我國保障性住房退出機制研究

●華中科技大學武昌分校/華中科技大學管理學院 吳偉榮 南華大學經管學院會計系 馬玉磊

一、引言

制度的不完善是住房保障建設亟待解決的重要問題，國內學者的側重點主要集中于準入機制，有關退出機制的研究較少。張波、劉江濤認為退出的關鍵在于“資源獲利”的合理產權退出；魏杰、王韌認為應促成“高收入者退出，低收入者進入”的動態循環；唐祥忠、陳燕如利用產權理論構建了經濟適用房退出機制的基礎；趙偉、曾繁杰提出建立獎懲兼備的保障住房監督機制和退出機制的具體做法；韓冬梅通過博弈分析論證了獎懲并舉的合理性。

二、保障房住戶合理退出的必然性

保障房的非市場性要求政府付出較高的代價，政府需要權衡其投入和產出，將投入限制在合理范圍內，政府建設保障房的前提是讓真正的保障者住進保障房。

（一）政府住房保障是一種有限行為。全國人大財經委副主任委員賀鏗指出:“完善保障性住房體系，建成群眾滿意的住房雙軌制，這是中國房地產發展的戰略方向。”政府的參與一方面有利于滿足社會困難者的需要，保持社會穩定；另一方面通過非市場方式增加住房供給，在一定的程度上對原有的市場投入產生“擠出效應”。政府的保障范圍主要是市場調節無法滿足社會住房需求的群體，政府直接對有限量的調節不是市場經濟社會的主體。

（二）政府保障的是特定的群體。政府住房保障的目標是“居者有其屋”，需要解決這一問題的主要是低收入中的住房困難戶，在一定時期內，這可通過量化標準來界定。如身體殘疾無經濟來源者、家庭收入僅夠維持生存無剩余購房或租房者等。在實際操作中，地方政府有將這一對象擴大化的趨勢，如將舊房拆遷者納入保障房范圍，對企業改制中的下崗職工進行住房援助。如果為減少城市建設費用擴大政府保障范圍，會動搖政府保障的根基。

（三）政府保障對象的動態性。如果有一個人實現充分就業，就可能改變一戶低收入家庭的收入狀況，因此，勞動者的收入是一個變量，政府保障對象是動態的。這種動態性增加了保障房政策實施的難度，一是政府難以準確下達保障房建設計劃；二是給不同利益主體之間的博弈增加了空間，地方政府可以因為民生問題爭取中央的額外支持，社會需求者能夠根據收入的變化不斷向政府申請住房補貼；三是加大了政府調節成本，中央政府需要根據保障對象的動態性經常調整住房政策。

（四）保障房保障政策實施的可持續性。對保障者實行“應保盡保”是政府出臺保障政策的基本目標，實現這一目標必須實現對保障者前后一致的認定和對同等的保障對象實行統一的保障標準，保持政策的連續性。政策的持續實施需要以非保障者的“應退盡退”為前提，一部分受到政府保障的主體由于經濟狀況的好轉而成為非保障對象，政府需要將他們騰出來的保障房提供給新增加的困難者。

三、我國保障房住戶退出難的成因

保障房的退出一直是我國住房保障的難題，保障房住戶退出難的主要原因如下：

（一）我國低收入家庭多，住房困難戶范圍廣。由于保障房需求隊伍龐大，我國政府無力對需求者的情況進行監管，沒有專門的保障房住戶收入資格認定機構、專業資格審核人員，核定申報困難家庭的唯一手段是自報收入、社區張榜公示，這給非困難戶混入提供了一定的便利，據上海市一次抽查，不符合條件的申報廉租房的家庭竟達16%（葉鋒，2009）。已經取得保障房資格的住戶一般不會輕易放棄既得利益。

（二）低收入家庭收入水平易受市場波動。我國尚處于不成熟的市場經濟階段，社會分配嚴重失衡。據專家估算，我國目前人均財產最多的20%人口擁有59.3%的財產，人均財產最多的20%的人口擁有65.84%的房產（趙人偉，2007）。全國約有80%左右的人口在人均收入水平線以下，他們收入不穩定，一方面其收入水平在人均收入水平線徘徊；另一方面，我國就業、醫療、養老、小孩上學等壓力的加大，使得即使超過社會平均收入水平的家庭仍對政府保障房存在較多依賴。

（三）低收入家庭的認定缺乏科學性。我國對城市低收入家庭的認定主要是通過工資收入形式進行，財產性收入、家庭轉移收入和遺產收入等均未納入統計范圍。因此，在我國仍有不少有錢人能夠以低收入家庭的身份申請政府保障房。

（四）我國沒有建立保障房住戶退出機制。要實行保障房住戶的退出必須建立完善的申報、認定、裁決和懲罰處理等制度。我國保障房建設時間短，制度還沒來得及建立。保障房居住主體的權利、責任和義務，管理者和監管者的基本職能等都缺乏明確的界定，這也影響了保障房住戶的合理流動。

四、我國保障房退出機制的分析與設計

（一）保障房退出機制的效果分析。世界各國（地區）主要有三種保障房退出機制：一是德國、美國和日本的租金調節退出機制，收入超過政府標準后，租金調整為市場租金或更高，由于租金調節力度不大，該政策的退出效果不夠理想。二是韓國和英國的違規強制退出機制，指隱瞞真實收入和其他條件者強制退出并沒收騙租所得，這種效果較好。三是新加坡和香港的嚴厲懲罰退出機制，隱瞞真實收入和其他條件者，不僅退出公共住房，還面臨較高罰款或訴訟，這種嚴厲的退出機制極大減少了騙租行為，中低收入家庭退出公屋呈現公平有序的狀態。

目前，我國保障房的退出方式主要包括三種：一是合同到期主動退出；二是合同期內違規出租、閑置和改變用途等，被管理機關勒令退出；三是承租人收入變化失去資格。從運行的現實情況看，合同到期主動退出的很少，合同期內收入發生變化主動報告的更少。

（二）保障房退出機制的制度選擇。基于理論分析和各國實踐效果的對比，我國保障房退出機制必須在加強監督的前提下，考慮懲罰與激勵相結合的制度設計。

1.監督。在合同期內保障房需監督兩方面的內容：是否超過收入標準和是否違規獲利。在我國現行征信系統條件下，每年動態監督每位承租者的家庭收入是不可能的，只能由政府隨機審查。違規獲利包括兩種情況，轉租獲取差價和改變用途獲利，可以考慮在新建公租房小區單元門安設指紋或臉譜識別系統，不是原申請人本人就很難進入單元門。

2.懲罰。懲罰機制的設計是保障房退出機制設計的重點與難點，應該對不同的違規行為應采取不同程度的懲罰：提供虛假材料騙取保障房資格或轉租（售）者，要收回保障房，同時罰款金額應高于審查成本和騙租收益；改變用途的，罰款應包括租期內市場租金與公租房租金的總差額另加額外罰金1萬元以上；逾期不繳納租金的，在信用體系中載入不良記錄①；到期拒不退出公租房的，在過渡期內(6個月)按市場租金計算，6個月后按市場租金的2倍計算。所有違規行為均向承租人單位通報，嚴重違規行為利用媒體向社會通報。

3.激勵。懲罰機制的目的是減少違規行為，是一種壓力機制，由于我國很長一段時間都面臨法律制度不完善、收入監管困難的局面，因此還需建立推力機制，推動承租者主動退出。未來保障房管理可從以下幾方面完善激勵機制:一是通過稅收優惠政策鼓勵承租人主動退出，比如在合同期內主動退出的家庭今后購買經濟適用房或商品房，給予一定稅收優惠；二是在合同期內提前退租的發放租金補貼②。

總之，無論是保障房的自愿退出還是強制退出，都必須考慮國民的道德素質和文化淵源，建立合理的經濟懲罰與激勵機制，設計具有可操作性的保障房管理政策。

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注釋

①張泓銘提出采取信用卡支付房租，承租人逾期未交將有不良信用記錄。

②獎勵金額為商品住房與公租房月租金之差的6倍，相當于給予承租人6個月的過渡期。

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蔡玉峰.2009.廉租房住戶退出機制探討［J］.管理世界，10：11-16。