國家往往電子政務建設也相對落后”。［1］可見，電子政務水平與反腐敗水平密切相關。那么，電子政務反腐敗的效力何以展現？從電子政務的角度來看，由于網絡包括電子政務網絡和互聯網， 而電子政務網絡又由政務內網和政務外網構成，所以，與現在人們所談的網絡反腐敗（即互聯網反腐?。┫啾龋娮诱辗锤瘮〉淖饔每臻g將拓及政務內網、政務外網和互聯網，其效力影響范圍和程度更為強大。

一、電子政務使政務環境透明化，全力促進政務理念轉變，引領勤政廉潔風氣

首先， 電子政務為政務環境增加了新的要素——網絡。網絡具有開放性、互動性、平等性和沉浸性等特點，其中，開放性促進了政務環境的透明化；互動性推進了政務環境的民主化； 平等性為人們自由獲取信息和表達言論提供了權利保障， 促進了黨和政府與群眾之間的密切交流和良性互動； 而沉浸性既帶來了網民參與政治、管理和政策制定的真實感，又為政務環境的可控性增加了難度。 正因為電子政務能帶來政務環境的開放、透明、互動、民主、平等、自由，且言行一旦發生便不可挽回，才加速促成了政務環境由封閉、神秘向公開、 透明的轉變， 有效制約了政府機關的所有網上行為， 使原來利用腐敗行為獲得利益的中間人失去了市場，并推動著電子政務嚴格踐行新的政務理念。例如：在電子政務建設和應用中， 為了保證政府職能的有效行使，有限政府、服務政府、責任政府、信用政府、高效政府、法治政府等理念被引入并固化于電子化、網絡化的各個流程及其環節之中， 成為保證政府職能合法行使的嚴格的技術規制， 而為了確保黨和政府與群眾之間的順暢交流、良性互動和提高服務的滿意度，參與型政府、無縫隙型政府、市場化政府、一站式政府等理念也被逐漸采納并內嵌在電子政務系統之中。

其次， 電子政務網絡平臺使廉政教育常態化得以實現。自2001年以來，我國建立了數量眾多的網上廉政教育陣地，如中國廉政網、中央政府門戶網站的“廉潔高效”專欄、人民網的“反腐倡廉”專欄等，它們通過信息技術和互聯網展開大規模、形象化、長期化的宣傳攻勢， 使廉政教育警鐘長鳴并發揮了威懾效用； 通過文本、聲音、圖形、圖像、視頻和動畫等多媒體形式提供具體案例，使廉政教育更具真實性和生動性；通過信息復制、 保存、 加工等功能對廉政教育的各種素材進行開發、傳播、利用并建檔，使廉政教育更具針對性并逐漸步入了規范化、工程化和檔案化的軌道。總之，借助網絡化優勢， 電子政務在保證廉政教育常態化和引領勤政廉潔風氣方面取得了較好的成果， 能夠適度威懾掌權者的腐敗動機并成為督導公職人員廉潔自律的技術屏障。

二、電子政務使工作職能電子化，重新審視公共職責權限，減少腐敗滋生的土壤

工作職能上網為政務部門在政務內網上實施對政務運作狀況的自我監控以及在互聯網上接受本國乃至全球網民對政務運作績效的普遍監督提供了技術條件和現實可能。其實，工作職能上網本身就已經蘊含了職能程序化、簡化、優化、編碼化、網絡化、一體化等一系列規范化處理過程， 這也使得電子政務運作能夠呈現規則顯性化、執行程序化、過程可視化、結果透明化、職責明晰化等特點。可見，電子化促成了嚴格的技術層面的制度化改造，形成了所謂的技術規制，且這種技術規制有助于政務部門捕捉和確認腐敗行為。但是，由于網絡化和一體化的實現條件是跨機構或跨部門的業務協作和流程鏈接， 而這需要建筑在流程再造和業務整合的基礎之上， 重新審視與職能行使相關的部門和人員的職責權限， 并把各項職權運作的空間及其責任歸屬界定清楚，這些實踐成果恰恰形成了無形約束，使政務信息流鏈條上的各個環節和節點上的所有工作人員的行為方式、盡職狀況、工作態度和績效等都可大白于網上，接受所有網民的監督。同時，這種公開化、制度化、程序化、可控化和職責明晰化的達成，能減少政務人員與公眾的直接接觸， 嚴格限制公共權力行使的隨意性和有效控制自由裁量權的濫用， 收到有效規避人情以及曝光違規行為的效果， 可以最大程度地減少腐敗滋生的土壤。

當然， 這種制度化改造也難免會受到各種人為因素的干擾，如傳統的管理理念、僵化的管理體制、落后的管理方式等都會使這種制度化改造的徹底性大打折扣， 而徹底性不夠的后果是不僅不能有效地提高工作效率和效果，還會因為缺乏戰略眼光，利用硬件和軟件固化了原有的落后的管理體制、 機制和方式等而給后續改革增加難度。所以，相關部門要為這種技術層面的制度化改造爭取管理、 政策甚至法律層面的制度化基礎和政治層面的推動力保障，因為惟有政治推動，有法可依，有章可循，并且建章立制，規范到位，政務處理過程中的潛規則才可能無處安身、無法遁形并受到遏制，政務信息流才能順暢運行， 從而規制工作人員時刻謹慎、認真做事，不敢違法、違規。

三、電子政務使信息傳遞無障礙，建立扁平化組織結構，減少腐敗產生的環節

傳統政務部門采用的官僚制組織的嚴格的工具理性要求組織層次間設置繁多的層級， 且層級間等級分明、 責任明確， 信息越級傳遞和橫向傳遞受到嚴格限制。上網后，網絡媒體使政務部門的信息傳遞方式發生了根本性的變化，主要表現在：在原來的有線通訊傳輸（如電話、傳真、電報、電視等）、無線通訊傳輸（如對講機、移動電話、收音機等）的基礎上增加了數字通訊傳輸（連網的計算機和數字電視），這就使得政務部門之間、政務部門與公眾之間的信息傳輸渠道更為廣泛，表現形式更為多樣，交換數量更為龐大，流動速度更為迅速，受眾范圍大為增加，從而促使信息傳遞由阻滯態向電子包容（即信息傳遞無障礙）的目標前進。而由此形成的基礎環境和技術條件使公眾的利益、 愿望和要求等得以快速傳遞并實時反映到黨和政府的各個組織層次，當然，公眾也亟待黨和政府的各個組織層次的快速反應和及時反饋。如果政務部門的體制、組織層次及工作方式等始終維持在原來狀態， 在信息傳遞時就勢必要依循等級制結構，沿著組織層次一層一層地流動，而政務部門工作人員也只能一層一層地逐層反應， 再一層一層地逐級反饋給公眾，這樣的公共服務的速度、質量和能力根本無法令公眾滿意。

有鑒于此，為順應信息傳遞方式的根本性變化，提高政務部門的效率、反應力和反饋力，相關部門就必須在體制和機制上適當簡化，反應在組織結構層次上，就是要求組織結構由金字塔型向“多管理幅度、少管理層級”的扁平化轉變。需知，壓縮中間層次和縮短傳遞路徑是政務部門能夠快速回應公眾訴求和加速反饋的原則要求， 由此構造的動態適應性的新型的組織結構使具有“無中心式”特性的網絡優勢得以保持，從而使得任何個人對網上信息的獨自掌控成為泡影， 以致徹底突破了縱向層次之間逐級傳遞信息的桎梏和橫向部門之間權力割據的藩籬。 信息流動暢行無阻的結果是減少了信息流經的中間環節， 暢通了信息流動的各個渠道，促使權力運作由“暗箱”操作變成“陽光”作業，從而使得在電子政務網絡上工作的所有人員都可以監控公共權力運作狀況， 而在互聯網上的所有享受到知情權的公眾都可以監督政務人員的言行， 從而在最大程度上減少腐敗產生的環節。

四、電子政務使信息公開常態化，有效保證公眾知情權，防止腐敗行為的發生

“信息公開是一種行為、一種手段，而知情權是一項法律權利、一種權利要求。為滿足知情權這一權利要求，需要信息公開這一手段。”［2］可見，信息公開是為了保障公眾知情權。 電子政務促成信息公開的優勢主要有三點：一是與借助其他媒體進行的信息公開相比，電子政務信息公開明顯具有常態化的特征， 這歸功于網絡“7×24”式的運行和其最廣泛的受眾，需知信息公開常態化是公眾充分享有知情權的必要條件。 二是與上網之前信息公開的程度相比， 電子政務信息公開的范圍、內容和數量都大為增加，尤其是《中華人民共和國政府信息公開條例》頒布實施后，公眾可以在網上找到有關政府主動公開和依申請公開的所有信息，“信息不對稱”的現象得到了有效緩解。三是與以往的信息公開缺乏保障機制相比， 電子政務信息公開不僅有了法律保障，有了自上而下的政策推動與績效評估，還有了程序系統中形成的嚴格的技術規制， 這就使得公眾監督職能行使和規范權力運作有了可靠的依據。 當然，法律、 政策被嵌入程序系統的過程也是它們與技術緊密結合的過程，這種強力、強勢和強制的結合，將有效保障公眾知情權的獲得， 并使公眾在行使知情權的過程中促使網絡輿情成為威懾腐敗動機的強大力量， 在一定程度上能收到防止和預防腐敗行為發生的效果。

需要注意的是， 政務工作職能的電子化重在規范政策執行領域， 有學者提醒我們，“與政策執行過程中的眾多小腐敗相比， 政策制定過程中發生的腐敗行為危害更加嚴重， 也逐漸成為未來腐敗的發展趨勢。”［3］公眾知情權的有效獲得， 可進一步提升公眾參與政策制定的積極性， 從而在更大程度上保證了政策制定過程的科學性， 能夠有效遏制政策制定過程中發生的腐敗行為。另外，公眾知情權的有效獲得為監督政府和舉報腐敗行為提供了保證。 面對當前對舉報人保護不力等情形，我國應在不斷完善廉政制度和互聯網制度的同時，重視網絡反腐的制度化建設，如出臺《舉報人保護法》、《侵權責任法》等，對侵害他人、造謠生事、攻擊名譽和人身安全的情況，要在法律中明確界定并制定具體的懲戒措施。［4］

以上效力表現是由近年來我國穩步推行電子政務并以政府信息化帶動國家信息化， 以信息化帶動工業化等一系列舉措促成的，但是，要使這些效力真正在各級黨組織和政府中發揮出來， 關鍵還在于掌握和使用電子政務系統的人及其選擇。 如果黨和政府在適應電子政務發展的政治和行政體制改革方面支持不到位的話， 電子政務反腐敗能量的發揮將大打折扣。 更有甚者，“如果反腐敗環境建設不到位或體系建設不完備，電子政務建設就極有可能會被行政和技術官僚們所利用，以致導致‘高技能化’腐敗行為的發生。”［5］可見，電子政務反腐敗效力的發揮歸根結底還得依靠黨和政府包括指導思想、教育宣傳、道德自律、政策措施、體制改革、 民主法制和監督機制在內的懲治和預防腐敗體系的整體效用的發揮。惟有如此，才能轉變政府機關工作作風，嚴格制約和全面監督領導干部的權力行使，不斷消除反腐敗道路上的重重障礙，最終達到“建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系”的目的。

［1］夏義堃.電子政務與反腐敗關系的多維度思考［J］.電子政務，2013（1）：67－74.

［2］劉作翔.信息公開、知情權與公民隱私權的保護——以新聞采訪中的“暗拍”為案例而展開分析［J］.學習與探索，2004，（04）：37－41.

［3］過勇.當前我國腐敗與反腐敗的六個發展趨勢［J］.中國行政管理，2013，（01）：60－63.

［4］張亞明，李新華.黨風廉政建設下網絡反腐的效應分析［J］.行政論壇，2011，（04）：9－11.

［5］張銳昕，劉紅波.電子政務反腐敗的潛力挖掘及其策略選擇［J］.中國行政管理，2010，（09）：77－80.