國民黨時期的縣級管理整編

倪正嘉

（鄭州大學公共管理學院 河南 鄭州 450001）

一、國民黨時期縣級管理模式

國民黨在大陸執政期間，建立了“黨國”體制，黨國體制在廣州國民政府時期進行最初的嘗試，并全面成熟于南京國民政府時期。在意識形態上，黨國體制提出“黨在國上”，在政治管理模式上，采用“黨政雙軌制”管理模式，表現為黨務組織系統和行政組織系統雙軌并進，具體表現為中央黨部之下依次設立省黨部、縣黨部、區黨部和區分部，分別和省、縣、區、鄉等行政系統相對應。設置的是“中央黨部——省黨部——縣黨部——區黨部——區分部——小組——黨員”這樣一個組織構架。在訓政時期，中央一級采取的是“以政治黨”的原則，“黨政分治制衡體制”應用于地方一級。在這里，對縣黨部的定位主要是直接監督領導黨的基層黨組織，它在國民黨的地方組織構架中占據著十分重要的地位。縣代表大會和縣執行委員會是縣黨部的權力機關[1]。

國民黨之所以在縣一級設計這種縣黨部與縣政府雙規并進，黨政分開的體制，是有著一些原因的：首先，在初期，國民黨只是在形式上對中國進行了統一，在實際上，一些省縣還是處在地方實力派的控制之下，國民黨很難在這些地方建立黨組織，還要對這些地方實力派默許甚至是低頭。在這種情形之下，縣一級的黨部還不可能像中央黨部一樣對同級政府進行控制和領導，只能做一些瑣碎的工作，如對民眾進行宣傳、訓練和教育等等。其次，國民黨的領導者們對地方黨部的地位是官府與民眾之間的中介，國民黨中央對于“以黨治國”的認識是國民黨以整個黨監督指導整個政府，而不是以各級黨部監督指導它們的同級政府。

二、國民黨對縣級管理的要求

國民黨的黨政關系在國民黨一黨治國體制中地位十分重要，它影響著整個南京國民政府的政治體制。最早對國民黨地方黨政關系進行說明的是蔣介石，他提到：“至于黨與政府的關系應當是很密切的，黨部一方面要領導民眾，一方面要輔導政府，另一方面又要監督政府去接近民眾，還要領導民眾去監督政府；這樣方能使我們黨的政綱政策，件件都能實行[2]。”

關于國民黨地方黨政的關系，一直是被學者們關注較多的問題。國民黨中央明確規定：“各級黨部對于其同級政府之用人、行政、司法及其他舉措，有認為不和時，應報告上級黨部，由上級黨部咨請其上級政府處理；各級政府對于同級黨部的舉措認為不滿意時，應報告上級政府咨請其上級黨部處理[3]。”也就是說縣黨部沒有權利干涉同級政府。如果黨政之間互相有意見和沖突，應報告各自的上級機關處理。同時認為，“黨部與政府系統各別，行使此項職權，自有其分際”由此可知各級政府的施政方針無須經黨部核準[4]。

當時的河南省黨部特派委員李宗黃在開會時講到：“我們就理論說，要拿一樣東西來比喻，比喻兄弟姊妹，弟兄姊妹雖有長幼之不同，同是父母所生的，黨部有如兄姊，政府有如弟妹，只有輔導之責，而無命令之權。……黨要秉承中央的意旨，體察實際情形，用全副精神，將全省黨務建立起來；茍有余力，則善意幫助軍政，凡事不多動公文，凡事少說理論。……約束黨部黨員，盡力于本身職務，密切與黨政合作，萬一有不幸事件發生，只許呈訴，不許沖突，如此大公無私，至誠至敬，我想和軍政方面，當然只有和諧，而無爭執的[5]。”

三、國民黨縣級管理的實際情況

在實際運行過程中，縣黨部和縣政府的關系遠遠沒有達到國民黨中央的期望。地方一級的黨政聯系渠道，在初期是依托于政分會進行的。后來，各地政分會逐漸撤銷，缺少了這個聯系渠道的黨政雙方逐漸成為了兩個相互平行相互獨立的機構。關于大革命時期的縣級黨政關系，由于沒有統一的規定，因此各地情況是不一致的。在這一時期，縣級黨政關系大體上呈現為三種模式：1.以黨督政；2.黨政制衡；3.以政治黨。在多數情況下，表現為黨部權利大于政府。

不管是初期的黨大于政，還是后來的政凌駕于黨，造成地方黨政關系存在多種問題的主要原因，是國民黨政治體制中存在的固有矛盾。黨務系統和行政系統彼此獨立，互不統屬，并行發展，黨政分離。在形式上，黨政平等制衡，分工明確，互相監督，但是這只是理想狀態下的政治體制，這種政治體制使得黨政之間政治職責界定十分模糊。在實際上，出于對政治權利等諸多因素的爭奪，縣級黨政雙方一致處于對立和斗爭之中。

國民黨推行的這種黨政分開的地方黨治體制，其初衷是使政治體制更加民主。但是在實際上，這種黨政分開的地方黨治體制，是不利于國民黨的黨治權威和黨治基礎的。導致地方黨政沖突的原因是多方面的，而它的根源主要是在于體制上。當國民黨政治體制由單軌制轉變為黨政雙軌制時，就決定了黨部和政府之間不可調和的矛盾。這種體制必然導致機構臃腫，行政效率低下，人員冗雜和爭權奪利等眾多問題。

在縣黨政關系中，最突出的表現就是縣黨部和縣政府的工作職權范圍有時難以區分，經常會發生職權爭執，這極大的影響了黨政部門的辦事效率。地方黨政關系不斷變得越來越緊張，縣黨部和縣政府很少會通過相互合作去做一件事。虛化的黨權使得縣級黨政雙方相互指責，沖突不斷，甚至動武，這導致了國民黨的基層政權很不穩定。

四、國民黨對縣級管理的協調

隨著問題的不斷出現，國民黨中央也認識到地方黨政之間的矛盾。為了緩解黨政之間的矛盾沖突，緩解雙方的關系，明確雙方的定位，國民黨頒布了許多訓令，法規：“是故黨部決不可自躋于政府相等之機關，而當努力為人民有組織有能力之一種中心團體；不可自趨于與政府對立之地位，而當努力以國民之資格推進社會，協助政府，以求實行吾黨主義、政綱、政策”[6]。由此可以看出，國民黨中央要求黨政分開，黨政和諧共處的同時，把地方政府放在比較重要的位置。要求黨部對政府的工作進行協助。

開代表大會時，有些縣還會因為黨政隔閡而使得會議沖突不斷，因此國民黨中央組織部指示各黨部平時應特別注意兩點：“（一）應隨時考察屬于黨部方面：（1）縣黨部本身是否健全。（2）能否運用政府權利，及黨團開展一般組訓工作。（3）縣黨政關系是否合于融黨于政的形態。屬于政府方面：（1）縣長及縣政府秘書科長，是否為本黨黨員。（2）縣政府是否遵守本黨政綱政策，推行政令。(3)縣長如系黨員，是否經常出席黨部之秘密會議小組會議或黨團會議。前列各點，如上級能經常注意調查指導考核調整，使雙方通力合作，及至召開縣代表大會舉行改選，必無所謂前者問題發生。(二)防止縣黨部因改選而發生排擠糾紛，必須先認定該縣黨部各級機構是否健全，其對各級干部及黨員平時工作是否勤加指導考核，及其是否一切均為工作而努力，絕不為個人打算，有此公忠精神，始足夠提高干部人選標準，及至改選，亦必無所稱后者問題發生”[7]。

另外，在1927年7月，中執會準中央政治會議通過的、由陳果夫提議的《縣黨部與縣政府之關系條例》，也較為具體的描述了如何協調黨政關系：首先，縣黨部對縣政府有監督的權利和建議的責任，但是，不能強制要求縣政府執行自己的命令；縣政府要維護縣黨部，不能干涉黨務的進行。第二：如果縣黨部對縣政府的措施不滿，可以提交省黨部，由省黨部轉交省政府進行處理。如果縣政府對縣黨部有不滿意時，也應該將情況反饋給省政府，由省政府轉交省黨部進行處理，縣黨部與縣政府雙方都不得直接采取行動。第三：縣里民眾團體的組織，應該由縣黨部進行指導，縣政府不能對其進行干涉，當新的團體組織成立后，由縣黨部交給縣政府立案。第四：如果縣里的民眾團體發生矛盾與糾紛，縣黨部和縣政府都有責任進行調解。這樣具體的描述，說明國民黨已經深刻認識到了縣黨部與縣政府之間所存在的種種問題。轉交部中央組織部指示各省察涉同級政府。

1939年，國民黨通過了《縣各級黨政關系調整辦法》，其內容規定了：在縣政會議中必須有縣黨部出席，同時，縣黨部書記長每周都應該召集一次秘密會議，縣黨部書記、縣黨部委員、縣長和縣政府中屬于國民黨員的人都應該參加會議。但是在實際運行中，以福建省一縣黨部為例，“大部分出席縣政會議的書記長只是旁聽，在會上很少有作報告的[8]。”“地方黨部之權利日削，地方政府之氣焰日高”[9]。同樣也可以看出縣黨部的地位是低于縣政府的，二者不是平等的地位，縣黨部類似于縣政府的附屬機構。在一些縣里，縣黨部不能做到監督政府和軍隊，還要根據政府和軍隊的需要去做宣傳。在縣政府違抗民意的時候，黨部還要出來替它們在民眾前辯護，在民眾受到縣政府壓迫而向縣黨部申訴的時候，縣黨部則會告訴民眾這不屬于縣黨部的所管。

五、國民黨縣黨政關系所導致的后果

雖然國民黨后來采取了一系列的調節地方黨政關系的措施，但是縣黨部的地位依然無法提高。因為縣政府可以憑借手中的行政人事權、財政經濟權和軍事警察權來控制縣黨部，特別是對縣黨部的經費進行控制。經濟基礎決定上層建筑，這樣一來，地方黨部便無可作為。

在地方黨政關系上，縣黨部相對于縣政府顯得十分軟弱無力。

在當時動蕩不安的社會環境下，擁有一個強有力的政黨去充分發揮其職能是很有必要的，但是地方層級的國民黨顯然無法制約影響到相應的各級政府的運作，導致國民黨在促進政治革新，維護社會穩定，保障人民利益方面無法發揮其作用，也導致了國民黨統治基礎的薄弱和政權的不穩定。地方黨部的實際作用和國民黨中央最初的設想相差太遠，不僅沒有起到鞏固和維護統治的作用，反而給民眾留下了惡劣的印象，影響到國民黨在民眾中的威信和形象。地方黨政沖突一直困擾國民黨黨治的兩大頑疾之一，直到抗戰時期，蔣介石提到此事仍然悲哀的嘆息道：“這是本黨十幾年來無事可成的一個最大的原因！”。

[1]南京國民政府時期刑事審判機理研究——以淮陰地區刑事審判實踐為主要樣本的分析[D].張書浩.南京師范大學，2010.

[2]張其昀.先總統蔣公全集：第一冊[M].臺北：中國文化大學出版社，1984.

[3]劉會軍，等.論訓政時期南京政府地方黨政關系[J].北方論叢，2011.

[4]申報年鑒.1933年.申報年鑒社.黨務類第11頁.

[5]李宗黃先生演講錄.民國河南省黨部，許昌檔案館.

[6]田湘波中國國民黨黨政體制剖析1927~1937[D].湖南師范大學，2004.

[7]廖利明.國民黨福建省各級黨部研究1937—1945[D].福建師范大學，2010.

[8]縣政會議記錄（1941）.福建檔案館檔案.

[9]市黨部監督市政府辦法.上海：民國日報，1930年3月5日.