論我國行政復(fù)議管轄制度的缺陷及完善

孔紅波

[摘要]行政復(fù)議管轄制度是行政復(fù)議的核心問題。這一問題能否妥善解決直接關(guān)系著行政復(fù)議的公正性和立法目的的實現(xiàn)。我國現(xiàn)行行政復(fù)議管轄制度存在嚴(yán)重缺陷，從而導(dǎo)致行政復(fù)議的目的難以實現(xiàn)，也無法保障行政相對人的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)進行完善。

[關(guān)鍵詞]行政復(fù)議管轄；行政復(fù)議委員會

一、行政復(fù)議管轄制度概述

行政復(fù)議是行政機關(guān)相對人因不服行政機關(guān)的決定，請求作出原決定的行政機關(guān)或其上一級行政機關(guān)，審查原決定當(dāng)否、并為一定決定的訴訟活動。行政復(fù)議是廣義行政訴訟的組成部分，分析我國行政復(fù)議制度的現(xiàn)狀，探討完善之途徑是健全社會主義法制的重要課題之一。行政機關(guān)相對人申請行政復(fù)議與申訴不同，申訴沒有次數(shù)限制，沒有法定的管轄機關(guān)，沒有時限要求，國家機關(guān)也沒有必須為之作出決定的義務(wù)。申請行政復(fù)議則只能提起一次，并且是在法定時限內(nèi)向有管轄權(quán)的機關(guān)提起，管轄機關(guān)對合法之申請必須審理并作出決定。我國有行政復(fù)議管轄權(quán)的機關(guān)是國家縣級以上的各類行政機關(guān)，或特設(shè)的行政復(fù)議機關(guān)。具體行政復(fù)議案件由哪級哪個機關(guān)管轄由法律規(guī)定。

我國法律關(guān)于行政復(fù)議管轄機關(guān)有如下規(guī)定：（一）有行政復(fù)議管轄權(quán)的行政機關(guān)最低一級是縣級行政機關(guān)。（二）行政復(fù)議的管轄機關(guān)原則上為作出行政處分機關(guān)的上一級行政機關(guān)，以向原行政機關(guān)申請行政復(fù)議為例外。如《海關(guān)法》第53條規(guī)定二相對人不服海關(guān)處罰決定可以向“作出處罰決定的海關(guān)或上一級海關(guān)申請復(fù)議。（三）個別行政復(fù)議案件的管轄權(quán)屬于作出行政處分的行政機關(guān)內(nèi)特設(shè)的機關(guān)。如《專利法》第韶條規(guī)定產(chǎn)專利局設(shè)立專利復(fù)審委員會。申請人對專利局駁回申請的決定不服的，可以在收到通知之日起三個月內(nèi)，向?qū)＠麖?fù)審委員會請求復(fù)審”。

二、我國行政復(fù)議管轄體制之缺陷

現(xiàn)有行政復(fù)議管轄體制體現(xiàn)在《行政復(fù)議法》第12、13、14、15條的規(guī)定之中。綜合分析這些規(guī)定存在較大缺陷，主要表現(xiàn)為：

（一）復(fù)議資源不能優(yōu)化配置。在現(xiàn)有的行政復(fù)議體制下，享有行政復(fù)議管轄權(quán)的機關(guān)有：縣級、市級、省級人民政府；市級、省級人民政府各工作部門以及縣級人民政府部分工作部門。現(xiàn)有的行政復(fù)議管轄體制是建立在現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)體制框架內(nèi)，復(fù)議機構(gòu)不具有獨立的法律地位與人格，不利于其公正地行使行政復(fù)議權(quán)。一般認(rèn)為，復(fù)議機構(gòu)是復(fù)議機關(guān)內(nèi)設(shè)的具體從事復(fù)議工作的辦事機構(gòu)。復(fù)議機構(gòu)是無獨立復(fù)議權(quán)的，不是一級有權(quán)機關(guān)，不能以獨立的名義對外從事活動。復(fù)議機構(gòu)承擔(dān)法律、法規(guī)賦予的職能、職責(zé)，但復(fù)議機構(gòu)只是接受復(fù)議機關(guān)的委托從事活動，復(fù)議決定只能以復(fù)議機關(guān)的名義作出。復(fù)議機構(gòu)及其工作人員要聽命于所屬的行政機關(guān)和行政機關(guān)的負(fù)責(zé)人。復(fù)議機構(gòu)只是具體地承辦案件和“擬定”復(fù)議決定，而最后對外生效復(fù)議決定則由復(fù)議機關(guān)負(fù)責(zé)人同意或集體討論通過后作出。這導(dǎo)致行政復(fù)議制度在實際運行中，某些行政復(fù)議機構(gòu)形同虛設(shè)，沒有起到化解糾紛的作用，公眾對復(fù)議機構(gòu)的信任程度不高。

（二）規(guī)定有的復(fù)議案件由原行政機關(guān)管轄，直接違背了公正原則。《行政復(fù)議法》第14條規(guī)定：“對國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復(fù)議。”規(guī)定對省部級行政機關(guān)的具體行政行為不服，不由國務(wù)院復(fù)議，仍由該省部級行政機關(guān)復(fù)議。省部級行政機關(guān)自己作為自己案件的復(fù)議機關(guān)，直接違背了公正原則。公正原則是行政復(fù)議的一項基本原則，是行政復(fù)議制度的生命所在。

（三）復(fù)議案件由上級行政機關(guān)管轄難保其公正。我國現(xiàn)有的行政復(fù)議管轄體制是與行政領(lǐng)導(dǎo)體制相一致的，上下級行政機關(guān)之間存在行政隸屬關(guān)系，基于這種隸屬關(guān)系而派生出監(jiān)督關(guān)系，因此，在一般情況下，復(fù)議案件由作出具體行政行為的行政機關(guān)的上級行政機關(guān)管轄。但行政復(fù)議活動不同于一般的行政活動，它屬于一種行政司法活動，公正性與中立性是其基本屬性。行政隸屬關(guān)系與行政復(fù)議這種“準(zhǔn)司法”活動的中立、公正性是不相適應(yīng)的。上下級行政機關(guān)之間有時存在利益上的沖突，因我國行政組織法不健全、不完善，上下級行政機關(guān)之間的權(quán)限劃分不清，受利益驅(qū)動實踐中容易出現(xiàn)爭權(quán)奪利的現(xiàn)象，在有些特殊情況下，可能會出現(xiàn)行政復(fù)議機關(guān)為了自己的利益而偏袒復(fù)議申請人一方，隨意撤銷復(fù)議被申請人作出的具體行政行為，使?fàn)幾h得不到公正的解決。

（四）追究責(zé)任的機制不科學(xué)導(dǎo)致復(fù)議管轄制度流于形式。根據(jù)《行政訴訟法》及其司法解釋的規(guī)定，復(fù)議機關(guān)維持原具體行政行為相對人不服提起行政訴訟的，以原機關(guān)為被告；復(fù)議機關(guān)改變原具體行政行為的，以復(fù)議機關(guān)為被告。復(fù)議機關(guān)在法定限期內(nèi)沒有作出復(fù)議決定，相對人對原具體行政行為不服提起訴訟的，以原行政機關(guān)為被告；對復(fù)議機關(guān)不作為不服的，以復(fù)議機關(guān)為被告。此類規(guī)定基本上免除了復(fù)議機關(guān)在實質(zhì)上沒有依法履行復(fù)議職

責(zé)的外部責(zé)任，復(fù)議機關(guān)出于袒護下級或不愿意當(dāng)被告的心理，對于受理的復(fù)議案件，可以不經(jīng)過審查或不經(jīng)過認(rèn)真審查，就草率作出復(fù)議決定，維持原具體行政行為了事。這便導(dǎo)致復(fù)議活動流于形式。盡管《行政復(fù)議法》設(shè)專章規(guī)定了行政復(fù)議機關(guān)及其工作人員的法律責(zé)任，但這主要是一種內(nèi)部責(zé)任，且缺乏相應(yīng)的追究責(zé)任的程序，由誰來啟動、由誰來追究、在多長期限內(nèi)追究、不追究的法律后果等等，法律都沒有明確規(guī)定，使這些法律責(zé)任難以落到實處。

三、行政復(fù)議管轄制度之完善

制度設(shè)計的好壞直接影響到立法宗旨的實現(xiàn)。《行政復(fù)議法》的基本立法宗旨應(yīng)是及時公正地解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)。然而現(xiàn)有復(fù)議管轄體制加重了各級各類行政機關(guān)的工作負(fù)擔(dān)，不利于其原有的管理與服務(wù)職能的履行，也影響了相對方訴權(quán)的實現(xiàn)。因此，需要重構(gòu)我國的行政復(fù)議管轄體制，主要思路是：

（一）設(shè)置專門的行政復(fù)議委員會。改變行政復(fù)議機關(guān)過于分散的現(xiàn)狀，在縣級以上各級人民政府統(tǒng)一設(shè)置專司行政復(fù)議職能的機關(guān)——行政復(fù)議委員會，賦予其獨立主體地位和法律人格，由其以自己的名義受理、審理和裁判行政復(fù)議案件。這樣，就將現(xiàn)有的各行政機關(guān)所擁有的行政復(fù)議職能分離出來，統(tǒng)一由行政復(fù)議委員會行使。行政復(fù)議委員會在全國范圍內(nèi)形成四級：即縣級政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會、市級政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會、省級政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會、國務(wù)院設(shè)立的行政復(fù)議委員會。這些復(fù)議委員會在管轄復(fù)議案件權(quán)限上的分工是：對縣級政府各工作部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級人民政府以及縣級人民政府的派出機關(guān)作出的具體行政行為不服申請復(fù)議的，由縣級政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會管轄；對市級政府各工作部門和縣級人民政府作出的具體行政行為不服申請復(fù)議的，由市級政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會管轄；對省級政府的各工作部門、市級人民政府以及省級人民政府的派出機關(guān)作出的具體行政行為不服申請復(fù)議的，由省級政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會管轄；對國務(wù)院各部門和省級人民政府作出的具體行政行為不服申請復(fù)議的，由國務(wù)院設(shè)立的行政復(fù)議委員會管轄。

（二）配備高素質(zhì)的行政復(fù)議人員。行政復(fù)議人員素質(zhì)的高低，也影響到行政復(fù)議決定的公正性。到目前為止，我國尚沒有法律對行政復(fù)議人員的任職資格及其管理等作出專門規(guī)定。對行政復(fù)議人員的配備極不規(guī)范，缺乏專業(yè)化的訓(xùn)練，隊伍也不穩(wěn)定。實踐中，相當(dāng)一部分行政復(fù)議決定書簡單粗糙，對申請人的申請理由，被申請人的答復(fù)理由，行政復(fù)議機關(guān)認(rèn)定的事實和作出行政復(fù)議的理由等不作全面的敘述。設(shè)立了統(tǒng)一的行政復(fù)議委員會后，就要配備高素質(zhì)的行政復(fù)議人員，并進行專門立法，為建成一支優(yōu)化、精干、廉潔、穩(wěn)定、高效的行政復(fù)議隊伍提供制度保障。

（三）理順行政復(fù)議委員會與相關(guān)主體的關(guān)系。現(xiàn)有的行政復(fù)議機構(gòu)不具有獨立性，必須聽命于所屬的行政機關(guān)及其負(fù)責(zé)人，而該行政機關(guān)又是復(fù)議被申請人的上級機關(guān)，上下級行政機關(guān)容易串通一氣，甚至徇私舞弊，至少在形式上這種復(fù)議管轄制度無法體現(xiàn)公正原則。在設(shè)置了專門的行政復(fù)議委員會后，還應(yīng)理順其與本級人民政府、與本級政府各工作部門之間的關(guān)系，以及理順上下級行政復(fù)議委員會之間的關(guān)系，以保障正常有序地開展復(fù)議工作。

1、行政復(fù)議委員會與本級人民政府的關(guān)系。行政復(fù)議委員會是本級人民政府設(shè)立的專司行政復(fù)議職能的機關(guān)，承擔(dān)著解決行政爭議，監(jiān)督本級人民政府各工作部門和下級人民政府具體行政行為的職責(zé)。它與本級人民政府之間存在行政隸屬關(guān)系，對本級人民政府負(fù)責(zé)。但是，它又具有很強的獨立性，以自己的名義依法獨立行使行政復(fù)議權(quán)，不受本級人民政府的非法干涉。

2、行政復(fù)議委員會與本級人民政府各部門之間的關(guān)系。行政復(fù)議委員會與本級人民政府各部門之間不存在行政隸屬關(guān)系，在級別上可比本級人民政府各部門高出半級，以保障其能有力、有效地行使復(fù)議監(jiān)督權(quán)，獨立公正地裁決行政爭議。本級人民政府各部門應(yīng)接受行政復(fù)議委員會的復(fù)議監(jiān)督，在行政復(fù)議活動中，有義務(wù)配合復(fù)議委員會的工作，聽從復(fù)議委員會的指揮，對行政復(fù)議委員會作出的復(fù)議決定有義務(wù)履行。

3、上下級行政復(fù)議委員會之間的關(guān)系。行政復(fù)議委員會共分為四級：即縣級、市級、省級、中央級。它們之間在管轄復(fù)議案件的權(quán)限上有明確的劃分，且彼此之間不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。每級復(fù)議委員會依法獨立行使復(fù)議權(quán)，并采用一級復(fù)議制，對下級復(fù)議委員會作出的復(fù)議決定不服，不能向上級復(fù)議委員會申請復(fù)議，而是直接向人民法院提起行政訴訟。

參考文獻

楊海坤主編：《跨入21世紀(jì)的中國行政法學(xué)》，中國人事出版社2000年版，第540頁。

方世榮主編：《行政訴訟法案例教程》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第213頁。

參見楊小君：《我國行政復(fù)議制度研究》，法律出版社2002年版，第142頁。