當代中國普法活動的探究與轉型

徐安住 代 星

（徐安住：河海大學法學院副教授；代星：江蘇省省級機關工委法宣辦）

從“一五”普法啟動至“六五”普法，這場聲勢浩大、每五年為一個周期開展的全民普法活動已經走過了近30年的歷程。到“五五”普法結束，全國共有8億多人次接受了各種形式的法制教育。這場自上而下的“普法運動”使我國的憲法和基本法律得到了廣泛宣傳、普及，廣大群眾和干部的法律意識明顯增強，法律素質不斷提高，全社會法治化管理水平有了明顯提升。然而，由于普法成效本身不太容易評價，如何評判普法成效以及進一步推進法制宣傳教育工作的深入開展成為一個值得深入研究的問題。

一、當代中國普法的根源與價值

作為一項有目的、有計劃，以法制為宣傳內容的社會事業，“普法”有其特殊的背景、模式和路徑。

社會轉型是普法產生的宏觀語境。“文革”結束后，我國逐步重建秩序，進入到國家建設發展的嶄新時期。民眾長期所見多為非法治的情形，社會也一直處于非法治的狀態之中，遭到嚴重破壞的社會秩序亟需通過法制來“收拾局面”。同時，經濟社會發展也需要法制來規范和保障。如何把法律交給民眾，讓民眾了解、熟悉法律和法制成了亟需解決的問題。由此，“普法”開始登場，“一五”普法規劃重點普及憲法以及刑法、刑事訴訟法、民法通則、民事訴訟法（試行）等基本法律。“二五”普法重點突出了以社會主義市場經濟法律法規為主要內容的200多部法律法規的普及。“三五”普法把領導干部、司法人員、行政執法人員、企業經營管理人員、青少年作為法制宣傳教育的重點對象。“四五”普法強調實現由注重依靠行政手段管理向注重依靠運用法律手段管理的轉變，不斷提高全社會法治化管理水平。“五五”普法中開展法律進機關、進鄉村、進社區、進學校、進企業、進單位活動。“六五”普法堅持法制宣傳教育與社會主義核心價值體系教育相結合、與社會主義法治理念教育相結合、與社會主義公民意識教育相結合、與法治實踐相結合。普法工作與時俱進，不斷深入、不斷調整。

有法不依是普法開展的直接原因。從普通民眾率性而為，行政執法機關不作為、亂作為，到司法機關的瀆職違法等，依法辦事的習慣還沒有養成，有法不依倒有愈演愈烈之勢，每天充斥于媒體的有法不依和知法犯法的情形不絕于耳。政府機關執法不嚴、違法不究，大量的政策違反法律，下位法違反上位法，等等。這些問題的存在預示著“普法”的必要性和價值。

建設法治國家是普法肩負的使命。從世界范圍內來看，法治是現代民主國家治國理政的普遍方式。黨的十八大也強調：法治是治國理政的基本方式。法制宣傳教育是提高全民法律素質、推進依法治國、建設社會主義法治國家的一項重要的基礎性工作。中國的普法實踐證明了這項工作的重要性和時效性。在實踐中，普法也伴隨著中國法治的發展不斷進步，成為中國法治的重要組成部分。

二、當代中國普法的效果與評價

近30年的普法活動對當代中國社會產生了巨大影響。總體看來，普法的社會效果主要有以下兩點：一是顯性效果。普法架起了法律走進公民生活的橋梁，法律知識的普及使公民法治意識不斷增強，國家法治不斷進步。二是隱性效果。表現為普法為全面建設小康社會，促進經濟社會快速、健康發展提供了法制保證，為建立和完善社會主義市場經濟體制提供了法制保障。

普法在一定程度上實現了法治啟蒙和法律知識的傳播，民眾的法律意識和法律素養有了提升和轉變。無論是剛走出“無法無天”時代不久的20世紀80年代，還是法治正成為一種新的生活方式的當下社會，“普法”都有其特殊的意義和使命。我們要正確、全面地認識和評價普法工作，關注重點，發現問題，研究推進方式。

正確認識當前普法工作的歷史方位。經過30多年的努力，中國法治建設所面臨的形勢與改革開放初期相比已經發生了根本性變化。中國已基本解決了“有法可依”的問題，但公民法律意識的成長與法制建設的步伐還不能完全相適應，作為公民法律素質基礎性環節的規范意識和責任意識尚需進一步培育。法治政府建設取得重要成就，但與社會主義市場經濟深入推進以及公民權利意識不斷增強的要求仍有較大距離。如何將依法執政的意識轉化為執政的具體措施，如何按照社會主義法治理念指導社會主義法治建設的實踐，尚有許多工作要做。早期法制宣傳教育的主要任務是普及法律常識，現在的關鍵是讓公民正確理解法律，不斷增強規范意識和責任意識，自覺依法辦事、依法維權；早期法制宣傳教育側重于提高個體的法律意識和法律素質，現在要將重點放在依法規范公共機構和組織的行為，尤其是政府機關的行政行為方面；早期的法制宣傳教育突出地表現為自上而下的單向推動，而今各級黨委、政府依法執政、依法行政的意識和能力實際上已經成為衡量一個地方法治化程度的關鍵，而如何促使各級地方黨委、政府提高這方面的意識和能力，也是法制宣傳教育工作所需要致力探索的重大課題。

準確把握當前普法工作存在的問題。突出表現有：第一，普法工作實效缺乏評價標準。在目前的普法工作中，既沒有普法實效的評價標準，也沒有專門的監督檢查機關對普法工作實效進行監督檢查，導致做好做壞一個樣，做與不做一個樣。現實操作中很多法宣機構只求完成每年的工作任務，而不問普法實效，使普法活動盲目進行，缺乏明確的目的性。很多地方在領導干部述法考評、公務員學法考試考核、非人大任命干部任前法律考試、省級機關處級干部提拔前法律考試制度上推進不力。第二，普法手段缺乏必要的連貫性和長效工作機制支撐。傳統的法制宣傳教育工作所使用的基本方法，如發放法制宣傳教育資料、舉辦法制講座、組織法律咨詢、法律知識考試等，不是沒有實際效果，而是在實際操作過程中由于沒有科學設計和長效機制保障，效果不佳或極易流于形式。如宣傳教育資料的內容是否通俗易懂，法制講座是否符合受眾的需求，法律知識考試的結果是否能夠運用。第三，普法工作整合能力不強。我國法制宣傳教育的工作機制是“黨委領導、政府實施、人大監督、全社會參與”，政府負有法制宣傳教育的責任，是法制宣傳教育的實施者、推動者。現實的普法活動中地方政府“大包大攬”，不善于借助外力，不善于應用社會資源和發動社會力量。第四，傳播結構缺乏互動。普法的路徑是官方灌輸——民眾接受，是單一、單向的從官到民的法律意識傳播結構。在這種結構中，缺乏民眾的主體性和主動性，缺乏傳授者與接受者之間的互動。

三、當代中國普法的轉型與深化

法制宣傳教育如何實現更大的作為，是當下普法活動面臨的重大挑戰，筆者認為可以從以下幾個方面實現轉型深化：

實現從知識傳授到法律意識培養的理念轉型。普法教育不能再以幾十年不變的法律知識尤其是具體的法律知識的講解、傳授為重點，而應堅持以法律意識的培育為核心和重點，積極引導民眾積極參與法律的制定、修改，在法律中表達自己的合法訴求，并引導民眾遵守法律，養成依法辦事的習慣。

實現從義務本位到權利本位的內容轉型。在法制宣傳教育中，要宣傳法律規定的公民應該享有的基本權利，即由“義務本位”轉向“權利本位”。讓民眾內心親近法律，懂得通過法律來維護權利，表達和爭取自己的權益。

實現從重視過程到重視機制的重心轉型。要建立切實可行的評估機制，評估機制既包括對全社會法制宣傳教育效果的總體評估，也包括對特定法制宣傳教育活動的項目評估；既包括精神成果的定性分析，也包括物質成果的定量檢測。要建立健全領導機制和運行機制，各級黨委宣傳部門要發揮牽頭作用，各級司法行政機關要有主管意識，樹立權威。要建立健全監督機制。人大要發揮監督作用，通過聽取和審議政府專題報告，開展執法檢查和視察活動，對不懂法的干部不予任命，對不依法辦事的干部堅決罷免，使人大的監督權威得到有效發揮。紀檢監察部門通過加大對違法亂紀案件的查處力度，監督各級政府和國家公務員嚴格執法。要建立健全保障機制。通過建立完善機構，健全組織網絡，提高隊伍素質，為普法工作提供強有力的組織保障；按照市場經濟的要求，建立財政撥款與市場運作、產業化發展和社會贊助相結合的經費保障體系。同時，依靠制度開展工作是最有力的保障和最有效的辦法。

實現從注重說教到注重實踐的路徑轉型。法學家伯爾曼有句名言：“法律必須被信仰，否則將形同虛設。”一次良好的法治實踐本身就是最好的法制宣傳教育，且效果遠遠勝過百次空洞的說教。就公民接受或遵守法律而言，司法或執法比“普法”更為重要。在一次次證實法律正當性中，法律才會深入人心，民眾才會真正信仰法律。因此，在積極引導民眾用法律武器維護合法權益的同時，要特別重視司法公正對法律宣傳教育的重要影響。

實現從單調乏味到生動多彩的方式轉型。傳統的普法形式諸如開大會、作報告、貼標語、文藝說唱、普法考試等在一定時期發揮了重要作用，并在現在仍起到一定作用。但隨著社會發展和公民法律素質的提升，很多陳舊的、教條式、純理論性的宣講已不符合需要。當代的普法要適應現代信息社會的普及性、立體化、網絡化和高密度的傳播體制，適應現代社會思想觀念的發展變化，充分利用互聯網、手機、樓宇電視、城市公交媒體、移動通信等新平臺，開辦普法網站（網校）、專欄，采取以案說法等形式，開展形式多樣、生動活潑、群眾喜聞樂見的宣傳活動。