論先行性立法的權限范圍

□ 武 志

（天津市人大立法研究所， 天津 300042）

按照地方立法理論與實務的通說， 依據立法法第64條，地方立法可以分為三個類型，即將按照第64條第1款第1項進行立法的概括為實施性立法；按照64條第1款第2項進行立法的概括為自主性立法；按照第64條第2款規定進行立法的概括為先行性立法。①王兆國委員長在《在第十八次全國地方立法研討會上的講話》中將地方立法分為實施性立法、 自主性立法和先行先試性立法。 在此之前，先行先試性立法一般被稱為先行性立法。

先行性立法產生于改革開放初期， 當時我國急需立法填補社會轉型過程中出現的新問題、 新情況的法律空白，而對于這些新問題、新情況進行全國性立法的條件還不成熟， 按照中央的戰略思想， 由地方先行立法，積累經驗后再進行全國性立法。1978年以后，我國地方組織法開始授予地方立法的權力， 但對地方立法的權限卻沒有進行明確的規定和必要的限制。 從改革開放初期至2000年立法法頒布施行， 地方立法成就巨大，先行性立法填補了大量的法律空白。立法法頒布前的先行性立法基本等同于創制性立法， 其基本內涵是某一地方先于中央立法或率先于其他區域進行地方立法。 這一涵義在地方立法理論和實務中至今還延續使用。在立法法頒布以后，先行性立法的內涵已經發生變化，這種變化體現在立法法第64條第2款，是在劃分中央和地方立法權限的前提下對先行性立法作出的法律界定。

一、先行性立法權限范圍立法解釋的反思

按照我國立法理論通說，我國是單一制國家，不存在只能由地方立法而中央不能立法的情況，［1］而事實上也很難對中央和地方的立法權限作出清晰的劃分。因此， 劃分地方性法規權限范圍采取的方案是劃出一塊全國人大及其常委會的專屬立法權限， 對地方性法規的權限范圍只作原則規定， 即立法法第64條。［2］（p225）第64條第1款包括兩種立法形態，實施性立法和自主性立法。對于如何理解第64條第2款規定的地方立法權限范圍，理論研究和立法實務存在爭議。爭議的焦點在于立法法中劃分中央和地方立法權限的標準， 即如何理解第64條第1款第2項中“地方性事務”的涵義和區分標準。先行性立法應該是針對“非地方性事務”，而又不屬于立法法第8條規定的中央專屬立法權事項進行的立法。立法法起草者對地方性事務界定為“與全國性的事務相對應的，地方性事務是指具有地方特色事務，一般來說， 不需要或在可預見的時期內不需要由全國制定法律、行政法規來作出統一規定。”［3］（p228）按照立法法起草者對地方性事務的界定， 地方特色只是具有相對性的模糊概念， 不存在只能由地方立法而中央不能立法的情況。按照立法者的思路，我國中央和地方立法權限劃分可以理解為：中央對立法法第8條規定的事項享有專屬立法權， 對第8條規定以外的事項享有優先立法權；地方對不屬于立法法第8條規定的事項可以先行立法，相應法律、行政法規頒布實施以后，地方應及時對先行立法的地方性法規進行清理、修改和廢止。這種對地方立法權限只是進行模糊性界定的思路， 有的學者持肯定的態度， 認為可以通過運用先行先試性立法來解決立法的模糊地帶，對于“模糊的中間（并行立法領域）采取地方先試，中央決定的做法。”［4］也有的學者持反對的態度， 認為地方權限不確定會導致一些問題出現，讓地方政權在管理上缺位、越位和錯位。［5］但是，按照起草者的思路， 似乎很難區分自主性立法和先行性立法的界限與范圍，這讓立法法第64條第2款的存在價值受到了影響。

二、立法法頒布后先行性立法范圍的實踐考察

地方立法中實施性立法， 可以從法規名稱或者法規內容判斷出來。多數實施性立法采用“實施辦法”形式，如天津市實施《中華人民共和國義務教育法》辦法；大部分實施性立法在法規中會明確規定立法依據，如北京市實施《中華人民共和國義務教育法》辦法第1條：為了實施《中華人民共和國義務教育法》，結合本市實際情況，制定本辦法。而自主性立法與先行性立法如何區分，這是一個值得討論的問題。本文擬從地方立法體系的考察入手，分析實踐中先行性立法的存在領域。

⒈地方立法體系的構成。 地方立法體系采用的規范對象屬于政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設和生態文明建設等不同領域的標準， 也將地方性法規劃分為不同類型，這與法律體系中7大法律部門的劃分并不一一對應， 部分地方性法規中可能同時包括民法規范、行政法規范、經濟法規范或社會法規范等內容。政治建設領域的地方性法規主要是規范地方政權建設事項，如村民委員會選舉、人民代表大會議事規則等方面法規； 經濟建設領域的地方性法規主要是規范特定行業、特定組織或特殊物品管理等事項，如建筑行業、旅游行業、公用企業、農業設施等方面的法規；文化建設領域的地方性法規主要是規范文化行業管理事項，如圖書報刊、電子出版物管理等方面的法規；社會建設領域地方性法規主要是關于管理特定公共區域或本行政區域政府在提供公共服務和促進社會事業發展方面責任的規定，前者如城市道路管理、港口管理等方面的法規，后者如見義勇為獎勵、法制教育、未成年人權益保障等方面的法規； 生態文明建設領域的地方性法規的內容主要是保護環境和維護自然生態， 如野生動物保護、植物保護、污染防治等方面的法規。

⒉先行性立法存在的領域。 在地方性法規體系之中，根據起草者“地方特色”的標準來認定地方性事務，首先，地方政權建設方面的事項應屬于地方事務，對此事項立法屬于自主性立法。如廣東省地方立法條例、廣東省行政執法責任制條例、 天津市人大常委會聽取和審議專項工作報告辦法等。 這些對特定地方國家機關的責任、工作程序的規定，應屬于地方事務。其次，對部分特定行政區域的保護與管理應屬于地方事務， 對此事項立法屬于自主性立法。如吉林省高句麗王城、王陵及貴族墓葬保護管理條例、上海口岸服務條例、天津市引灤水源污染防治管理條例等。墓葬保護、口岸服務、水源保護是全國各省市都可能有的事務， 但是高句麗墓葬、引灤水源地就具有特定性，由地理位置形成的行政區域歸屬都屬于典型的地方事務。

而對于管理特定行業、特定組織、特定類型行為和特殊類型物品等經濟領域、 文化領域的事項是否屬于地方事務，“地方特色”標準就很難適用。如燃氣管理事項是否屬于地方性事務，難以得出一致的結論。國務院2010年頒布施行《城鎮燃氣管理條例》，在此之前，很多省市都頒布過燃氣管理條例。無法適用“地方特色”理論來解釋燃氣管理屬于地方事務； 而燃氣設施管理又屬于城市基礎設施，認定為屬于中央統一管理的事項，也不合適。對于諸如旅游行業管理、志愿服務、農藥管理、電子出版物管理等事項，目前國家還沒有頒布相應的法律法規，而很多省市已經頒布的地方性法規，也無法判斷哪些屬于先行性立法。 對于特定社會事業發展和特定弱勢群體權益保護等社會管理領域的事項，也難以適用“地方特色”標準。對于企業職工民主管理、保障性住房建設、全民健身、養老事業等事項，可以認定為具有地方特色的事務； 而對于諸如少數民族權益保障等事項，認定為全國性事務較為合適。

通過立法實踐的考察， 按照立法法起草者將地方性事務界定為具有地方特色的事務的理論， 實踐中也無法使用“地方特色”標準去區分地方性事務與非地方性事務，也無法區分自主性立法和先行性立法。因此，模糊地方事務范圍的做法， 與立法法意欲劃分中央和地方立法權限的立法意圖是想違背的。

三、地方立法權限劃分標準的理論檢討與完善

（一）理論檢討

今年來學者們對中央和地方立法權限劃分標準多有研究。具有代表性的意見是采用“影響范圍”與“重要程度”相結合的標準來界定地方性事務范圍，將行政地域也作為中央和地方立法權限劃分標準，［6］也有學者進一步提出應規定地方專屬立法權。［7］（p83－88）行政區域是決定地方事務的首要標準，按照現代民主立法與地方自治原則， 中央與地方立法事項劃分的基本依據和標準，主要應是其“影響范圍”而并非其“重要程度”，［8］（p44）凡是在行政區域內的政治、經濟、文化、社會管理和生態環境保護事務原則上都屬于地方事務。但是，憲法、立法法或其他法律明確規定由中央統一管理的事務或者地方不得管理的事務，如立法法第8條規定的國家主權等事項只能由中央來制定法律，行政區域內的國防、外交、國籍、進出境等事項也不屬于地方性事務。

然而，即使采用“影響范圍”與“重要程度”相結合的標準， 也無法完全解決中央和地方立法權限劃分問題。一個方面，法律、行政法規無法把繁瑣并且日新月異的社會事務都劃分清楚，若采取凡是憲法、法律和行政法規沒有規定為中央統一管理的事務都視為地方性事務的理論， 又與我國現行的立法體制不符。 另一方面，即使法律確定某一事務歸屬于中央或者地方管理，實踐中也可能存在理解上的分歧。如立法法第8條明確規定，民事基本制度只能制定為法律，屬于中央專屬立法權。而《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》第3條關于氣候資源權屬的規定引發了巨大爭議， 立法者解釋氣候資源屬于自然資源，依據《憲法》第9條規定，應屬于國家所有。 爭議的核心是對地方是否有權對氣候資源權屬進行規定，這是由于立法法第8條中民事基本法的涵義模糊而產生的不同理解。因此，需要進一步完善中央和地方立法權限劃分標準。

（二）中央和地方立法權限劃分具體標準的理論設想：“行政區域”與“權利類型”相結合

筆者認為， 中央和地方立法權限劃分標準包括兩個方面： ⑴維護國家法制統一是中央和地方立法權限劃分的指導原則和根本標準。 維護國家法制統一，首先，地方立法必須遵守憲法、法律和行政法規的基本原則和規定，不得與之相抵觸、相違背，其次，社會主義法律體系必須在遵循憲法精神和原則的前提下和諧統一，即地方性法規的法律效力應和諧統一。⑵憲法、法律、行政法規沒有明確規定為中央統一管理的事務，還應該從維護國家法制統一角度進一步對“行政區域”標準予以限制。筆者認為，應該采取“影響標準”學說，以“行政區域”與“權利類型”相結合來界定 “地方性事務”和中央與地方立法權限劃分。之所以采用“行政區域”與“權利類型”相結合來界定 “地方性事務”，原因在于：

第一， 以行政區域標準來確定地方管理權限符合中央精神。雖然我國實行單一制的國家結構形式，國家權力由中央政府統一行使，但從建國初期開始，中央政府一直探索在堅持中央集權的前提下， 擴大地方的財權和事權，包括立法權。尤其是1978年改革開放以后，隨著計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，中央逐步、有序、規范地加快了向地方放權的進程。近年來，中央通過了關于市場經濟體制改革和行政管理體制改革的兩個文件，①第十六屆中央委員會第三次全體會議通過的 《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》 和第十七屆中央委員會第二次全體會議通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》。文件規定采用行政區劃標準劃分中央和地方對經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務方面的管理責權，明確地方事務的范圍。屬于全國性和跨省（自治區、直轄市）的事務，由中央管理，以保證國家法制統一、政令統一和市場統一。屬于面向本行政區域的地方性事務，由地方管理。特別強調，中央政府要加強經濟社會事務的宏觀管理， 進一步減少和下放具體管理事項，把更多的精力轉到制定戰略規劃、政策法規和標準規范上，維護國家法制統一、政令統一和市場統一。十八大報告和十八界二中全會公報均重申中央政府簡政放權，確定了中央和地方權界的政策精神。

第二，采用“行政區域”與“權利類型”相結合來界定地方性事務符合我國地方立法實踐經驗。 我國地方立法偏重行政性立法， 多數是關系市場監管、 社會管理、生態保護等方面的地方性法規。在這些地方性法規中，主要是兩方面的內容：一是規定政府的職權職責和行政程序等內容，如《天津市環境教育條例》主要規定政府在推進環境教育當中的具體責任和措施，《天津市控制吸煙條例》 主要規定了政府在公共場所控制吸煙方面的責任和具體措施，以及吸煙者的義務和責任。二是規定自然人、 法人和非法人組織的權利、 義務和責任。地方性法規中規定的自然人、法人和非法人組織的權利包括兩個類型：一種是規定自然人、法人和非法人組織的憲法權利的享有、行使、限制和保護，如上海市精神衛生條例涉及對人身自由的限制； 天津市農村集體資產管理條例涉及集體財產權事項。 另一種是規定憲法權利的衍生權利或者憲法外權利， 如天津市全民健身條例就涉及憲法權利的衍生權利， 天津市青年志愿服務條例涉及憲法外權利。 通過對政府責任和行政相對人權利類型的劃分， 有助于確定中央和地方立法權限的劃分。

綜上所述， 筆者認為， 在遵循法制統一原則前提下，按照“行政區域”結合“權利類型”的標準，完善中央和地方立法權限劃分：⑴憲法、法律、行政法規明確規定為中央統一管理的事務，屬于中央立法權限。⑵全國性事務或者跨區域性事務，屬于中央立法權限，如建設國內統一市場的事項， 地方不得立法對區域外企業或其他商主體設置歧視性法律義務或排除其基本權利。⑶自然人、 法人和非法人組織的憲法權利， 如人身自由、財產權、表達自由、宗教信仰自由、文化活動自由、勞動權、社會保障權、受教育權和受救濟權等事項，無論是否規定在立法法第8條里，都應屬于中央立法權限范圍。⑷除上述限制，行政區域內的各方面事務屬于地方性事務， 屬于地方性立法權限， 可以進行自主性立法。

基于以上對“地方性事務”和中央與地方立法權限劃分標準的分析， 筆者對立法法第64條第2款的理解為，除立法法第8條規定的事項以外，地方可以對本行政區域內憲法、法律、行政法規規定的中央立法權限范圍事項、 行政區域內公民的憲法權利事項進行先行性立法。

四、新理論視角下的先行性立法實踐考察

為進一步闡述行政區域”與“權利類型”相結合標準的理論構想， 筆者對若干省市的實施性法規以外的地方性法規進行了考察， 從立法實踐中尋找一些規律性的結論。 地方性法規中主要包括規范政府責任與自然人、法人和非法人的權利義務兩個方面的內容，關于政府責任的規定一般不會越權， 也不會涉及先行性立法；本文重在對關于自然人、法人和非法人權利的規定的考察。同時，先行先試性立法包括兩個類型，一個類型是實施性立法和自主性立法中部分調整 “非地方性事務”的條款；另一個類型是專門為調整“非地方性事務”事項而先行制定地方性法規。后者屬于典型的先行性立法，本文以其為考察對象。

（一）2000年7月1日立法法施行至2011年12月31日，津、滬、吉、粵等省市立法考察

⒈天津市立法情況。 天津市人大及其常委會頒布施行（包括修訂）且現行有效的地方性法規為101件，其中先行性立法頒布實施的地方性為2件，即天津市農村集體資產管理條例、天津市房屋權屬登記條例，占全部新通過法規的2%。農村集體資產管理、房屋權屬登記都涉及基本民事權利處分規則與交易規則， 關系公民和組織憲法性權利的行使與保障， 屬于中央立法權限范圍。

⒉上海市立法情況。 上海市人大及其常委會頒布施行（包括修訂）且現行有效的地方性法規為82件，其中先行性立法頒布實施的地方性為2件，即上海市房地產登記條例、上海市精神衛生條例，占全部新通過法規的2%。精神衛生事項，關系到人的自由、人格尊嚴、財產權等基本權利， 人的基本權利的保障不應受地域限制，而應屬于中央立法權限范圍。

⒊廣東省立法情況。 廣東省人大及其常委會頒布施行（包括修訂）且現行有效的地方性法規為130件，其中先行性立法頒布實施的地方性為4件，即廣東省流動人口服務管理條例、廣東省企業信用信息公開條例、廣東省政務公開條例、 廣東省行政機構設置和編制管理條例、廣東省工資支付條例，占全部新通過法規的3%。流動人口管理涉及行政區域外公民義務設置與權利保護，企業信用公開涉及社會信用體系的建設，政務公開問題公民對政府的監督權， 都應屬于中央立法權限范圍。

⒋吉林省立法情況。 吉林省人大及其常委會頒布施行（包括修訂）且現行有效的地方性法規為93件，其中先行性立法頒布實施的地方性為2件，即吉林省著名商標認定和保護條例、吉林省集體林業管理條例，占全部新通過法規的2%。著名商標認定和保護、集體林業管理都涉及基本民事權利的確認、行使和保護，應屬于中央立法權限范圍。

具體如下：

地方實施性立法自主性立法先行性立法天津市上海市廣東省吉林省22%22%43%22%5453%4656%6651%5256%4545%3442%6046%3942%

（二）2000年7月1日立法法施行至2011年12月31日，廣州、深圳、長春、吉林、延吉等市（州）立法考察

⒈廣州市立法情況。 廣州市人大及其常委會頒布施行（包括修訂）且現行有效的地方性法規為43件，其中先行性立法頒布實施的地方性為2件，即廣州市房地產登記辦法、廣州市房地產抵押登記管理條例，占全部新通過法規的4%。

⒉深圳市立法情況。 深圳市人大及其常委會頒布施行（包括修訂）且現行有效的地方性法規為89件，其中先行性立法頒布實施的地方性為4件，即深圳經濟特區心理衛生條例、 深圳經濟特區人體器官捐獻移植條例（2003年）、深圳市保障性住房條例、深圳市員工工資支付條例，占全部新通過法規的5%。人體器官捐獻移植涉及公民的人格尊嚴與人身權的保障， 應屬于中央立法權限范圍。

⒊長春市立法情況。 長春市人大及其常委會頒布施行（包括修訂）且現行有效的地方性法規為45件，其中實先行性立法頒布實施的地方性為1件，即長春市房屋登記條例，占全部新通過法規的2%。

⒋吉林市立法情況。 吉林市人大及其常委會頒布施行（包括修訂）且現行有效的地方性法規為23件，其中先行性立法頒布實施的地方性為2件，即吉林市房屋權屬登記條例、吉林市網絡新聞監督管理條例，占全部新通過法規的8%。網絡新聞管理涉及公民的自由權和監督權，應屬于中央立法權限范圍。

⒌延吉自治州立法情況。 延吉自治州人大及其常委會頒布施行（包括修訂）且現行有效的地方性法規為20件，不存在先行性立法。

具體如下：

地方實施性立法自主性立法先行性立法廣州市深圳市長春市24%45%12%吉林市延邊自治州2047%3438%2357%2149%5157%2147%13 7 57%35%8 28%13 35%65%

（三）結論

先行性立法形態在地方立法中所占比例并不大，主要涉及下列事項：⑴公民自由權與財產權保護，如民事權利權屬與處分規則等事項； ⑵全國統一市場的建設，如產權交易規則、社會信用體系建設等事項；⑶公民勞動與社會保障，如工資支付、保障性住房等；⑷流動人口管理與服務，如戶籍、受教育權保護、計劃生育、社會保障等事項。 但像義務教育地方立法中關于外來務工子女入學事項的規定，就可能限制“域外”中國公民享有受教育權，①義務教育法第12條規定， 父母或者其他法定監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的， 當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件。具體辦法由省、自治區、直轄市規定。上述規定可以理解為，有關流動人口的教育事項應當屬于中央立法權限，由地方先行立法。因此，有關流動人口事項的立法權限，應當由中央享有和統一立法。

五、先行性立法的現實困境與解決路徑

（一）先行先試性立法面臨的困境

⒈我國當前的法律體系已經較為完備。 先行性立法源于我國在改革開放初期的地方立法實踐， 可以說地方立法對完善我國法律體系作出了巨大貢獻； 隨著改革開放的深入進行和各項事業的發展，有學者提出，“有些問題，雖然制定法律的條件還不成熟，主要應由國務院根據授權，先行制定行政法規，搞地方立法應當非常慎重，以利于維護國家法制統一。”［9］（p66）

⒉先行性立法具有較大風險。 先行性立法往往涉及戶籍改革、領導干部家庭財產申報、聘任制公務員管理、稅制改革等社會敏感問題，如果規則設計不當就可能導致嚴重的社會問題，所以地方不應輕易立法。

⒊地方立法資源不足。在地方立法工作實際中，按照中央精神，地方應該把制定法律的配套性、實施性法規作為地方立法工作的重點， 地方實施性立法任務比較重。但分配在先行性立法方面的人力等資源卻很少。

⒋地方政府以行政規章、 規范性文件或者紅頭文件形式進行先行性立法的情況較多， 缺少必要的約束和限制。如2010年起施行的《深圳市行政機關聘任制公務員管理辦法》（試行） 應視為先行先試性立法。《公務員法》第16章規定了公務員聘任制度，但對聘任制公務員的工資待遇、錄用晉升、聘用合同、爭議解決等事項缺少具體規定。 而公務員管理制度應屬于中央立法的事項，②《公務員法》第98條規定，聘任制公務員按照國家規定實行協議工資制，具體辦法由中央公務員主管部門規定。上述規定可以理解為，公務員管理的相關事項原則上應該由中央統一規定。在當前難于推進的情況下，可以由地方先行立法，積累經驗之后再由全國統一立法。

5.以國務院部門規章形式進行先行性立法的現象較為普遍，容易混淆中央和地方立法權限。由于中央和地方立法權的模糊地帶， 地方性法規和國務院部委的部門規章之間存在交叉重疊， 部門規章從行業管理出發，規范全行業存在的普遍問題，但對于處理某行政區域內具體管理問題，應由地方人大或政府立法解決。

一言蔽之，地方“先行先試”權的事項和范圍，以及那些地方可以“先行先試”缺乏中央的明確授權，亦缺乏一個堅固的法律支點。［10］（p17－18）但是，先行先試性立法仍然具有生命力，以領導干部家庭財產申報公示為例，第八屆全國人大常委會將《財產收入申報法》正式列入立法規劃，但至今未能啟動立法程序。地方領導干部家庭財產申報公示實踐與探索也逐漸增加， 如果只是依靠行政規范性文件推行該制度， 沒有法律制度作為支撐，其結果是可想而知的。

（二）解決路徑的現實選擇

根據憲法和立法法，地方立法由一般地方立法、民族自治地方立法和特區地方立法構成， 一般地方立法包括省、自治區、直轄市和較大的市的地方立法。立法法第64條規定的地方立法權限， 應適用于全部具有地方立法權的行政區域。省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府能否具有先行性立法權， 立法法沒有明文規定，但根據立法法第73條規定，地方政府不應具有先行性立法權。先行先試性立法與授權立法不同，授權立法可以突破上位法的某些限制， 而先行先試性立法只是允許地方對中央沒有立法的事項先行立法。 地方先行先試性立法應遵守憲法、立法法和其他法律、行政法規。

為了解決地方先行立法的動力不足、 權限范圍不清、政治風險等問題，筆者認為，應當充分發揮全國人大和國務院立法規劃對地方立法的指導作用和完善備案審查制度。

⒈完善立法規劃制度。近年來，每屆全國人大一般會制定本屆的立法規劃， 如十屆全國人大常委會立法規劃共76件， 分為任期內提請審議的法律草案和研究起草、條件成熟時安排審議的法律草案兩個類型；十一屆人大立法項目共64件，增加了一個類型，即繼續開展研究論證，視情況作出相應安排的立法項目。國務院的立法工作規劃一般包括力爭年內完成的項目和需要抓緊工作、適時提出的項目及需要積極研究論證的項目。我國可以借鑒改革初期實驗立法和授權立法的經驗，在編制立法規劃時，確定允許地方先行性立法的項目，由地方自行選擇或者委托給一些地方進行， 把中央的頂層設計與地方的首創精神相結合， 為中央立法積累經驗。省、直轄市和自治區人大也可以在編制立法規劃時確定一些立法項目，由下一級地方人大立法，積累立法經驗。

⒉完善備案審查制度。 我國立法法已經規定了較為完備的備案審查制度和裁決制度。 備案審查包括兩種形式：基于批準的立法審查和基于備案的立法審查。但是我國備案審查制度在工作實際中存在人手不足、權威性不足等缺點。在實踐中，須備案審查的法規和行政規范性文件范圍非常大， 但是備案審查機構工作人員配備及專業人員配備都顯不足；同時，有些備案審查機構行政級別低，備案審查機構層次眾多，就會出現處理決定不一致的情況。［11］筆者認為，按照上述思路，通過立法規劃與計劃確定地方先行性立法的范圍， 將先行性立法作為備案審查的重點。同時，改變審查備案機構， 將先行性立法由上一級常委會法制工作委員會備案審查改為由上一級人大法律委員會或者法制委員會進行備案審查，提高審查機構的專業性和權威性，充分保障自然人、法人和非法人組織的憲法權利。

［1］徐向華.論中央與地方的立法權力關系［J］.中國法學，1997，（04）：16.

［2］［3］張春生等.中華人民共和國立法法釋義［M］.法律出版社，2000.

［4］于兆波.從《立法法》看地方先行立法權［J］.法學論壇，2001，（03）：20.

［5］焦科龍.我國中央與地方立法權限的劃分［J］.河南省政法干部管理學院學報，2006，（03）：126.

［6］封麗霞.中央與地方立法權限的劃分標準：“重要程度”還是“影響范圍”？［J］.法制與社會發展，2008，（05）：48.

［7］崔卓蘭等.地方立法實證研究［M］.知識產權出版社，2007.

［8］張千帆.憲法學［M］.法律出版社，2008.

［9］陳洪江.地方立法簡本［M］.天津人民出版社.2007.

［10］封麗霞.地方“先行先試”的法治困境［A］.法律方法與法律思維［M］.2009.

［11］王鍇.我國備案審查制度的若干缺陷及其完善——兼與法國的事先審查制相比較［J］.法學論叢，2006，（02）：39－40.