構(gòu)建我國地方政府債務(wù)綜合管理體系的對策初探

●管彥慶 楊喜梅

時至今日，雖然各國政府采取了一系列積極的刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的應(yīng)對措施，世界各國的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)均顯示，包括我國在內(nèi)的世界各國，至今尚未從2008年美國次貸危機引發(fā)的全球性金融危機中走出，有的國家甚至陷入經(jīng)濟(jì)衰退的泥潭。2009年底由希臘主權(quán)債務(wù)危機所引發(fā)的歐美主權(quán)債務(wù)危機也有愈演愈烈之勢，此時又正值我國由“十一五”的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過渡到“十二五”的“保持經(jīng)濟(jì)合理增長、重點調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”的關(guān)鍵時期，因此引起了筆者對我國國債與地方政府債務(wù)的債務(wù)規(guī)模與結(jié)構(gòu)、償債風(fēng)險與監(jiān)管等主權(quán)債務(wù)管理問題的特別關(guān)注。

一、我國地方政府債務(wù)總體規(guī)模與結(jié)構(gòu)分析

據(jù)我國審計署2011年6月27日公布的《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果公告》（[2011年第35號]）的審計數(shù)據(jù)顯示，截止2010年底，我國省、市、縣三級政府 （云南盈江縣因地震未進(jìn)行審計）形成的經(jīng)審計核實的地方政府債務(wù)余額為107174.91億元，其中三類債務(wù)（即政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)、政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)）分別占債務(wù)總額的62.62%、21.80%和15.58%。

我國地方政府債務(wù)已經(jīng)超過中央政府國債，兩者之和形成的政府債務(wù)在總體上對國民經(jīng)濟(jì)、各級財政收入構(gòu)成了較重的負(fù)擔(dān)。2010年地方政府債務(wù)余額是同期中央財政國債余額實際數(shù)67548.11億元的1.59倍，是2010年地方本級財政收入40613.04億元的2.64倍，是2010年地方公共財政收入72954.13億元的1.47倍。我國中央財政國債、地方政府債務(wù)及兩者之和形成的債務(wù)負(fù)擔(dān)率分別為16.84%、26.71%和43.55%，三級地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率為52.25%，加上地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，債務(wù)率為70.45%。

我國地方政府債務(wù)在結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出基層與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)舉債規(guī)模較高，債務(wù)償還期比較集中且分布不均衡等區(qū)域與償還期不平衡特點，造成基層償債壓力較大，部分地方政府可能存在債務(wù)逾期償還財政風(fēng)險的可能性。從政府層級看，省級、市級和縣級政府性債務(wù)余額分別占地方政府債務(wù)余額的29.96%、43.51%和26.53%；從區(qū)域分布看，東部16個省市、中部8個省、西部12個省市分別占地方政府債務(wù)余額的49.65%、23.06%、27.29%；從舉借主體看，融資平臺公司、政府部門和機構(gòu)舉借的地方政府性債務(wù)余額占比為69.69%；從借款來源看，銀行貸款占地方政府性債務(wù)余額的79.01%；從償還年度看，“十二五”期間需要償還的地方政府債務(wù)總額為74797.56億元，占到整個地方政府債務(wù)的近70%，其規(guī)模是2010年地方公共財政收入的1.03倍。

二、我國地方政府債務(wù)的管理存在以下亟待解決的問題

（一）籌資方面的問題

由于存在法規(guī)約束，以及業(yè)已存在的多頭舉債、舉債程序不透明、地方政府性債務(wù)收支未全部納入預(yù)算管理等現(xiàn)狀，引起了地方政府融資平臺公司數(shù)量多且管理不規(guī)范、地方政府舉債融資缺乏規(guī)范甚至違規(guī)擔(dān)保或借貸、地方政府債務(wù)規(guī)模難以掌控、風(fēng)險預(yù)警機制尚待建立等“事前”監(jiān)管問題，缺乏完善的“立項”監(jiān)督。出現(xiàn)了資金投向未落實、項目準(zhǔn)備不充分、擔(dān)心銀根緊縮而為項目超前融資的盲目舉債，個別地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%，部分地方政府只能通過舉借新債償還舊債，部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)等現(xiàn)象，并有可能出現(xiàn)籌資審批過程中的“尋租”行為。

（二）用資方面的問題

由于存在尚未建立或健全具實際操作意義的地方政府性債務(wù)管理規(guī)定、還貸準(zhǔn)備金制度、風(fēng)險控制機制、債務(wù)資金績效評價體系等現(xiàn)狀，引起了地方政府債務(wù)資金流向與結(jié)構(gòu)、使用效益等的監(jiān)管不到位等“事中”監(jiān)管問題，缺乏完善的“成本與效益”監(jiān)督。出現(xiàn)了部分地區(qū)高速公路、普通高校和醫(yī)院債務(wù)規(guī)模大且償還無保障，有約12%的政府性債務(wù)資金未及時安排使用，將債務(wù)資金違規(guī)投入資本市場、房地產(chǎn)市場等違規(guī)取得和使用政府性債務(wù)資金等現(xiàn)象。

（三）債務(wù)償還方面的問題

由于缺乏完善的“立項”事前監(jiān)管與完善的“成本與效益”事中監(jiān)管，極易出現(xiàn)諸如地方政府舉債資金閑置或?qū)鶆?wù)資金投向 “兩高一剩”（高能耗、高污染、產(chǎn)能過剩）、低水平重復(fù)建設(shè)項目等“好鋼沒用在刀刃上”的問題，或因舉債項目論證不充分盲目舉債帶來預(yù)期盈利與社會公共目標(biāo)無法實現(xiàn)，不能以舉債項目收益“供養(yǎng)”債務(wù)本息（無法按期償還債務(wù)本息），或走入發(fā)新債償舊債的“前任借貸后任償還”的“死循環(huán)”，或加重地方本已“舉步維艱”的財政支出負(fù)擔(dān)，為不合理項目或違規(guī)使用債務(wù)資金形成的高額利息“埋單”，造成有限財政資源的無謂浪費等“事后”的“爛攤子”工程。

三、構(gòu)建我國地方政府債務(wù)綜合管理體系的對策

（一）籌資環(huán)節(jié)的改進(jìn)對策

通過完善地方法規(guī)、建立科學(xué)的“立項”審批評價與有效的社會監(jiān)督體系，完備“事前”監(jiān)管體系。認(rèn)真對地方綜合財力、財政收入及其增長源進(jìn)行調(diào)研與統(tǒng)計，科學(xué)測定并將債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)依存度等指標(biāo)的上限，完善《預(yù)算法》及通過立法形式寫入地方性法規(guī)，設(shè)置地方政府債務(wù)總體規(guī)模的 “警戒線”，如借鑒《馬斯特里赫特條約》要求歐盟國家60%的國債負(fù)擔(dān)率警戒線等。通過建立評價指標(biāo)體系、項目評價專家?guī)臁㈦S機組建評審小組進(jìn)行項目評估、聘請獨立第三方評價機構(gòu)進(jìn)行評估的“雙重”評估機制等措施建立政府債務(wù)立項評價機制。通過立項前的聽證、民意調(diào)查、約訪專家等形式，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，實現(xiàn)“惠民”公共工程體現(xiàn)民意的宗旨。并將獲批的地方政府債務(wù)規(guī)劃或立項編入財政預(yù)算，從而形成較強的法律與預(yù)算約束，減少審批過程中權(quán)力“尋租”的可能性。通過增大事前評審與監(jiān)督成本嚴(yán)把籌資的“源頭”關(guān)，起到“開源”的功效。

（二）用資環(huán)節(jié)的改進(jìn)對策

通過建立量化的資金績效評價、風(fēng)險預(yù)警與控制體系，完備“事中”監(jiān)管體系。建立相應(yīng)的績效、風(fēng)險評價指標(biāo)體系，定期專項考核、評價與公示地方政府債務(wù)資金的績效與風(fēng)險，并將其納入地方政府官員的業(yè)績考核，以此對當(dāng)前項目進(jìn)行評價，為今后同類項目審批提供經(jīng)驗數(shù)據(jù)。建立針對各類績效與風(fēng)險的獎懲機制與風(fēng)險基金，通過體現(xiàn)成本效益原則的制度約束、量化考核與風(fēng)險控制等措施，提高地方政府債務(wù)資金的使用效益，并充分發(fā)揮政府投資的導(dǎo)向性，使地方政府債務(wù)資金真正承擔(dān)起償還債務(wù)本息的“本職”使命，起到“通渠”的功效。

（三）債務(wù)償還環(huán)節(jié)的改進(jìn)對策

通過建立有保障的債務(wù)償還與突發(fā)事件應(yīng)對體系，完備“事后”監(jiān)管體系。參照國內(nèi)外相同項目的建設(shè)與收益周期，針對所有可能發(fā)生的突發(fā)事件，科學(xué)測定與擬定償債周期分布、償債基金計提比率下限與突發(fā)事件應(yīng)對措施，并在地方法規(guī)及項目審批中予以明確，使債務(wù)到期償還的財政風(fēng)險降到最低，使突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案得以落實，做到償還與突發(fā)應(yīng)急有保障的未雨綢繆，真正解除地方政府債務(wù)應(yīng)債主體的后顧之憂，起到“節(jié)流”的功效。

綜上所述，如圖所示，唯有將地方政府債務(wù)的事前、事中和事后監(jiān)管當(dāng)做一個環(huán)環(huán)相扣的“鏈條式”系統(tǒng)監(jiān)管工程和具有前因后果循環(huán)關(guān)系來對待，對地方政府債務(wù)的成因與現(xiàn)狀進(jìn)行扎實調(diào)研與分析，理順中央政府與地方政府間財政關(guān)系，研究地方政府債務(wù)與國債的區(qū)別與聯(lián)系，在堅持“中國特色”的前提下借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗，構(gòu)建出科學(xué)與完善的立項評價體系、立法審批與社會監(jiān)督體系、資金績效評價體系、風(fēng)險預(yù)警與控制體系、債務(wù)償還與突發(fā)事件應(yīng)對體系，才能實現(xiàn)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)良好的標(biāo)本兼治的“代際傳遞”良性循環(huán)，實現(xiàn)地方政府債務(wù)“開源”的事前、“通渠”的事中與“節(jié)流”的事后監(jiān)管及其為社會公共服務(wù)籌資等職能，避免 “頭痛醫(yī)頭”、“腳疼醫(yī)腳”只“治標(biāo)”不“治本”的盲目及不規(guī)范管理亂象的出現(xiàn)，使地方政府債務(wù)管理走上法制化、規(guī)范化、科學(xué)量化管理的軌道。