重慶市公租房PIPP模式研究

張日芬，張 斌

(廣西科技大學鹿山學院，廣西 柳州 545616)

近年來，部分城市房價過高，住房價格遠遠超出了中低收入居民的支付能力，住房市場發展存在諸多問題。保障性住房的建設得不到重視，廉租房、限價房等保障性住房保障面不到應保人群的5%。特別是，處在買不起商品房也享受不到廉租房的“夾心層”群體，在住房保障體系中尚處于空白區。

從需求來看，到2020年，重慶市需要通過公租房解決住房的城鎮中低收入困難家庭為70萬戶，其中主城區約需提供53萬套公租房，按平均建筑面積61.7平方米/套測算，未來10年主城區需要建設的公租房總建筑面積達到3270萬平方米。截至2012年底，重慶市累計已開工建設公租房4495萬平方米(69萬套)，其中主城區已開工建設3946萬平方米(61.7萬套)，主要分布在一環與二環之間。單靠政府自身的財政撥款，難以實現如此大規模的公租房建設目標。如何引入非政府的資金支持，來拓寬公租房的融資渠道，是學者關注的焦點。

一、公租房的概念界定及特征

(一)公租房的概念界定

由住房和城鄉建設部等七部委制定的《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》中將公共租賃住房(簡稱為“公租房”)界定為:“公共租賃住房供應對象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭。有條件的地區，可以將新就業職工和有穩定職業并在城市居住一定年限的外來務工人員納入供應范圍。公共租賃住房的供應范圍和供應對象的收入線標準、住房困難條件，由市、縣人民政府確定。”重慶市結合地方的特色，出臺了符合地方性質的公共租賃住房的管理辦法，該辦法規定“政府投資并提供政策支持，限定套型面積和按優惠租金標準向符合條件的家庭供應的保障性住房”。

公租房是在政府的主導下，由政府或其他投資者(國有資本、社會資本或外資)提供限定戶型面積的房源，并以低于市場租金的價格向城市符合要求的低收入家庭、進城務工人員、剛畢業的大中專畢業生等住房困難群體出租的保障性住房。

(二)公租房的特征

公租房除了具有一般住房的特征外，更具有屬于自己的特殊特征。

1.準公共產品。公租房屬于準公共產品的范疇，其保障的對象主要是處于“夾心層”的無住房弱勢群體。公租房的產權屬于國家或集體所有，個人或家庭只擁有租賃或購買后的使用權、抵押權。

2.政府干預。公租房以政府為主導，由政府提供政策或資金支持。由于房地產市場機制的失靈，政府必須在市場中扮演主要角色，介入到公租房的開發、建設、運營等過程中，才能保證公租房的良好發展。

3.限定套型面積。由政府投資興建的公租房單套建筑面積以40平米為主，其余公租房套型建筑面積嚴格控制在60平方米以內，其他方式籌建的公租房參照控制標準，應滿足基本住房需求。重慶市限定公租房的套型建筑面積為35～80平方米。

4.優惠租賃價格。公租房無論是由政府直接負責建設還是由其他方式開發建設，都不能以營利為目的，即具有非營利性。在政府的支持和保障下，其租賃價格也就遠低于一般住房市場價格。重慶市按建設投資加維護費計算的公租房，其租金價格為市場租金的60%。

5.保障范圍明確。公租房保障的對象是特定的消費群體，那就是中等偏下“夾心層”收入群體，上層收入群體由經濟適用房解決，下層收入群體則由廉租房解決，保障對象嚴格。

“夾心層”群體是指不符合廉租房購買標準，又買不起經濟適用房;或不符合經濟適用房購買資格，更買不起商品房;或剛畢業的大中專畢業生，沒有積蓄，買不起又租不到便宜、穩定房子的群體。

二、重慶市公租房的產生及特點

(一)重慶市公租房的產生

2009年底，重慶市市委、市政府提出“公租房”這一概念，之后首個公租房小區于2010年在北部新區鴛鴦組團“民心佳園”小區開工。2010年7月1日，重慶市施行了《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》，重慶市公租房因此得到大規模的發展。“十二五”規劃綱要將保障性住房提升到了一個更高的地位，重慶市住房供應體系采用“雙規制”，在住房消費模式上突出以租房為主，以買房為輔。在“十二五”中，公租房的角色定位得以厘清，公租房已經逐漸取代經濟適用房并成為保障性住房建設的主要形式。

(二)重慶市公租房的特點

重慶市推出的《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》，對公租房進行了更為健全的管理，符合重慶市保障房的發展需求。

1.住房制度實行“雙軌制”。重慶市實行住房制度的“雙軌制”改革，即城市60% ～70%的房產由市場這只“看不見的手”來配置，另外有30% ～40%的房產由政府這只“看得見的手”建造公房來出租。

2.資金管理合理。重慶市公租房的建設資金主要來源于中央政府安排的專項資金、財政年度預算安排資金、土地出讓收益的5%、發行債券、其他金融與非金融機構的貸款。公租房的建設貸款本金及利息由政府的財政資金和公租房的租售收入償還，其建設資金、租售收入實行專戶管理，專款專用。

3.保障對象不受戶籍限制。重慶市公租房的保障對象不受戶籍限制，符合相應收入標準的人群均可申請公租房。保障對象可以概括為:在重慶工作及收入都穩定，能夠支付住房租金且是年滿18周歲的公民，符合政府規定收入限制的在重慶沒有住房，或有住房但家庭人均住房擁有建筑面積低于13平米的困難家庭、大中專職校及本科畢業后剛就業、進城及外來工作的無住房人員。收入限制規定為:除市、區政府規定的特定人群不受收入限制外，其余單身人士月收入不高于2000元，家庭人均月收入不高于1500元。

4.準入機制科學合理。公租房限定套型面積，單套建筑面積控制在35～80平方米，配租面積與申請人的家庭人數相對應，2人以下(含2人)的家庭選擇建筑面積40平方米以下的住房，3人以下(含3人)的家庭選擇建筑面積為60平方米以下的住房，4人以上(含4人)的家庭可選擇建筑面積80平方米以內的住房。

三、重慶市公租房融資現狀

1.資金籌集壓力大、投入力度不夠。重慶市主城區未來10年需要建設的公租房總建筑面積達到3270萬平方米。由于地方政府財力有限，資金短缺，而公租房作為公益產品，租金低廉，與市場化開發形成沖突，投資回報率低下，回收成本難，銀行貸款艱難。大規模建設公租房，資金難以平衡，資金籌集壓力大，這就讓政府和市場對公租房建設資金投入嚴重不足。

2.融資渠道單一、效率低。重慶市公租房融資方式還比較單一，更多的是依賴政府的財政撥款和各種專項資金，很少有金融機構和其他企業資金的參與。重慶市公租房的首筆銀行貸款為華夏銀行于2010年9月發放的6377萬元貸款，雖然隨后交通銀行、工商銀行和建設銀行也介入公租房建設，分批次提供貸款，但是融資效率不高。

3.專業的融資機構缺乏。重慶市目前公租房融資效率低，短時間內難以籌集資金。面對巨大的公租房需求，公租房的建設需要巨額的建設資金來支持，因此必須要有一個專業的融資機構來為公租房服務。

四、重慶市公租房擴寬融資渠道的必要性

重慶市是我國4個直轄市之一，經濟也比較發達，公租房的建設是一個持久戰，以政府財政支持為主導是暫時可以支撐公租房的建設，但不是可持續發展。

龐大的公租房建設量需大量資金，資金從哪里來?短缺的資金不能全部靠商業貸款來彌補。公租房的公益性決定了其投資回收期長，商業銀行的貸款期限也就相應較長。而商業銀行是以追求利潤為目的的盈利性機構，因此商業銀行對公租房貸款的積極性不高，同時過多的貸款也會給政府帶來巨大的財政壓力。

僅僅依靠中央政府的專項資金、當地財政資金、土地出讓收益等政府投入，已經不能滿足公租房遠期的發展規劃。如何有效的發揮政府與市場相結合的作用，拓寬融資渠道，為公租房的建設提供有力的資金保障，顯得尤其重要。

五、重慶市公租房引入PIPP模式

(一)PIPP模式的提出

目前重慶市公租房的建設，應用較多的還是政府直接財政撥款建設，其他模式如REITs模式、BOT模式、房地產證券化等很少運用。我國學者曲艷迪、金明娟等在其論文中通過實證分析論證了引入民間資本，采取PIPP模式建設城市污水處理廠，能夠更好地發展城市污水處理事業，提高城市水服務標準。公租房與城市污水處理廠具有很多相似的地方，表現在:①都屬于準公共產品的范疇，具有消費的競爭性和非排他性;②都是政府城市基礎建設的一部分;③都是在政府的組織下建設;④ 經濟效益低，收益慢等。因此，重慶市公租房的建設資金來源可以吸取國內污水處理廠融資發展的現狀，其投資主體可以多元化、多樣化，其中PIPP模式可以較好地解決公租房建設資金不足的問題。

(二)PIPP模式的內涵

在PPP模式的基礎上，將公租房放在宏觀經濟框架內，嘗試性地提出以中間組織為樞紐的公私合作制(Public-Intermediary-Private Partnerships)，即PIPP模式。在PIPP模式中，中間組織融入政府部門與私人部門的合作，形成政府部門、中間組織和私人機構三方共同組合的有機整體。

中間組織在合作中更多的是扮演組織、協調的角色。中間組織具有特殊的地位，掌握豐富的資源信息，可以專業地安排項目的特許期和操作方式，這比政府的安排更進一步。可見，中間組織在資源的優化配置中居于重要地位，對減少交易費用具有重要影響。中間組織是政府與私人機構的協調者和對話者，對政府、市場和私營機構進行調節與溝通，發揮著重要的橋梁與紐帶作用。政府在合作的過程中可以把更多的精力投入應該進入的領域，可以本著該放手就放手的態度，明確自身權責，避免什么都管而什么都管不好的局面，提高政府部門的工作效率。

(三)PIPP模式的框架

PIPP模式是在傳統的PPP模式中加入中間組織(intermediary)發展而來的，中間組織主導項目的分工和交易的完成。在PIPP模式中，公共部門、中間組織和私人機構三者之間形成了一種相互依靠、相互牽制的關系，其基本框架如圖1所示。

圖1 PIPP模式的基本框架

(四)重慶市公租房引入PIPP模的必要性

首先，PPP模式的缺陷為PIPP模式提供了發展空間，政府部門可以將選擇合作伙伴及相關事前事后的監管工作交給中間組織來完成，避免了某些政府部門發生尋租行為的腐敗現象。實踐表明，中間組織其獨特的非依賴性、非市場性和良好的溝通協調能力，使PPP模式的不足得到了很好的彌補。

其次，信息的不完備、缺乏競爭壓力等原因使政府對市場進行干預而導致經濟無效率，便產生了政府失靈。而市場失靈是指市場無法有效率的分配商品和勞務的情形。中間組織是組織和制度上的一種創新，是在市場經濟中協調企業與政府、企業與市場、企業與企業之間的關系和聯系的社會或經濟組織。中間組織的產生源于政府與市場的雙重失靈。

再次，重慶市公租房的實施現狀與預期目標還有一定的差距，完全依靠政府的財力已經不能達到公租房建設運營的良好效果，無法滿足社會與經濟效益。在政府財政資金緊張、市場競爭壓力大、中間組織不斷發展與完善的前提下，有必要在公租房開始建設中引入PIPP模式，吸引社會資金投入公租房的開發建設，通過政府部門、中間組織和私人機構三方面的通力合作，能使重慶市公租房很好地發揮保障性住房的作用，滿足更多需求者的要求。

六、重慶市公租房PIPP模式的構建及相關分析

(一)公租房PIPP模式基本框架

結合已有的相關研究成果和相關實踐經驗，可以得出重慶市公租房應用PIPP模式建設和運營的基本框架，如圖2所示。

圖2 公租房PIPP模式的基本框架

(二)公租房PIPP模式的主要角色分析

1.政府——PIPP模式的宏觀調控者

重慶市政府在公租房的建設與運營中的職能應該得到讓渡和拓展，即政府、企業和其他非政府組織之間的職能須得到重新調整與組合。政府的職能應該重點放在調節經濟、監督市場、管理社會與服務公共上，而將其他職能轉移給市場、社區和中間組織。要適度下放權力，將一些本來由政府主導的領域交由行業協會完成，政府則進行宏觀調控。

政府在公租房建設與運營中的基本功能主要是保障公租房的有效供給，做好宏觀的協調、監督和管理。

2.私人機構——PIPP模式的微觀實施者

(1)必要性分析

私人機構在公租房建設與運營中作為PIPP模式的微觀實施者，其必要性主要來源于當前公租房建設和管理的緊迫性，“夾心層”群體的需求和社會的供給不足，及私人機構高效率的示范效應。

重慶市政府財政緊張，從根本上還不能完全解決公租房建設與運營所需的資金，中央財政也不可能承擔所有費用，加上重慶市經濟正在快速發展，金融體系也在不斷完善，私人機構應該積極發揮比較優勢，參與到公租房的建設與運營。

(2)可行性分析

由于重慶市的“安全性”和“服務的完善性”還存在很大的不足，如投資的風險性、配套條件和輔助設施不完善等都是參與者考慮的因素，政府的優惠政策是私人機構和社會資本決定是否參與投資的重要砝碼。因此，政府的政策驅動力，為私人機構的加入提供了可行性。

其次，私人機構引入的可行性還體現在開發商規避風險的偏好。公租房是一個政策性住房體系，有明確的供應對象，且目前供不應求。開發建設公租房的利潤雖低，但相比開發商品房來說其政策的穩固、銷售的高效率高保證、政府的補償與激勵，是開發商重視的焦點。

3.中間組織——PIPP模式的核心協調者

(1)博弈理論分析

假定政府部門與私人機構博弈雙方均具有完全行為理性，是理性人的集合，并且符合經濟人效益最大化的假設。政府部門與私人機構具有選擇合作(雙方共同開發、利用資源)與不合作(雙方各自謀取私利)的權力，或具有決定參與程度的權力。雙方既完全知道各自本身的行為收益，也完全知道對方選擇某個策略時本身的收益及應采取的應對策略。

雙方在合作過程中，假設合作的價值為V，私人機構建立合作的成本(收集數據、人員培訓等費用)為C，私人機構因合作取得的利潤為P，其中P≥V≥0，C≥0。政府部門選擇合作的概率為p，不合作的概率為1－p;私人機構選擇合作的概率為q，不合作的概率為1－q。

通過構建政府部門與私人機構兩者之間的博弈樹，來更好地了解其相互合作與不合作行為，如圖3所示。

圖3 政府部門與私人機構的博弈樹

①在完全信息無約束條件下雙方的策略取向

政府部門與私人機構在完全信息無約束條件下可以自由選擇合作與不合作，其行為選擇不會受到第三方的影響。雙方的組合策略矩陣如表1所示。

a.博弈模型構建

i)對政府部門而言，當私人機構合作的概率為q時，合作的期望效用為:

不合作的期望效用為:

政府在決定采取合作還是不合作的策略時，首先要判斷 R1和 R2的大小。因為 P≥V≥0，C≥0，且 1≥q≥0，因此 q*P≤V+C，即 q*P －V－C≤0，則推知 R1≤R2，即可知政府在不合作的情況下收益較大、效用較高，政府最優的選擇策略是不合作。

ii)對私人機構而言，當政府部門合作的概率為p時，合作的期望效用為:

不合作的期望效用為:

私人機構在決定采取合作與不合作的策略時，同樣要首先判斷R3和R4的大小。按照i)的分析方法，可以知道R3≤R4，即私人機構最優的策略選擇是不合作。

b.均衡分析

通過對政府部門和私人機構的博弈模型構建，可知在完全信息無約束條件下，雙方的最優策略選擇是不合作，這也說明了現實中很多項目的合作總得不到很好的效果。

表1 無約束條件的組合策略矩陣

②完全信息有約束條件下(如優惠政策等激勵機制)雙方的策略取向

在其他條件不變的情況下，假定約束條件的激勵因素為W，雙方的組合收益策略矩陣如表2所示。

a.博弈模型構建

i)對政府部門而言，當私人機構合作的概率為q時，

合作的期望效用為:

不合作的期望效用為:

顯然必須判斷R5和R6的大小，才能決定政府應采取的策略。因為P≥V≥0，C≥0，且1≥q≥0，因此 q*P+W －V－C不能判斷其是否大于或等于0。

ii)對私人機構而言，當政府部門合作的概率為p時，

合作的期望效用為:

不合作的期望效用為:

同理，顯然不能判斷p*P+W－V－C不能判斷其是否大于或等于0。

b.均衡分析

根據博弈模型的構建，可知當雙方均采取合作策略時，q*P+W－V－C和p*P+W－V－C都必須大于0，即W＞V+C－q*P和W＞V+C－p*P。為了便于分析，引入n(n=q或p)，則可知當政府部門與私人機構選擇合作行為時，須有W＞V+C－n*P。那么在公共項目中，應該由誰來提供一個W，使得W＞V+C－n*P?顯然，答案的最佳選擇是中間組織。

表2 有約束條件的組合策略矩陣

(2)博弈分析的結論

從博弈的角度看，雙方的策略選擇是相互依存的，一方的選擇將會影響另一方的選擇結果。在完全信息無約束條件下，由于可以通過獲取信息來獲取對未來的預測，因此合作產生的機率要高。但在現實中，不確定因素的存在，導致更多概率的不合作博弈，這時如果適當引入中間組織，將可以使不合作走向合作，實現共贏。

隨著社會的不斷進步，中間組織逐步成為社會發展不可或缺的組成部分，有學者形象地比喻政府部門是社會經濟發展的“第一只手”，私人機構是“第二只手”，中間組織則是“第三只手”。而“第一只手”和“第二只手”要相互“握手”，“第三只手”在其中發揮著不可替代的作用。

(三)公租房PIPP模式運作流程

公租房的良好收益和可變現資產的特點，吸引了眾多社會民間資本的加入。在政府部門與私人機構之間引入中間組織作為兩者的對話者，既可以提高兩者的工作效率，也可以使兩者形成互利共贏的良好合作局面。因此，將PIPP模式引入公租房建設項目，保障了公租房在建設和運營中的良好運作。公租房PIPP模式的運作流程如圖4。

圖4 公租房PIPP模式運作流程

(四)公租房的盈利空間分析

投資公租房不能僅看當期現金流，還應該看長期的綜合收益。因為土地的有限性和不可再生性，致使公租房的供給相對于它日益增長的需求來說始終處于稀缺狀態。在正常條件下，公租房的長期供不應求導致公租房價格總的趨勢是不斷上漲的，而且其上漲幅度通常大于或等于一般物價的上漲幅度。因此，即使是在承受較大風險的同時，私人機構和社會資本還是愿意把資金投向公租房，以實現保值，甚至獲得其“增值”的好處。此外，進行公租房投資，還可以獲得公租房租金收益、出租一定期限后的出售收益，以及運用公租房抵押貸款進行負債經營等多重收益，因此從事公租房投資的收益空間非常大。一般情況下，公租房壽命最短的也有60年以上，投資公租房可以有很長的盈利空間。

七、結束語

將PIPP模式引入公租房融資模式的研究，是一次有益的嘗試。

本文以政府部門與私人機構的合作為核心進行分析，運用博弈理論來分析中間組織的存在是政府部門與私人機構在完全信息有約束條件下合作的可能。一是中間組織兼具了政府的計劃性和市場價格機制的效率性雙重優勢。二是中間組織其獨特的非市場性、非依賴性和良好的溝通協調能力，彌補了PPP模式的不足。三是重慶市公租房實施PIPP模式具有可行性。四是在公租房PIPP模式中，政府是該模式的宏觀實施者，私人機構是微觀實施者，而中間組織則是核心協調者。五是PIPP模式各參與者投資公租房存在“有利可圖”的可能。

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