貫徹落實《規(guī)范》的一條優(yōu)選路徑——案例法

●王學(xué)林

眾所周知，長期困擾財政部門依法行政實踐的一大難題，就是自由裁量權(quán)如何準(zhǔn)確把握？財政部頒發(fā)的《財政部門行使行政處罰裁量權(quán)指導(dǎo)規(guī)范》（財法 【2013】1號，以下簡稱 《規(guī)范》），為有效地解決上述難題從“程序”和“實體”兩個方面提出了較好的指導(dǎo)意見。但是，如何在財政監(jiān)督檢查的實際工作中準(zhǔn)確地貫徹《規(guī)范》的要求，使行政處罰的自由裁量真正做到合法、合理、合情，恰如其分，仍然需要各級財政部門深入探索和不斷實踐。筆者在認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會《規(guī)范》的基礎(chǔ)上，結(jié)合多年行政執(zhí)法的監(jiān)督工作實踐，認(rèn)為“案例法”不失為貫徹落實《規(guī)范》的一個優(yōu)選路徑。本文謹(jǐn)就“案例法”的內(nèi)涵、使用“案例法”的兩大步驟以及需遵循的三大原則發(fā)表一些淺顯意見。

本文所指的“案例法”是以英美法系的“判例法”為原型，以法律、法規(guī)、規(guī)章為準(zhǔn)繩，以行政執(zhí)法案例為參照的一種自由裁量方式。從江蘇省財政監(jiān)督的行政執(zhí)法實踐來看，近十年來在收入監(jiān)督、支出監(jiān)督和會計監(jiān)督等領(lǐng)域已經(jīng)積累了相當(dāng)數(shù)量的行政處罰案例，特別是自2005年國務(wù)院施行 《財政違法行為處罰處分條例》以來，財政監(jiān)督工作進一步加大了行政處罰的威懾力度，為“案例法”的運用奠定了較好的實踐基礎(chǔ)。

在貫徹落實《規(guī)范》的前提下，如何有效地運用“案例法”，筆者以為有兩大步驟不可忽略：一是整理歸納，二是依法參照。

所謂整理歸納，是指按照“合并同類項”的基本方式，將近十年來財政監(jiān)督工作中的行政處罰案例進行分門別類地梳理、歸納、合并、提煉，以方便使用為前提，形成幾個大類、若干小類的案例庫，便于今后在財政監(jiān)督工作中遇到類似案例時，進行自由裁量的對照參考。例如：可以將近十年來的行政處罰案例按照收入監(jiān)督、支出監(jiān)督、會計監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督以及其他事項的標(biāo)志分為五個大類，以警告、暫停執(zhí)業(yè)、罰款、沒收違法所得、吊銷證書等行政處罰的種類為標(biāo)志，將行政處罰案例分為若干個小類，以便在今后的行政處罰自由裁量實踐中對照參考。

所謂依法參照，是指在具體運用案例時要堅持依法行政的基本要求。《規(guī)范》的精髓在于“規(guī)范行政執(zhí)法行為”，因此，自由裁量的彈性系數(shù)無論多大，都必須定格在“依法行政”的框架以內(nèi)，換言之，自由裁量的“程序”和“實體”兩大方面都必須依法合法。只有這樣，貫徹落實《規(guī)范》才能抓住本質(zhì)，穩(wěn)住方向。

選擇“案例法”作為貫徹落實《規(guī)范》的優(yōu)選路徑，還必須堅持以下三大原則，即依法裁量原則、與時俱進原則和地區(qū)差異原則。

所謂依法裁量原則就是指自由裁量必須以法律、法規(guī)、規(guī)章的相關(guān)規(guī)定為依據(jù)，這也是財政部頒布《規(guī)范》的主旨要義。因此，在自由裁量實踐中運用“案例法”，不是簡單地照搬照套以往行政處罰的類似案例，而是在依法裁量的前提下，審慎地參照以往行政處罰案件中類似程度盡可能高的成功案例，使自由裁量實現(xiàn)有法可依、有案可循，把人為的主觀臆斷壓縮到最小限度，切實貫徹《規(guī)范》所要求的“合法、合理、綜合”的自由裁量原則，最終實現(xiàn)自由裁量“恰如其分”的理想狀態(tài)。

所謂與時俱進原則是指案例的保鮮程度和參照價值。隨著國家宏觀層面的各項改革不斷地推進深入，特別是財政分配體制、財政管理體制改革不斷深入推進，財政行政處罰自由裁量的法律依據(jù)、執(zhí)法環(huán)境、社會背景等要素也必然發(fā)生相應(yīng)的變化。因此，被參照的行政處罰案例時間越久遠(yuǎn)，可能出現(xiàn)的差異就越大，可供參考的價值就越小。反之，被參照的案例與現(xiàn)在需要行使自由裁量權(quán)的案件相距時間越近，可能出現(xiàn)的差異就越小，可供參考的價值就越大。所以，“案例法”的案例選擇時間以前五年滾動運用為宜。在具體實踐中，時間越近越好，案例與案件的相似程度越高越好。所謂地區(qū)差異原則是指案例使用的空間范圍應(yīng)同案同地、避免差異。由于社會、經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性決定了區(qū)域之間，特別是東西部之間的差異性。在承認(rèn)差別的前提下，同案不同罰的 “地區(qū)差異”是合理的，也是不可避免的。因此，案例法所使用的案例不宜在不同區(qū)域交叉使用，只宜各地使用自己區(qū)域內(nèi)的案例，

對在同一區(qū)域發(fā)生的同類案件進行前后對照的自由裁量，以減少差異性，增加可比性。