政府在旅游業中的作用及體制創新

劉學凱

【摘要】隨著旅游活動規模的不斷擴大，旅游業作為一種朝陽產業已經引起越來越多國家和地方政府的高度重視，將推動旅游業的發展列入重要的工作議程，政府在旅游業中的作用日益重要。由于種種客觀原因，旅游業的發展存在地區間的水平差距，而政府在旅游業的作用與旅游業的發展水平息息相關，因此，政府應當如何創新管理制度來推動當地旅游業的發展，是一個值得去認真討論的問題。

【關鍵詞】政府；旅游業；作用；制度創新

我國旅游業從1949年第一家旅行社誕生時起發展到今天，從無到有、從小到大，發展速度迅猛，市場規模不斷壯大，旅游消費結構不斷優化，旅游形式也由單一化向多樣化發展，旅游經營空間跨地區化和國際化，而面對激烈的市場競爭，為了使旅游業得到更好的發展，在自身行業內部結構調整加快的同時，政府也要運用行政手段進行外部規范，尤其是規范市場無法有效調節的領域，保障市場的發育和完善，使旅游業具有更大的活力。

政府在旅游業發展過程中所起的作用就是一只“看得見的手”，其對旅游業的適度的干預和介入，與市場作為一只“看不見的手”的自發調節一起來保證旅游業快速健康的發展，特別是當市場失靈的時候，政府的作用尤為重要，但政府和市場要有明確的分工，政府不排斥市場，但也不包辦一切，政府作為一只“有形的手”在一定程度下起著助推旅游市場、完善旅游市場體系、建立旅游市場新秩序的重要責任，其作用是不可忽視的。

一、政府在旅游業中的具體作用：

（一）行政協調作用：

政府可以制定相關政策，引導和鼓勵各類旅游經營單位在國家總體規劃的框架內有條不紊地發展旅游業，對所轄區域內的旅游經營單位貫徹、執行旅游法律、法規和政策的情況進行有效的監督，為所轄區域內的旅游經營單位提供必要的信息服務，協調旅游經營單位相互之間，旅游經營單位和非旅游經營單位之間，以及旅游經營單位和旅游者之間的關系。

政府的行政協調作用表現形式也多種多樣，主要有以下幾種：

（1）政府的旅游行政主管部門可以發布各種行政命令、決定、通知和通告等。這些命令、決定、通知和通告由政府的旅游行政主管部門單獨發布，也可以與有關部門聯合發布。地方政府也可以轉發上一級主管部門的行政命令、決定、通知和通告，其主要目的是針對旅游業中的問題提出若干原則要求和具體對策。例如，為了加強我國自然保護區、風景名勝區、文物保護單位、森林公園等特殊區域的旅游環境保護工作，國家旅游局、國家環保局、建設部、林業部、國家文物局聯合發出《關于加強旅游區環境保護工作的通知》。

（2）政府可以做當地旅游形象的宣傳者。旅游形象的推廣和促銷，離不開政府的大力宣傳。旅游業的快速發展離不開宣傳促銷，離不開市場推廣，而單憑旅游企業的宣傳是遠遠不夠的，旅游企業畢竟勢單力薄，對旅游業的整體宣傳起不到有效的作用，所以，這就需要政府發揮不可替代的作用。當地有豐富的旅游資源，并不是自己知道就可以了，必須讓國內外游客知道，才能帶來客源市場。每年旅游業的宣傳重點是什么？向外推出的新項目又是什么？這些宣傳活動只能由政府部門承擔。政府需要設計一些列的宣傳主題，提升目的地的形象知名度，也可以組織大型活動，擴大目的地的影響力，這些都有助于增加目的地的吸引力，使旅游景區成為一個國家的代表，進而產生名牌效應。如云南省利用1999年昆明世界園藝博覽會的大好時機，大力開展宣傳促銷活動，拉動國內和國際旅游市場，在1999年5月1日開幕到10月31日閉幕的184天里，使包括中國在內的69個國家和26個國際組織的1000萬人在參觀和參展的同時，暢游了云南的山水風光。

（3）政府可以倡導開展各種旅游競賽活動。例如，由國家旅游局倡導和組織的創建中國優秀旅游城市的活動，以建設社會主義現代化、國際化城市為目標，努力在我國建設一批安全衛士、特色鮮明、服務周到、秩序井然的旅游城市，為旅游者創造一個良好的、滿意的旅游環境。自1994年正式提出以來，創建中國優秀旅游城市活動區的顯著成效，此舉大大改善了中國旅游業的環境，促進了各旅游城市向國際化、現代化發展。同時，作為一項創建良好旅游環境的基礎性工作，政府可以會同旅游、園林、公安、建設、工商、交通、物價等部門密切合作，齊抓共管，在賓館、車站、碼頭、景點、購物點開展大規模的綜合整治，以消除和制止旅游業中存在的違法違章行為，維護旅游市場的正常秩序，以保證旅游業的穩步發展。

（4）政府可以建立合理的競爭模式，抑制產業結構失衡，規范市場秩序。如果失去了政府的管理，行業之間很可能陷入不正當競爭的怪圈，如旅行社以低價來換取游客，從而忽略了在產品質量和服務質量上的高層次競爭，部分素質低劣的導游人員為賺取回扣，擅自變更旅游行程，有意將游客帶去購物，甚至在某些地區還存在強買強賣，肆意宰客的現象。這些都嚴重破壞了旅游市場的秩序，造成了極壞的影響。因此，政府制定科學的產業政策和相關法律法規，有利于維護旅游市場的有序健康發展。

（二）經濟杠桿作用

政府還可以按照經濟規律的要求，通過價格、稅收、信貸、獎懲等經濟杠桿來管理旅游業。

（1）價格調節。價格是市場上的最基本要素，它具有傳導信息、配置資源和促進技術進步、降低社會平均必要勞動量等三大功能。政府可以利用價格的這些特點對旅游市場進行調節。例如，可以根據市場的供求關系制定出地區差價、季節差價，使不同地區、不同季節的游客流量達到相對平衡；利用優質優價、同質同價等方式來鼓勵旅游經營部門提高服務質量；通過批零差價來實現旅游促銷。

（2）稅收調節。我國從1984年開始征收資源稅，它是對在我國境內從事資源開發的單位和個人征收的一種稅，它不僅體現了國有資源的有償使用原則，而且可以調節開發自然資源的單位因資源結構和開發條件的差異而形成的極差收入。風景名勝區資源稅就是資源稅的一種。它是對那些憑借風景名勝區內的山脈、巖洞、冰川、森林、江河、湖泊、瀑布、溫泉、海灘、海洋、野生生物等自然資源，從事旅游接待服務的經營單位和個人征收的一種稅。通過征收風景名勝區資源稅，一方面使旅游資源的開發利用有償化，有利于開辟一條新的籌集建設資金的渠道，為風景名勝區的長期開發利用和環境保護創造條件；另一方面，由于我國風景名勝區所處的地理位置、交通環境、氣候等條件極不相同，旅游資源的開發程度、接待游客數量、所受到的污染及破壞程度也不相同。通過對不同的風景名勝區實行不同的稅率標準，就可以鼓勵那些現有條件差、知名度不高的風景名勝區的開發，限制那些現有條件較好、知名度較高的風景名勝區過度開發，從而達到保護自然旅游資源的目的。

（3）補貼和信貸調節。補貼是政府對旅游業經營單位和個人給予一定的資金補貼。例如，為了鼓勵旅游經營單位植樹造林、種花種草、保護環境，可以利用林業、園林和環保部門的經費或政府撥款等形式，給予一定的資金補貼。信貸是利用信貸杠桿的作用，引導和扶持那些既保護旅游資源和環境，又能創造較好經濟效益的旅游企業。如1995年中國人民銀行發出《關于貫徹信貸政策與加強環境保護工作有關問題通知》，要求各金融機構在信貸工作中重視保護自然資源和環境，把支持生態資源的保護和污染的防治作為發放貸款的考慮因素之一，以促進經濟建設和環境保護事業的協調發展。

（4）保證金與押金調節。保證金和押金是為了保證旅游經營單位合法經營，提高服務質量而向旅游行政管理部門繳納的一定數量的、用于保障旅游者合法權益的專用款項。保證金和押金作為一項經濟杠桿調節，在實踐中產生了較好的效果。自《旅行社質量保證金暫行規定實施細則》發布以來，各類旅行社的服務質量明顯提高。過去那種只顧賺錢，不履行法定義務，侵犯旅游者合法權益的現象明顯減少。

（三）法律規范作用

由于法律具有強制性、穩定性明確性和容易被人們所掌握的特點，因此法律規范在旅游業的發展中具有極大的作用。

（1）旅游法律規范可以控制旅游業的發展進程。政府通過制定旅游法律、法規，確定旅游業發展的基本原則、基本方針和產業政策，對旅游業進行有效的宏觀調控，把旅游業納入整個社會經濟發展之中，使旅游業的發展能夠起到促進社會和經濟發展的作用。

（2）旅游法律規范可以明確旅游活動中各主體的權利和義務，保護其合法權益。旅游法律規范把旅游法律關系中各主體的權利和義務固定下來，使其在法律規定的范圍內行使權利，取得合法的利益。當其合法權益受到侵害時，可以依法請求保護，并獲得賠償。

（3）旅游法律法規可以規范和引導旅游活動行為。旅游法律規范為旅游法律關系中各主體的行為提供了模式和判斷標準。其合法有效的行為將依法受到保護，違法無效的行為則不受法律保護，造成法律后果的要依法承擔法律責任?？梢?，旅游法律規范的制定和實施，對參與法律關系的各主體無疑起到了規范、引導、教育和警示的作用。

（4）旅游法律法規可以維護旅游業的正常秩序。旅游法律法規明確了旅游活動各主體的權利、義務、責任和行為規范，對旅游活動中的各種社會關系起到了恰當合理的調整作用，維護了旅游業發展的正常秩序，為旅游業的順利發展奠定了法律基礎，提供了法律保障。

二、政府要加強體制創新

（一）政府加強體制機制創新的背景

21世紀是一個市場化、技術化、生態化、消費化、個性化的時代。因此，全球的旅游業也將呈現多樣化的發展趨勢。中國的旅游業也將在21世紀進入轉型期，在這個期間，中國旅游業的產業地位將進一步提升，旅游的可持續發展戰略將得到進一步貫徹，旅游產業結構將漸趨完善，旅游區域間的合作和國際化水平將日益提高。各級政府要以此為契機，借助在旅游業發展中的重要作用和職能，由經驗管理向科學化管理邁進，不斷加強體制機制創新，方能大有可為，更好地推動當地旅游業的發展。

（二）政府體制創新的具體思路

（1）領導機構體制創新：為了適應旅游業綜合性的特點，對旅游業的發展起協調作用，隨著旅游業在社會、經濟、文化等領域的日益突出和地位的不斷提高，領域行政管理機構也得到不斷地完善和加強。成立旅游發展管理委員會就是一個很好的創新。旅游發展管理委員會以發展地方旅游經濟為工作重點，加強對地方旅游業的宏觀管理，目的是加強旅游業戰略研究和旅游服務質量管理。上海的旅游管理領導機構體制創新就獲得了很大的成功。上海隊原有的旅游管理體制進行了改革，組建了上海市旅游事業工作委員會和上海市旅游事業管理委員會，統籌協調全面領導上海市的旅游業。上海市旅游管理委員會作為市政府的派出部門，對全市旅游行業行使管理職能。市政府下轄的旅游局、商業局、交通辦、園林局、新亞集團等單位作為旅游管理委員會的成員，錦江、華亭、衡山三大旅游集團公司和佘山國家旅游度假區也由旅游管理委員會領導。上海市副市長兼旅游管理委員會主任，旅游局及相關局負責人任副主任或委員。由此形成了旅游、商業、交通、園林等部門共同組成的旅游管理機構。繼上海之后，北京、廣州和桂林市也先后進行了旅游管理體制改革。這種改革創新提高了政府的權威，規范了旅游規劃的操作，加大了旅游市場監管的力度，加強了有關部門之間的協調，使旅游業的整體管理水平有了明顯的改善。

（2）充分發揮旅游行業組織的作用：旅游行業組織就是指為加強行業間及旅游行業內部的溝通與協作，實行行業自律，保護消費者權益，同時促進旅游行業及行業內部各單位的發展而形成的各種組織。為了實現對旅游業全行業的管理，必須成立旅游行業組織。旅游行業組織是對政府旅游行政管理機構的補充，在旅游行業管理中發揮著重要的作用，如可以作為行業代表與政府機構商談有關事宜，可以開展聯合推銷和市場開拓活動，可以制定成員共同遵循的經營標準、行規會約，并據此進行仲裁與調解，還可以組織行業內部的不合理競爭。政府應當加大對旅游行業組織的扶持力度，建立健全行業管理標準和自律機制，強化行業組織在規范市場秩序、維護行業形象、協調各方利益、提供公共服務等方面的功能，不斷提高旅游服務的品質，推動地方旅游業又好又快發展。

（3）構筑專業化、市場化的營銷模式：旅游宣傳推廣由政府主管機構包攬向主管機構與行業組織結合轉型，從行政式宣傳向專業化、市場化促銷轉型。建立政府主導、行業合作、企業參與、專業運作的市場營銷模式有利于旅游目的地的宣傳與促銷，這些專業機構可以由政府主管部門代表、旅游行業組織代表和市場營銷專家組成董事會，雇傭市場促銷專業人員，開展市場調研、制定營銷計劃，進行符合市場經濟規律的專業化宣傳推廣。政府可以利用各種方式和媒介來做宣傳，利用本地豐富的旅游資源和優質的旅游服務設施來吸引旅游者。

（4）建立健全旅游業發展是投資鼓勵政策：一是與投資額有關的優惠政策，主要包括提供投資補貼、低息貸款、無息貸款、延長還款期、提供基礎設施、以低于市場價的價格提供建設用地以及對開發項目所需進口的建材減免關稅等；二是與減小經營成本有關的優惠政策，主要包括減免納稅、提供員工培訓補貼、對營業所需的進口物資減免相應關稅、提供特別折舊免稅等；三是與保證投資安全有關的政策，如保證所投資的項目不會實行國有化，所投資項目的資本和利潤以及利息可匯出境外、提供貸款擔保和保證提供投資咨詢服務等。這些政策的有無和完善程度，很大程度上影響了地方旅游業的發展。

三、結論

由此可見，政府在旅游業中的作用貫穿于旅游業所涉及的各個行業中，達到政策法規，小到投資資金，地方旅游業的發展離不開政府的支持，而且從某種程度上來說，政府的作用更加重要。在今后的發展中，政府要通過不斷的體制創新，更好地為地方旅游業服務，使地方旅游業走入健康快速發展的道路。