江蘇城市發展的最新進展與當下任務

儲東濤

（作者為中共江蘇省委黨校經濟學教授，江蘇省城市發展研究院城市評價中心主任）

城市化是當前和今后一個時期我國擴大內需最深厚的潛力所在，也是我國經濟結構、社會結構調整的重要方向。城市化和城鄉發展一體化，事關我國現代化建設的全局，是轉變經濟發展方式的戰略重點，也是解決“三農”問題的根本途徑。江蘇在改革開放30多年中，頭20年城市化進程緩慢，新世紀以來才加快速度，現在則面臨著戰略轉型、科學規劃、提高質量的要求，因而必須精心研究、科學決策。

一、江蘇城市發展的最新進展

江蘇經濟社會的快速發展，使城市化水平的提升超出了人們預期。近年來，江蘇省委省政府以科學發展為主題、轉變經濟發展方式為主線，創新城市發展思路，加強城市工作部署，促進城市發展又取得了新進展。

1.城市整體發展態勢良好，各市發展特色鮮明

江蘇新增了揚州、常州2個全國文明城市，南京、南通、蘇州、張家港通過復查保留全國文明城市稱號，江蘇的全國文明城市總數居全國第一；新增5個國家環保模范城市、1個國家森林城市、12個國家生態市（縣、區），目前共有國家生態市（縣、區）17個，國家環保模范城市21個，分別占全國的1/2和1/4左右；深入開展國家技術創新工程試點省建設，國家創新型試點城市已達6家，居全國前列，新增8家國家級重點實驗室和工程技術研究中心。城市人居環境不斷改善，目前全省共有國家衛生城市25個、國家園林城市（含縣城）28個，數量均居全國前列。至2011年底，揚州、南京、張家港、昆山4市相繼榮獲過聯合國人居獎，另有8市獲得過中國人居環境獎。

江蘇城市的新發展，更體現在經濟實力的增強上。眾所周知，省域經濟的基礎，在市域經濟和縣（市、區）域經濟，江蘇全省經濟的發展，歷來得力于各市、縣（市、區）經濟的有力支撐。令人欣喜的是，2011年，江蘇全省地區GDP達到49110.27億元，13個省轄市的地區GDP均保持在千億元以上，蘇北5市GDP總量首次突破1萬億元，人均GDP首次超過全國平均水平，達到36040元，實現了歷史性跨越。蘇北城鄉居民人均收入分別超過2000美元和1000美元，達到全面小康核心指標要求。特別是在第十一屆“全國縣域經濟基本競爭力與科學發展”測評中，江蘇50個縣（市）中有29個進入全國百強縣（市），創歷史新高，令人振奮。

江蘇城市發展不僅整體態勢良好，共性突出，而且個性鮮明，特色彰顯。各市以省委、省政府統一部署為指導，以自身規劃為引領，各顯身手，亮點紛呈，交相輝映。如：南京堅持走“創新驅動、內生增長、綠色發展”之路，大力推進城市功能提升、城鄉統籌發展；蘇州地區GDP首次突破萬億元大關，達到10716.99億元，占全省的22.05%，并與南京同時獲得“中國十大創新型城市”稱號；揚州緊緊圍繞建設“創新揚州、精致揚州、幸福揚州”的“三個揚州”目標，以全省第一、全國地級市第三名的優秀成績，成功摘取全國文明城市金牌，同時連續四次8年被評為國家科技進步先進市。

2.城市化率大大高于全國平均水平，人居環境繼續改善

江蘇城市化率已達61.9%，比全國平均水平高10.6個百分點，并在全國率先實現城鄉規劃全覆蓋，基本建立起從區域到城市、城鎮到農村、總體到專項，層次分明、互相銜接、完善配套的城鄉規劃體系。同時，江蘇大力實施“清水藍天”工程，切實加強節能減排和環境保護，嚴格控制高耗能產業發展，加快淘汰落后產能，節能減排完成情況好于全國平均水平。

3.城鄉居民收入差距進一步縮小，物質文化生活水平進一步提高

江蘇省委、省政府堅持以人為本、民生優先，扎實推進民生幸福工程，人民收入水平進一步提高：2011年城鎮居民人均可支配收入達26341元，比全國平均水平高4531元，位列全國第六，比上年增長14.8%；農村居民人均純收入達10805元，增幅連續2年超過城鎮居民，比全國平均水平高3828元，排全國第五位，比上年增長18.5%。城鄉居民收入之比由上年的2.52：1下降為2.44：1，收入差距是全國最小的省份之一；同時，江蘇給力“文化強省”建設，提升公共文化服務能力，繁榮文化創作生產，文化體制改革和文化惠民工程齊頭并進，省及13市均被評為全國文化體制改革先進地區。

二、江蘇城市發展中出現的新問題

新世紀以來，江蘇城市發展成就巨大，但必須清醒地看到，近幾年來發展中也出現了一些新問題。

1.三大區域城市化率和南北城鄉居民收入水平差距明顯

最近幾年，在江蘇城市化率迅速提升中，三大區域發展并不平衡。2011年，蘇南已達70.3%，高于全省平均水平8.4個百分點，其中南京達79.7%，但蘇北、蘇中都低于全省平均水平：蘇中只達57.4%，低于全省平均水平4.5個百分點；蘇北只達52.9%，低于全省平均水平9個百分點。同時，雖然蘇北主要經濟指標的增長率已經連續6年超過蘇南和全省平均水平，但其絕對值與蘇南的差距進一步拉開，特別是城鄉居民收入水平相差較大。從2007年到2011年的5年間，蘇北GDP絕對值與蘇南的差距，從10953.6億元擴大到18905.2億元，人均GDP的差距從38684元擴大到54577元，城鎮居民人均可支配收入的差距從6422元擴大到13347元，農村居民人均純收入的差距從3941元擴大到5967元，城鄉居民儲蓄存款余額的差距從5529.6億元擴大到11008億元。

2.“土地城市化”明顯快于“人口城市化”

近年來，江蘇城市空間擴大明顯快于城市人口增長。以2007-2011年為例，5年中13個省轄市市區面積從21973平方公里增加到28397平方公里，增加了6424平方公里，增長了29.2%，年均增5.9%；建成區面積從1894平方公里擴大到2590平方公里，擴大了696平方公里，增長36.8%，年均增7.3%；但是，同期城市人口從4056.23萬人增加到4889.36萬人，增加了833.13萬人，增長20.5%，年均只增4.1%，致使人口密度不升反降，由每平方公里1846.0人下降到每平方公里1721.8人。其中，“殘缺型城市化”（或稱“不完全城市化”、“半城市化”）是“人口城市化”相對緩慢的重要原因之一，“殘缺”的關鍵在于農民工“市民化”進展緩慢。盡管江蘇早就實施戶籍制度改革，但由于相關政策并沒有真正得以落實，致使部分“城里人”沒有城鎮戶口。即使是已經長期在城市就業且有穩定收入和住房的農民，由于長期形成的與戶籍捆綁的行政管理模式沒有徹底改變，也難以或不愿改變身份。因此，江蘇“土地城市化”明顯快于“人口城市化”，“數字城市化”大大高于“實際城市化”。據權威人士稱，江蘇現有61.9%的城市化率中，享受市民待遇的僅占40%，也就是說，還有1/3的進城農民沒有享受到市民待遇。這種城市化是不公平的！農民工由于不能融入城市，依然是“農民”而非“市民”，他們既需要在家鄉保留承包地，又需要在家鄉保留宅基地。在家鄉保留的住房，大多空關，而在城里租房住都很難。這就是說，城里也需要有一份屬于他們的建設用地，這種模式的土地代價是雙份的。

3.城鄉空間布局仍然不夠合理，生態環境質量亟待提高

經過多年的努力，江蘇目前不少地方新型城鄉形態清新呈現，都市景觀與田園風光交相輝映……在此過程中，小城市和中心鎮都發揮了不可替代的重要作用。但是，幾年來行政區劃的調整和鄉鎮合并，使小城市和建制鎮大大減少，不盡合理且造成一些矛盾。江蘇有些地區的村莊布局也很不合理——村莊規模小、布局太分散、占用耕地多。有的農民建新房不拆舊屋，有的地方有新房而無新村，新舊村落交錯，生產生活不分，有的村莊多少年村容不改，面貌依舊。2010年，全省15萬個村莊中，環境整治達標的村莊僅為1萬個，占6.6%；特別是最近幾年，江蘇大部分城市都沒有達到環境空氣質量新標準，有些城市的“藍天計劃”已經多年破產，主要污染物排放總量遠超環境容量，城市居民對城市空氣質量的滿意率在城市所有環境問題中最低。農村秸稈焚燒、道路揚塵、工業廢氣污水、固體廢物污染等相當普遍，其中既有農民生活污染、農業面源污染和工業污染，又有城市工業污染、生活污染向農村的蔓延。

三、加快江蘇城市發展戰略的轉型升級

江蘇城市發展必須加快戰略性轉型升級，核心是從單純追求城市化率轉變到提高城市質量上來，推進城市現代化、城市國際化、城鄉發展一體化，從而引領全省基本實現現代化。

1.更加明確地提升城市現代化水平

為了率先基本實現現代化，江蘇在全國率先制訂了基本實現現代化的指標體系。這套指標體系內含著城市現代化的引領作用。可見，提升城市現代化水平，比提高城市化率艱巨和復雜得多，主要表現在“五個加快”上：第一，加快構建高度發達的市場體系、現代產業體系和基礎設施體系，不僅先進制造業具有強大的競爭力，而且現代服務業要占優勢，市政設施齊全、完善并且高效，能夠有效利用和優化配置來自國內外的各種資源；第二，加快構建高度發達的科技、教育、交通和信息體系，具有若干世界一流的高等院校和科研院所，與外部世界形成全方位的開放格局，以此支撐和推動經濟社會的蓬勃發展；第三，加快構建比較完善的規劃、建設、管理和服務體系，推進城市管理網絡化、精細化，充分發揮街道、社區在城市管理中的作用，不斷優化城市形象和人居環境，滿足城市居民（包括流動人口）日益增長的物質和文化生活需要；第四，加快推進現代文明與優秀傳統文化的相互交融，塑造與城市生態文化特色相協調的建筑文化、園林藝術和特色空間體系，基本形成生態環境園林化，完善城市地理信息、智能交通、社會治安、市容管理、災害應急處置等智能化信息系統；第五，加快推進政治民主化、社會法制化、人的價值觀念理性化，從而實現人的現代化。

2.更加堅定地推進若干城市國際化

江蘇推進若干城市國際化，首先要著力完善特色鮮明的城市功能。城市無論規模大小、等級高低，其競爭力和影響力主要取決于城市的功能和特色，而提升城市國際化功能，關鍵在于彰顯個性特色。凡是有條件的城市都要堅持世界眼光、自身特色和本土優勢，找準差距，明確重點，不斷完善城市功能，增強對國際要素資源的承載力。比如，南京高等院校眾多，科研院所林立，科教資源十分豐富，完全有條件打造成區域性國際創新中心和教育中心。蘇州、無錫經濟實力雄厚，對外開放程度高，制造業、服務業發達，可以大力發展國際研發機構，建設國際新興產業高地和先進制造業基地。揚州文化底蘊深厚，現代文明與傳統文化交相輝映，尤其近些年通過突出個性特色，提升城市品質，引來了國際優質資源，同時，揚州旅游資源豐富，旅游本身就是開放的產業，擴大文化、旅游開放對提升城市國際化形象具有重要意義，揚州要以文化、旅游合作為依托，進一步提升城市美譽度；其次，要著力提升高度開放的城市形象，打造良好的城市品質。“品”就是城市建設的文化品位，“質”就是城市居民的生活質量。文化是城市的靈魂，文化的影響力最為深遠。城市現代化并不一定意味著“高樓大廈”，城市國際化也并非都是“歐陸風情”——越是民族的，就越是世界的。圍繞國際化，突出創業創新創優，打造良好的城市品質，就是讓城市擁有更先進的設計理念、更開放的城市文化、更完善的公共設施，以高水平的國際經濟活動為抓手，打造無障礙的國際化環境，提升城市的國際影響力；再次，要著力強化開發區的開放優勢。擁有眾多高層次、高水平的開發區是江蘇的一大特色，是推進經濟國際化的主陣地、建設國際化城市的領頭羊。要重點推進開發區的轉型發展，在推動科技創新、集聚產業發展、提升城市功能等方面實現更大突破，引導有條件的開發區加快建成宜商宜業宜居的現代化新城區。

3.更大力度地推進城鄉發展一體化

江蘇要堅決按照統籌城鄉建設要求，全面提升城鄉建設水平，加快提升城鄉生態環境質量，建設美麗江蘇。在工業化、城鎮化、信息化和農業現代化“四化”同步中做到“四個著力”：著力完善城鄉空間布局——按照合理布局、節約土地、完善功能、以大帶小的原則，促進大中小城市和鄉鎮協調發展，帶動村莊建設水平加快提升，引導人口、產業及各類要素合理集聚；著力構建城鄉公共服務設施體系——公共財力更多地向農村傾斜，公共設施更多地向農村延伸，公共管理更多地向農村覆蓋，推動公共資源在城鄉之間均衡配置；著力優化現代城鄉形態——加快實施美好城鄉建設行動，堅持以城鄉規劃為龍頭，加強城鄉建筑設計，深度挖掘自然山水、地域文化、建筑傳統等元素，打造具有個性特色的城鄉風貌，重點開展村莊環境整治；著力發展農業產業化和高效設施農業——健全農技推廣服務體系，增強農業科技創新和推廣轉化能力，實行最嚴格的耕地保護和節約用地制度，規范有序實施“萬頃良田”建設工程，提高土地集約化程度。

四、科學規劃江蘇城市群的規模和布局

黨的十八大報告明確要求，“科學規劃城市群規模和布局，增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚功能”，從而“形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系”。這是今后5-10年我國推進城市化和城鄉一體化的新戰略和新思路。江蘇要按照十八大的戰略部署，不僅為建設長三角“世界級城市群”多作貢獻，而且在省內也要以城市群為主體形態，促進大中小城市和小城鎮協調發展，盡快形成城鎮發展新格局，引領全省實現基本現代化。

未來江蘇城鎮體系的空間格局，可以概括為“三圈兩帶一極”：“三圈”即三大城市群：寧鎮揚“同城化”、蘇錫常泰“都市圈”、徐淮宿“都市圈”；“兩帶”是指“沿江城市帶”和“沿海城市帶”，而沿海城市帶可以成為江蘇新的經濟增長極，即“一極”。

1.南京“都市圈”建設要以加快寧鎮揚“同城化”為重點

在整個長三角地區，南京是上海的副中心之一，因此，加快南京“都市圈”建設，不僅要促進皖江城市帶發展，而且南京還要成為輻射帶動中西部地區和聯結泛長三角地區發展的重要門戶。但是，在江蘇省內，南京首先要在加快寧鎮揚“同城化”中起龍頭帶動作用，三市抱團發展，增強向心力、凝聚力、競爭力，使之成為江蘇的第一城市群。

寧鎮揚“同城化”，是對江蘇“四沿”發展戰略的深化，是加快建設長三角“世界級城市群”的客觀要求。江蘇原有的生產力布局，是沿滬寧線、沿江、沿海、沿東隴海線的“四沿”發展戰略，但這些都是線性發展思路，缺少一個中心經濟板塊，而寧鎮揚應當也可以擔綱這個中心。

寧鎮揚“同城化”，仍然首推交通一體化。要盡快開通市際公交，以區域BRT的形式實現南京新街口、揚州文昌路、鎮江大市口三市市中心半小時通達，建設鎮揚到祿口機場的快速通道，加快南京到鎮揚的輕軌系統建設；同時，三市要協調個人收入分配，力爭市民待遇同城化，并在相鄰地區共建供水、污水處理和垃圾處理等公共設施，讓市民共享同等公共產品；三市尤其要加快轉變經濟發展方式，進一步密切經濟、技術、人文聯系，大力發展創新型經濟，在兩岸聯動建設產業密集帶、濱江城市帶、生態風光帶——南京作為省會城市，是江蘇經濟社會活動的中心，總部經濟、樓宇經濟、服務外包、裝備制造、重化工業等聞名全國，2010年又成為我國首家“中國軟件名城”。南京高等院校林立，科研院所集中，寧鎮揚具有豐富的科教資源和廣闊的發展空間，蘇錫常等地也不可比擬，因此可以成為創新型經濟和服務業發展集聚區，成為一個“組團式”城市，成為長三角地區一個新的經濟增長極。

2.蘇錫常“都市圈”應擴大為蘇錫常泰“都市圈”

在江蘇省內，無論是從區域競爭力還是輻射帶動力來看，蘇錫常都具有最好的基礎，而且在制造業方面已經具有較強的國際競爭力，因而新世紀以來一直作為“都市圈”強力推進。目前，隨著泰州長江大橋的建成通車，蘇錫常三市“都市圈”可以擴大為蘇錫常泰四市“都市圈”。

2011年，蘇錫常泰四市合計，常住人口達到2622.66萬人，GDP為23600.39億元，均大大超過上海。這四個市，不僅江陰長江大橋早已通車，泰州長江大橋也已建成通車，交通更加便捷，與上海的聯系更加緊密。對照戈特曼提出的城市群的形成條件，完全具備“大都市圈”的發展要求，也可以說是一個“都市連綿區”。因此，江蘇應進一步推動泰州跨江聯動發展，與上海對接互動。同時，四市要加快轉變經濟發展方式，增強自主創新能力，推動經濟轉型升級，在基礎設施建設上進一步互相接軌靠攏，提升綜合承載能力和服務功能，促進要素流動的有效銜接和功能整合，從而盡快成為真正意義上的“大都市圈”。

3.徐州“都市圈”可以擴大為徐淮宿“都市帶”

徐州“都市圈”，在新世紀之初也就被列入規劃加以推進，10年來取得了不小進展。徐州在2004年實現“雙超”，即GDP超過1000億元，財政超過100億元，在全省的經濟地位上升到第6位，2012年則可望上升到第5位。按照國務院批復的長三角《區域規劃》，這一“都市圈”作為長三角核心區的廣闊腹地，可以充分發揮其在淮海經濟區中的輻射作用，但更應發揮其在蘇北地區的中堅作用，不僅應該涵蓋淮安、宿遷市，而且可以以淮安為蘇北重要中心城市，形成一種“發散狀”，東西南北輻射沿東隴海線地區、沿海大部分地區和沿大運河部分地區。

這個“都市帶”，目前關鍵在于把淮安建成蘇北的重要中心城市。淮安必須在集聚力、輻射力、吸納力和影響力上爭取有突破性進展——緊緊抓住長三角規劃和江蘇沿海開發均上升為國家戰略的重大機遇，通過產業發展、基礎設施建設、資源要素集聚等舉措，把淮安建成先進制造業、現代農業和服務業全面協調發展的城市，商貿流通、現代物流繁榮興旺的城市，現代交通、水利樞紐暢達便捷的城市。

4.建設通鹽連“沿海城市帶”

南通在2003年就實現“雙超”，比徐州還早一年，目前其經濟總量已穩居全省第4位，僅次于蘇州、無錫、南京。隨著崇啟大橋建成通車，南通可以更快地融入上海經濟圈，成為沿海城市帶的龍頭，建成長三角北翼經濟中心；鹽城在2005年實現“雙超”，在全省的經濟地位早已上升到第7位。在江蘇沿海開發成為國家戰略的大好機遇下，江蘇必須把沿海開發作為促進區域協調發展的重中之重，深入實施沿海開發戰略，支持沿海地區加快開發開放，在港口建設、產業發展、城鎮建設、灘涂開發和發展海洋經濟上取得更大突破，盡快成為我國東部重要的經濟增長極。要圍繞構建沿海城市帶的目標，推動南通、鹽城、連云港朝著構建沿海組團式中心城市方向發展，推動沿海有條件的縣升格為市轄區，努力建成3個百萬人口的特大城市。同時，加快培育沿海中小城市，形成大中小城市錯落有致、功能互補的新格局。

經濟社會發展的聯動整合目前已經成為必然。在聯動整合中，沿江城市帶由于產業關聯度大、經濟帶動性強，可以成為沿海城市帶發展的引擎，沿海城市帶則可以成為沿江城市帶轉型升級的依托，并借助沿江城市帶增強綜合競爭力。