江蘇農村新社區管理模式探討

包宗順 張立冬

（包宗順：江蘇省社會科學院農村發展研究所所長，研究員；張立冬：江蘇省社會科學院農村發展研究所副研究員，博士）

近幾年來，伴隨工業化、城市化的發展，以及大規模農田整治和新農村建設進程的推進，江蘇各地出現了一批農民集中居住新區，這里我們將其稱之為“農村新社區”。由于城鄉差異性，城市居民集中居住區的管理模式基本不適用于農村，因此，農村新社區管理體制建設和相關配套政策研究，成為當前各級政府尤其是縣鄉基層政府的迫切需求。

一、江蘇農村新社區的三種類型

根據農村新社區建設的直接動因，大致可劃分為“征地拆遷安置型”、“耕地整理安置型”和“康居示范型”三種主要類型，且各種類型特征鮮明。

征地拆遷安置型新社區。以征地拆遷安置形成的農村新社區，是典型的城市化、工業化的產物。主要特征是：第一，新社區規模大。第二，居民社會身份改變。征地拆遷安置形成的農村新社區，以“雙失型”居民為主體。絕大多數居民已完全失去了原有承包耕地（包括自留地）和農村宅基地，其社會身份特征已經徹底“非農化”，其生存形態也已與城市居民基本相同。第三，居民原有的社會組織隸屬關系被徹底打破，基層社會組織必須重新構建。

耕地整理安置型新社區。通常以“萬頃良田工程”等大規模農田基本建設為抓手，在地方政府積極推進下形成的農村居民集中居住區，有以下主要特征：

第一，農戶土地承包權不變。新社區絕大多數居民仍保留原有集體土地承包權和自留地經營權。但在承包地經營方式上，地區間存在較大差異。蘇南多數通過組建土地股份合作社這類土地流轉平臺，實行土地規模經營。具體經營方式上，以大戶承包經營為主，部分為農業企業承包經營，少數由村集體統一經營。市、鎮兩級政府為鼓勵農村土地規模經營，往往實行政策性財政補貼，每年每畝補貼規模經營者300元左右。在蘇中和蘇北地區，則基本上仍維持原有的分戶經營方式，有些地方政府為解決農戶集中居住后耕作半徑過大、路途太遠的矛盾，每年給農戶發放一定數額的農業生產交通補貼。

第二，居民社會身份未變。與農戶土地承包權不變相對應，耕地整理安置型農村新社區居民的農村戶籍身份沒有改變。對于非整村拆遷的新社區居民而言，雖然居住地離開，但與原行政村仍保持著所屬關系，特別是經濟上仍保持密切聯系，如村委會換屆選舉等重大活動也都要回到原行政村參加。在社會保障方面，蘇南大多數進入各類企業的職工基本上已納入城鎮職工社會保障體系，而仍留在農業上的勞動力及農村老人絕大多數只能參加“新農保”，目前每月每人領取的最低養老金標準為60元。在我們調查的吳江震澤鎮，農村老人每人每月可領取養老金160元。

第三，社會管理上雙重架構。耕地整理安置型農村新社區規模通常較大，同一社區內往往集中了不同行政村的居民。事實上新社區居民的生活居住地與村民自治組織往往形成了空間上的分離。一方面，由于其與原行政村在土地承包等經濟和行政隸屬關系不變；另一方面，當然也要接受現居住和生活所在新社區的管理，這就形成了新社區居民受原行政村和新社區組織雙重管理的態勢，原行政村管理職能在經濟、政治生活方面占主要地位；新社區組織著重負責社區治安、生活服務和社區環境保潔等，居相對次要地位。

康居示范型新社區。康居示范型新社區，是目前全省各地最為常見的農村新社區，旨在改善農村居民的居住條件和生活環境，提高農村居民生活質量。它有以下主要特征：首先，新社區規模相對較小。由于并非是行政指令性的大拆大建，而以農戶自由選擇為導向，入住農戶規模多在100戶左右。第二，居民社會關系不變。社區居民原有土地承包權屬關系不變，自留地隸屬關系不變，新社區居民與原有村組自治組織的隸屬關系也維持不變。第三，新區建設統分結合。即新社區公共基礎設施由村集體統一建設，以優越的環境條件吸引村民自愿落戶新社區。居民住房則按規劃的地點和宅基地面積由農民自建為主，農民自建房較少有政策性補助，地方政府和集體經濟組織投入負擔較輕。許多地方對農戶舊房翻建有強制性規定，即必須遷建到規劃的新社區。第四，社區管理村社合一。新社區建設規劃中，各地通常將村黨支部和村委會辦公地點、村民生活服務網點設在新社區。

二、江蘇農村新社區管理的困境

管理體制不順，“管不著”與“不服管”并存。征地拆遷安置形成的大型農村新社區，居民跨區域居住、與原基層自治組織空間上分離的現象十分普遍。由于集中居住的村民仍要在原村進行選舉、獲得集體資產分紅、享受相關福利待遇等，因此他們與原村的關系很難割斷，心理歸屬也傾向于原行政村，戶籍關系留在原行政村。理論上新社區管委會與原行政村對社區居民實行雙重管理，但兩者管理職能上難以有效整合，雙方的責、權、利難以協調統一。原居住地村委會往往因“跨界”管理不方便而“管不著”。新社區村委會則因不是本村的村民，管理起來總覺得名不正、言不順，加之集中居住的村民又覺得居住地村委會不會給自己什么利益，往往也“不服管”。還有部分在集鎮購房定居的村民則出現“無人管”的狀況。

拆遷安置政策前后不一，居民長期積怨影響安定。征地拆遷安置型新社區，通常是邊拆遷、邊建設，居民拆遷工程也是分期、分批進行的，往往是建到哪拆到哪。拆遷安置和補償政策缺少連貫性，使得新社區干群關系“先天不足”，給新社區管理者的日常工作及和諧社區建設帶來很大麻煩和阻力。

社區建設標準低、質量差、維修難。總體而言，目前農村拆遷安置新社區的房屋質量遠不如商品房，居民意見很大，新社區管理人員每天為各種問題消耗大量精力。此外，新社區建筑質量不高，維修壓力自然就很大。而農村新社區物業維修難，沒有物業維修的經濟承受能力，而申請使用物業維修基金，則難上加難。據了解，農村新社區基本上不可能申請到物業維修基金使用權。

社區管理經費無著落是最大的問題。無論是蘇南經濟發達地區，還是蘇中、蘇北農村新社區，至今未見靠收取物業費維持社區日常運轉的。目前不同類型的農村新社區，物管經費籌措的來源也不相同。康居示范型新社區，居民來自同一個行政村內的一個或相鄰幾個自然村落，實行村社合一社區管理體制，也即村黨支部、村委會和社區管委會三塊牌子，一套班子。物業管理經費來自村集體經濟收入。100多戶規模的康居示范型新社區，每年的物管經費在15—20萬元之間。征地拆遷安置形成的農村新社區，目前的物業管理經費通常由地方財政承擔。

居民對新社區歸屬感不強，民主管理亟待加強。居民參與社區管理的積極性不高，居民對社區的歸屬感不足，社區凝聚力不強。部分社區民主選舉、民主管理、村民自治不能有效落實，村干部在村委會換屆選舉中設流動票箱、拿錢買票的現象也不鮮見。此外，部分社區表現出較為明顯的行政化色彩，管理干部與居民之間的關系較為疏遠，居民表達利益訴求的渠道有限，社區民主管理和居民自治流于形式。

新社區管理者工作強度大待遇低。原行政村比較而言，已建成的農村新社區，尤其是以拆遷安置為主體的新社區普遍規模較大，社區社會管理和服務的任務十分繁重，社區管理人員承擔的工作量大、強度高。當前社區管理人員中大部分由原行政村干部轉任，與所承擔的繁重管理工作任務比較而言，社區管理人員工資待遇偏低，影響工作積極性。

三、建立江蘇農村新社區管理的長效機制

盡快理順新社區管理體制。要在積極借鑒城市居民小區管理經驗的同時，較好地適合農民集中居住的特點；農村新社區管理也不能是單一模式，應針對不同類型農村新社區的特點，建立與之相適應的新社區管理模式。對康居示范型新社區，由于新社區居民與基層自治組織的經濟紐帶和社會組織關系沒有發生改變，現行的管理組織體系也無需變更，需要重新適應的是新社區居民的管理、服務方式，還有新增加的社區物業管理成本的消化。對征地拆遷安置形成的農村新社區，其居民身份、生存狀態已完全城鎮化。當前最緊迫的工作主要包括：一是建立專職、穩定的社區管理隊伍，管理人員部分從鄉村干部中分流，部分采取面向社區和社會公開選聘；二是發動和依靠群眾，教育農村居民改變原有不良生活習慣；三是針對失地農民建立創業機制，幫貧扶弱，提供公益性崗位，通過技能培訓，提高就業能力；四是努力豐富小區居民文化生活，組織居民開展多種形式、積極健康的文體活動。對耕地整理安置型農村新社區，一是要建立專職、穩定的社區管理隊伍（包括明確職級、報酬、經費來源）；二是要加強新社區組織與原行政村相互間理解、溝通與工作交流，努力探索并建立制度化、高效率的協調工作機制和糾紛處理機制；三是組織籌建物業委員會，提高社區居民的組織化程度和自我管理能力；四是社區管理人員目前以原有村組干部為基礎，今后應逐步引進年輕新型管理人才，提高管理水平。

明確扎口統籌管理部門。農村新社區的建設和管理，涉及許多政府部門。如建設局負責小區規劃、選址、審批、施工許可、驗收以及房屋維修基金管理；民政局負責社區居委會設置、審批、選舉、公共服務，社區專職工作者管理、培訓、上崗、使用考核，社區志愿者招募、注冊、管理等；農工辦負責統籌新農村建設、農民集中居住區建設、土地流轉、環境整治、農民收入等；小區所在鎮政府則具體負責農村新社區的投資施工建設。根據當前部門工作職責分工的實際情況，農工辦比較適宜擔當這樣的扎口統籌管理部門角色。

加強長效管理工作制度建設。淮安經濟技術開發區下屬的城西花園社區，近年來在上級部門的指導下，全面完整地制定了一整套社區工作和管理規章制度，包括：社區居民公約、社區民主自治制度、社區民主理財制度、社區門衛值班制度、創建工作獎勵制度、公共秩序（保安）管理制度、綠化管理制度、環境衛生保潔制度、公共設施維修管理制度、計劃生育工作制度、治安調解工作職責、學習培訓制度、志愿者工作制度、獨居老人居家養老工作制度，等等。各地經濟發展水平和地方財力水平不同，不能要求各地建設統一的新社區管理和服務硬件設施，但加強新社區長效管理和服務工作制度軟件建設，應引起各地更多的重視。

積極處理拆遷遺留問題，努力消解居民怨氣。拆遷安置和補償政策缺少連貫性，是各地較為普遍的現象。各地應認真吸取這一深刻教訓，保持不同時期征地拆遷補償標準的可比性、連貫性，充分保護被征地拆遷農戶的應得利益。各地基層政府和新社區管理人員，要通力協作，不回避矛盾，積極調解處理拆遷遺留問題，真心實意地努力幫助他們解決現實中的切身利益問題，努力消解這部分社區居民的怨氣。

培育“造血”功能，構建良性物管經費保障體系。目前，全省各地農村新社區物業管理經費籌集渠道單一。康居示范型新社區物業管理經費通常完全是由村集體買單；征地拆遷安置型農村新社區，物管費基本上是由地方財政買單；耕地整理安置型新社區物業費，通常由鄉鎮政府和行政村集體共同承擔。淮安經濟技術開發區下轄8個鄉鎮，2011年用于全區拆遷安置新社區物業補貼投入高達3000萬元。隨著農村新社區建設規模的日益擴大，完全由政府和村集體承擔的物管經費籌措方式，不僅會日益加重村集體和地方財政負擔，長期下去難以為繼，也不盡合理和缺少效率。努力培育農村新社區物業管理的“造血”功能，多渠道籌措物業管理經費，是今后必由之路，也是當務之急。鑒于農村新社區居民在轉型期處于“城市居民生活方式，農村居民收入水平，城市貧民社會保障”的弱勢地位，不應照搬城市居住小區物業管理收費模式，積極探索建立一個“社區居民交一些、社區商業配套用房賺一些、政府財政補一些”的良性社區管理經費保障體系，比較符合當前社會現實。

而由新社區管委會通過出租社區商業配套用房獲得租金收益，是培育農村新社區物業管理“造血”功能行之有效的辦法之一。但不少地方的農村新社區建設開發商，違反相關政策規定，將社區商業用房全部買光了，使得社區居委會接手后沒有任何經濟收入來源。對此政府相關行政職能部門應嚴加防范，嚴肅查處。征地拆遷安置型農村新社區，大多數位于城鄉結合部，社區居民身份絕大多數也已轉為非農業戶口，可以在這類社區進行“社區居民交一些”的先行試點。努力引導居民轉變習慣性思維，確立付費獲得服務的觀念，并隨著物業管理質量的不斷提升，向住戶收取一部分物業費，逐步減輕政府負擔，努力形成良性可持續的社區物業管理經費保障體系。

努力引導和組織居民開展自我管理和自我服務。與城市居民小區相比，農村新社區的管理有其特殊優勢。一是與城市居民小區常見的鄰里甚至對門鄰居老死不相往來不同，農村新社區是一個熟人社會，或沾親帶故，或來自同一個村組的鄰里關系，熟人好辦事；二是農村新社區有大量原村組的老干部、老黨員等組織資源；三是農村新社區有大量剛剛失去土地的中老年閑置勞動力資源。新社區黨支部、居委會在社區管理中應充分利用這些特殊優勢和寶貴社會資源，把熱心的社區居民組織起來，努力引導他們開展民主管理，從而增強社區居民的歸屬感、親和力和凝聚力，達到實現充分的自我管理、自我服務的目標。如淮安市城西花園社區將整個社區劃分為若干個網格，每網格有幾幢樓，充分利用原行政村的老黨員、村組老干部資源，聘任他們擔任“格長”和“樓長”，參與小區的管理。要求格長每天走訪轄區內兩戶家庭，既了解民情，又廣泛聽取小區內居民對社區管理方面存在問題的意見。該社區還組織社區熱心公益的居民，成立了“關心下一代工作委員會”、“社區校外輔導站”、“社區志愿者工作站”等群眾組織，并制定了相應的工作制度，有序開展各項社區服務活動。包括前述社區家庭困難居民以提供綠化、保潔和突擊性勞務抵消物業費的方式，也都是很好的自我服務形式，收到良好的社會效果。