加強(qiáng)兩個(gè)民主建設(shè) 推進(jìn)民主政治進(jìn)程——基于無錫基層民主與黨內(nèi)民主的個(gè)案研究

王 芳

（中共無錫市委黨校 江蘇 無錫 214086）

基層民主與黨內(nèi)民主是社會(huì)主義民主政治的兩個(gè)基本方面，兩個(gè)民主建設(shè)是相輔相成，互為補(bǔ)充，不可分離的有機(jī)體。完善基層民主直接關(guān)系到廣大人民群眾的切身政治權(quán)利，必須作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)；發(fā)展黨內(nèi)民主是增強(qiáng)黨的創(chuàng)新活力、鞏固黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的重要保證，必須探索以擴(kuò)大黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主的“中國式民主政治道路”。基層民主建設(shè)是將民主政治從外圍向中心推進(jìn)的過程，把民主從地方向中央推進(jìn)的進(jìn)程；而黨內(nèi)民主建設(shè)則是由核心向外圍輻射的過程，從中央向基層擴(kuò)散的進(jìn)程。十八大報(bào)告中多次強(qiáng)調(diào)了民主，概括起來就是要加快推進(jìn)兩個(gè)民主建設(shè)：在第五部分提出要“完善基層民主制度”，在第十二個(gè)部分指出要“積極發(fā)展黨內(nèi)民主”。近年來，無錫市在重視經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，不斷加強(qiáng)基層民主和黨內(nèi)民主建設(shè)，扎實(shí)推進(jìn)中國特色民主政治進(jìn)程，在各縣市區(qū)積極進(jìn)行嘗試和試點(diǎn)工作，取得了一定成效。

一、完善基層民主制度，健全群眾自治機(jī)制

（一）推進(jìn)城鄉(xiāng)居民自治

村民自治是基層群眾自治的重要形式之一，是中國民主政治制度建設(shè)的基礎(chǔ)性工程。廣泛深入地開展村民自治，成為中國基層民主建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。無錫市村民自治建設(shè)總體來講，是起步早，基礎(chǔ)好，覆蓋面廣，走在全國、全省前列。無錫于1983年開始建立村民委員會(huì)。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，于1986年進(jìn)行第一屆村民委員會(huì)的選舉。到2010年，無錫市已歷經(jīng)了9次村民委員會(huì)的換屆選舉。在實(shí)行民主選舉的同時(shí)，按照“村民委員會(huì)組織法”的要求，結(jié)合無錫農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，有序推進(jìn)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的穩(wěn)步實(shí)施。實(shí)行村務(wù)公開制，讓農(nóng)民享有知情權(quán)；實(shí)行村民議事制，讓農(nóng)民享有決策權(quán)；實(shí)行民主理財(cái)制，讓農(nóng)民享有管理權(quán)；實(shí)行民主監(jiān)督制，讓農(nóng)民享有監(jiān)督權(quán)。2003年起，無錫市選定了宜城鎮(zhèn)巷頭村、華莊鎮(zhèn)龍渚村、廣益尤渡村等一批村(社區(qū))作為民主法治示范村(社區(qū))創(chuàng)建的試點(diǎn)單位，第二年在全市推廣。截止到2008年底，全市共有3個(gè)村被命名為全國“民主法治示范村”，49個(gè)村、47個(gè)社區(qū)被命名為省級“民主法治示范村”、“民主法治示范社區(qū)”，560個(gè)村、330個(gè)社區(qū)被命名為市級“民主法治示范村”、“民主法治示范社區(qū)”。2009年，無錫市委公布了加快推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的十大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)工程，民主法治示范村(社區(qū))建設(shè)被列入其中的第十項(xiàng)“農(nóng)村工作強(qiáng)基固本工程”，要求進(jìn)一步完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的村民自治體制，全面落實(shí)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督和黨務(wù)公開、村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開制度。

2012年，無錫以被列入“全國社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”為契機(jī)，全面落實(shí)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度，調(diào)動(dòng)市民和社會(huì)力量參與社區(qū)建設(shè)和管理的積極性，有效促進(jìn)基層和諧穩(wěn)定。這些年來，政府把大量行政事務(wù)落實(shí)到社區(qū)，社區(qū)自治組織忙于應(yīng)付上面布置的任務(wù)，居民自治難以有效開展。為此，無錫創(chuàng)新社區(qū)管理模式，著力構(gòu)建社區(qū)“1＋2”治理結(jié)構(gòu)，即以社區(qū)黨組織為“龍頭”，負(fù)責(zé)牽頭抓總；以社區(qū)居民委員會(huì)和社區(qū)事務(wù)工作站為“兩翼”，前者負(fù)責(zé)居民自治，集中民意，反映居民訴求，后者專司黨和政府下沉事務(wù)，初步形成了基層社區(qū)建設(shè)管理新格局。在此基礎(chǔ)上，全市各社區(qū)普遍建立健全各項(xiàng)制度推進(jìn)居民自治，如黨內(nèi)事務(wù)聽證咨詢、民情懇談會(huì)、工作聽證會(huì)、事務(wù)協(xié)商會(huì)、成效評議會(huì)等，問政于民、問需于民。各項(xiàng)居民自治創(chuàng)新舉措，給基層社會(huì)管理帶來了新氣象。為積極引導(dǎo)居民參與社區(qū)重大事項(xiàng)決策、小區(qū)志愿服務(wù)和弱勢群體幫困活動(dòng)，無錫新區(qū)在各社區(qū)推行社居委、業(yè)委會(huì)、物業(yè)協(xié)同參與的“三位一體”社區(qū)議事管理辦法，以及包含黨員大會(huì)審議、居民會(huì)議決議等內(nèi)容的“四議兩公開”工作法。為方便與居民溝通，及時(shí)化解矛盾，無錫北塘區(qū)在“親民社區(qū)”爭創(chuàng)活動(dòng)中，試點(diǎn)推行四方圓桌會(huì)議，讓投訴方、被投訴方、社居委以及監(jiān)管方同時(shí)參與構(gòu)建一個(gè)四方交流平臺。為滿足居民多樣化需求，發(fā)揮居民自治作用，民政部門今年首次在全市城鄉(xiāng)社區(qū)開展公益創(chuàng)投活動(dòng)，通過政府購買服務(wù)，讓自治組織、社會(huì)組織主動(dòng)成為管理社區(qū)事務(wù)的主角，在目前較為薄弱的助殘、助孤、助老等方面發(fā)揮能動(dòng)性。

（二）推行參與式預(yù)算

民主是有效的防腐劑。無錫市在公共財(cái)政投資項(xiàng)目領(lǐng)域推行的參與式預(yù)算改革，是一種創(chuàng)新財(cái)政預(yù)算編制和決策的民主管理方式，是建設(shè)陽光財(cái)政的具體實(shí)踐，是深化基層民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的有益嘗試，是防止權(quán)力濫用和腐敗問題發(fā)生的有效途徑。無錫市從2006年開始選取部分街道試點(diǎn)參與式預(yù)算，將與群眾生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的政府財(cái)政資金投入項(xiàng)目的決策權(quán)交給基層群眾。2009年，參與式預(yù)算實(shí)施范圍擴(kuò)大到無錫市所有街道和開發(fā)園區(qū)，并在全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步試點(diǎn)推開。經(jīng)過幾年的努力，參與式預(yù)算操作流程逐步完善，實(shí)施范圍逐步擴(kuò)大，項(xiàng)目領(lǐng)域逐步深入，項(xiàng)目效果逐步顯現(xiàn)，社會(huì)影響逐步提高。

無錫市實(shí)行的參與式預(yù)算堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、群眾參與、規(guī)范操作、促進(jìn)發(fā)展”的原則，其中群眾參與是參與式預(yù)算的核心和生命力，因此實(shí)施過程的每個(gè)環(huán)節(jié)都充分體現(xiàn)群眾參與性。1.組織政策宣傳，發(fā)動(dòng)群眾參與。各區(qū)、街道在建立參與式預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組、明確各成員單位職責(zé)分工并制定具體實(shí)施方案的基礎(chǔ)上，利用基層現(xiàn)有宣傳資源，如小區(qū)廣播、公示牌、小區(qū)黑板報(bào)、告居民書、群眾座談會(huì)等有效方式，將政府實(shí)施參與式預(yù)算的目的意義、有關(guān)政策規(guī)定以及主要操作步驟等向廣大居民群眾進(jìn)行深入宣傳，引導(dǎo)和發(fā)動(dòng)群眾積極參與。2.尊重民情民意，推薦群眾代表。按照居委推薦、居民自薦相結(jié)合的辦法，從轄區(qū)內(nèi)人大代表、政協(xié)委員、居民組長、離退休人員、外來人員、轄區(qū)單位、個(gè)體業(yè)主以及熱心于公益事業(yè)的社區(qū)活動(dòng)積極分子等不同層面中，按照一定比例推薦并選舉產(chǎn)生群眾代表。3.廣泛征集意見，擬定候選項(xiàng)目。通過組織座談會(huì)、聽證會(huì)等形式充分收集群眾提議，組織群眾代表討論并提出本轄區(qū)參與式預(yù)算備選項(xiàng)目，備選項(xiàng)目由街道匯總，并結(jié)合區(qū)政府為民辦實(shí)事項(xiàng)目、區(qū)人大和政協(xié)建議提案項(xiàng)目，在一定范圍內(nèi)進(jìn)一步征求意見，討論確定候選項(xiàng)目。4.召開代表大會(huì)，公開投票表決。街道組織召開全體群眾代表參加的代表大會(huì)，對各社區(qū)候選項(xiàng)目逐一介紹情況，公布項(xiàng)目方案和預(yù)算草案等，由群眾代表以無記名投票方式進(jìn)行表決，當(dāng)場公布投票結(jié)果，決定項(xiàng)目的取舍和優(yōu)先發(fā)展順序。有關(guān)部門、公證人員、群眾代表現(xiàn)場監(jiān)督，確保投票結(jié)果的公正性。5.規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)，組織項(xiàng)目落實(shí)。對由群眾票決實(shí)施的參與式預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)一步細(xì)化工程預(yù)算，辦理相關(guān)規(guī)定手續(xù)，依法進(jìn)行公開招投標(biāo)，群眾代表參與招投標(biāo)監(jiān)督，財(cái)政部門根據(jù)招投標(biāo)結(jié)果按照工程進(jìn)度落實(shí)預(yù)算項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，及時(shí)推進(jìn)項(xiàng)目落實(shí)。6.跟蹤監(jiān)督管理，開展績效評估。在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，進(jìn)行跟蹤管理，組織群眾監(jiān)督和質(zhì)詢。項(xiàng)目結(jié)束后，進(jìn)行決算審計(jì)，并組織群眾代表和有關(guān)專家對項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行績效評估和滿意度評議，公布審計(jì)和評估結(jié)果，接受群眾監(jiān)督。

參與式預(yù)算是無錫實(shí)施政府“陽光工程”的一部分，其實(shí)質(zhì)就是通過項(xiàng)目推介、項(xiàng)目決策、項(xiàng)目預(yù)算、項(xiàng)目執(zhí)行及評估這一合理的機(jī)制，形成對權(quán)力的合理制約，最終讓腐敗失去土壤，是問政于民、問需于民、問計(jì)于民的生動(dòng)實(shí)踐，使群眾監(jiān)督真正落到實(shí)處。參與式預(yù)算改革實(shí)現(xiàn)了基層民主。民眾的深度參與，既約束了政府權(quán)力，促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式，又解放了政府權(quán)力，使其最大限度地避免決策的盲目性。通過實(shí)施參與式預(yù)算，政府將決策權(quán)交給廣大群眾，實(shí)現(xiàn)了由“為民作主”到“讓民作主”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的民主，是民主發(fā)展的重要一步。

二、積極發(fā)展黨內(nèi)民主，增強(qiáng)黨的創(chuàng)造活力

（一）落實(shí)黨代表常任制

黨內(nèi)民主是增強(qiáng)黨的創(chuàng)新活力、鞏固黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的重要保證。實(shí)行黨代表大會(huì)常任制，是黨內(nèi)民主制度建設(shè)的一次改革和創(chuàng)新。2005年，無錫市濱湖區(qū)被江蘇省委確定為區(qū)級黨代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)單位。近年來，無錫市不斷擴(kuò)大和完善黨內(nèi)民主，積極試行黨代會(huì)常任制，充分發(fā)揮全委會(huì)作用，進(jìn)一步探索黨代會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式，切實(shí)增進(jìn)黨員對黨內(nèi)事務(wù)的了解和參與。黨代表大會(huì)常任制是指每次黨的代表大會(huì)完成換屆選舉任務(wù)后，在黨的委員會(huì)任期內(nèi)每年舉行一次代表會(huì)議，這期間，黨代表的資格繼續(xù)有效，不再重新選舉。也就是說，黨的代表大會(huì)像全國和地方各級人民代表大會(huì)那樣，黨代表的權(quán)利也同人大代表類似，在每年定期或不定期召開的黨代表會(huì)議上，聽取和審議黨的委員會(huì)和黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)工作報(bào)告，討論決定黨的重大問題，對全委會(huì)及其成員的工作進(jìn)行評議。

實(shí)行黨代會(huì)常任制，是對解決黨代表在閉會(huì)期間繼續(xù)履行職責(zé)、發(fā)揮作用所采取的新舉措，這對發(fā)展黨內(nèi)民主，提高黨的執(zhí)政能力具有重大意義。首先，實(shí)行黨代會(huì)常任制是貫徹黨的民主集中制的有力保障。民主集中制是黨的一項(xiàng)根本性領(lǐng)導(dǎo)制度。但在現(xiàn)實(shí)中所表現(xiàn)出來的集中過多、民主不夠的現(xiàn)象，影響了黨的民主集中制的貫徹落實(shí)和黨的先進(jìn)性建設(shè)。實(shí)行黨代會(huì)常任制不僅能夠確保黨代表在閉會(huì)期間繼續(xù)履行職責(zé)，而且可調(diào)動(dòng)廣大黨員參與黨內(nèi)事務(wù)活動(dòng)的主觀能動(dòng)性。其次，實(shí)行黨代會(huì)常任制是提高黨的執(zhí)政能力的有效途徑。推動(dòng)黨內(nèi)民主，擴(kuò)大民主渠道是加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要前提。實(shí)行黨代會(huì)常任制，由代表大會(huì)去論定事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大事項(xiàng)，就從決策機(jī)制上提供了重要保證。黨代表是各行業(yè)中的優(yōu)秀分子，群智群策，可以使黨的各項(xiàng)決策更具科學(xué)性。再次，實(shí)行黨代會(huì)常任制是擴(kuò)大黨內(nèi)民主的重要載體。黨內(nèi)民主，即黨員在黨內(nèi)當(dāng)家作主。長期以來，黨組織對黨員過多強(qiáng)調(diào)義務(wù)的承擔(dān)，而忽視權(quán)利的行使，而實(shí)行黨代會(huì)常任制，黨代表依托年會(huì)這個(gè)重要載體充分行使權(quán)力、履行義務(wù)。同時(shí)，黨代表能夠更多地了解各級機(jī)關(guān)工作情況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，更好地反映基層的呼聲，建立起有效的信息反饋渠道，密切黨群關(guān)系。實(shí)行黨代表大會(huì)常任制，是黨內(nèi)民主制度建設(shè)的一次改革和創(chuàng)新。

（二）實(shí)施黨內(nèi)公推直選

2010年下半年，無錫市利用村(社區(qū))領(lǐng)導(dǎo)班子換屆改選的契機(jī)，全面實(shí)施“公推直選”，產(chǎn)生了新一屆村(社區(qū))領(lǐng)導(dǎo)班子成員，更好地保障了人民群眾的民主權(quán)利，進(jìn)一步探索基層黨內(nèi)民主建設(shè)的現(xiàn)實(shí)路徑，豐富了民主政治的實(shí)踐。“公推直選”是基層黨內(nèi)民主建設(shè)的一種新的選舉模式。“公推”，是指黨員和群眾公開推薦基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員的候選人。“直選”，是指黨員直接選舉基層黨組織的書記、副書記及其他領(lǐng)導(dǎo)成員。“公推直選”改進(jìn)基層黨內(nèi)民主選舉制度，使基層黨內(nèi)民主的實(shí)現(xiàn)形式得到拓展，有利于多中選好、好中選優(yōu)、優(yōu)中選強(qiáng)。“公推直選”變間接選舉為直接選舉，變等額選舉為差額選舉，變確認(rèn)性選舉為競爭性選舉，變封閉式選舉為開放式選舉，使選舉過程更加公開、公平、公正，開放式、寬視角的干部選拔任用模式已初具雛形。

根據(jù)中共江蘇省無錫市委的統(tǒng)一部署，無錫市各區(qū)（縣）、街道（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）的黨組織全面采用“公推直選”的方式，通過制定和公布實(shí)施方案、公開報(bào)名、資格審查、民主推薦和信任投票、組織考察、召開黨員大會(huì)直接差額選舉、上級黨工委批復(fù)等程序，選舉產(chǎn)生基層黨組織的新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子。此次換屆，共有744個(gè)行政村、社區(qū)的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)行“公推直選”，覆蓋面占換屆基層黨組織的90.7%。通過換屆選舉，全市行政村、社區(qū)的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)進(jìn)一步調(diào)優(yōu)、年齡進(jìn)一步調(diào)輕、學(xué)歷進(jìn)一步調(diào)高。在8個(gè)縣區(qū)中，7個(gè)縣區(qū)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，平均年齡降至46歲以內(nèi)；4個(gè)縣區(qū)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，超過60%的人具有大專及以上學(xué)歷。

“公推直選”基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員，必須首先通過自薦、黨員群眾推薦、組織推薦三種方式產(chǎn)生報(bào)名人選，再經(jīng)過公推大會(huì)推薦產(chǎn)生初步人選。這一舉措打破了依靠少數(shù)人選干部、在少數(shù)人中選干部的傳統(tǒng)做法，有利于群眾公認(rèn)的優(yōu)秀同志進(jìn)入基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子，容易發(fā)現(xiàn)和選拔原來不在上級黨（工）委視野中的優(yōu)秀黨員，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)人才的合理配置。更為突出的是，濱湖區(qū)榮巷街道榮巷社區(qū)黨委大膽試行無候選人直接投票選舉。社區(qū)黨委嚴(yán)格按照黨員代表大會(huì)的有關(guān)程序組織實(shí)施，區(qū)委組織部、街道黨工委全程指導(dǎo)選舉，在擴(kuò)大基層黨內(nèi)民主方面進(jìn)行了有益嘗試，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

“公推直選”改變了基層黨組織選舉領(lǐng)導(dǎo)班子成員以往僅由鎮(zhèn)、街道黨（工）委提名人選的傳統(tǒng)做法，讓廣大黨員群眾民主推薦，由黨員大會(huì)或者黨員代表大會(huì)直接選舉產(chǎn)生，拓展了黨員群眾參與黨內(nèi)政治的制度渠道。“公推直選”使基層黨組織能夠依循明確規(guī)則運(yùn)用政治權(quán)力，使權(quán)力所有者能夠監(jiān)督、制約權(quán)力行使者，使民意評價(jià)成為選任干部的最直接、最可靠的依據(jù)。

無錫市各級黨委、各級各部門領(lǐng)導(dǎo)充分認(rèn)識到兩個(gè)民主建設(shè)的重要性和緊迫性，近年來的探索和實(shí)踐為推進(jìn)民主政治進(jìn)程提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)和有益探索。無錫市雖已基本形成民主政治的制度體系，但還存在一些有待完善的問題，比如：公民民主意識不強(qiáng)、民主法律法規(guī)不健全、民主參與存在現(xiàn)實(shí)難題與民主監(jiān)督力度還需加大等等，這也是建設(shè)中國特色民主政治所要面臨的一系列難題。解決這些難題，需要繼續(xù)加強(qiáng)兩個(gè)民主建設(shè)。黨內(nèi)民主與基層民主之間的有效互動(dòng)、共同發(fā)展，是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國家民主政治建設(shè)的重要?jiǎng)恿Y源。實(shí)現(xiàn)二者之間的良性互動(dòng)，對社會(huì)主義民主政治的建設(shè)和發(fā)展無疑具有重要戰(zhàn)略性意義。只有把兩個(gè)民主統(tǒng)一起來，共同推進(jìn)中國特色的民主政治建設(shè)，才能最終實(shí)現(xiàn)人民民主，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義中國的真正的人民當(dāng)家作主。