民間資本投資養(yǎng)老社區(qū)的政府支持體系構建研究

孔月紅，盧喬石

（1．中南財經(jīng)政法大學，湖北武漢 430073；2．湖北經(jīng)濟學院，湖北武漢 430205）

民間資本投資養(yǎng)老社區(qū)的政府支持體系構建研究

孔月紅1，2，盧喬石2

（1．中南財經(jīng)政法大學，湖北武漢 430073；2．湖北經(jīng)濟學院，湖北武漢 430205）

隨著人口老齡化趨勢的日趨嚴峻，社會養(yǎng)老服務的供需矛盾日益突顯，傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式面臨著巨大的壓力和挑戰(zhàn)。養(yǎng)老社區(qū)的建設和發(fā)展，將成為現(xiàn)有養(yǎng)老模式的有效補充。近年來，民間資本投資養(yǎng)老社區(qū)熱潮掀起，但由于相關政策不明朗，使得其投資面臨諸多風險。基于養(yǎng)老服務的準公共產(chǎn)品的特征、養(yǎng)老事業(yè)的社會福利性及養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性和先導性，政府應當從政策法規(guī)、資金、技術、人才和服務等方面構建民間資本投資養(yǎng)老社區(qū)的支持體系，幫助民間資本化解投資風險，促進養(yǎng)老社區(qū)的健康持續(xù)發(fā)展，從而增加社會養(yǎng)老服務供給，滿足老年人多樣化的養(yǎng)老需求。

人口老齡化；養(yǎng)老社區(qū)；政府支持體系

據(jù)政府部門預計，從2015年至2040年，我國60歲以上人口數(shù)將從2.21億增加到4億左右，占總人口的比重也將從16%增加到25%，屆時中國將成為高度老齡化的國家。①數(shù)據(jù)來源：2011年12月16日國務院辦公廳印發(fā)《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011－2015年）》。與人口老齡化相伴隨的是家庭規(guī)模的小型化和核心化，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能日趨弱化。在此背景下，社會養(yǎng)老服務的需求不斷增加，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在中國具有極大的發(fā)展?jié)摿ΑＵ且驗榭粗刂袊B(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的巨大發(fā)展?jié)摿Γ瑫r考慮到自身資產(chǎn)配置和分散投資風險的需要，在近年來國家相關政策的引導下，以地產(chǎn)公司和壽險公司為代表的民間資本相繼投資建設大規(guī)模的養(yǎng)老社區(qū)。雖然投資主體熱情高漲，但是許多養(yǎng)老社區(qū)建設還停留在初期的投資圈地、規(guī)劃藍圖上，尚未進入具體的實踐期，養(yǎng)老社區(qū)的投資和建設陷于“雷聲大、雨點小”的窘境。究其原因與政府重視程度不夠，相關政策不明朗，及政府角色缺位等有關。雖然民政部于2012年7月專門出臺了《關于鼓勵和引導民間資本進入養(yǎng)老服務領域的實施意見》（以下簡稱《意見》），但未明確政府支持養(yǎng)老社區(qū)建設的具體方法和措施。因此，研究和探索政府在養(yǎng)老社區(qū)發(fā)展中的角色定位，建立促進養(yǎng)老社區(qū)發(fā)展的政府支持體系，對于鼓勵和引導更多民間資本進入養(yǎng)老領域，從而化解社會養(yǎng)老服務的供需矛盾至關重要。

一、構建養(yǎng)老社區(qū)政府支持體系的原因分析

（一）養(yǎng)老服務具有“競爭性的準公共物品”性質(zhì)。

公共物品是指具有消費的非競爭性和受益的非排他性兩個特征的物品。而私人物品則具有消費的競爭性和受益的排他性。現(xiàn)實生活中大量的物品既不是純公共物品，也非純私人物品，對這樣一些介于兩者之間的物品，可將其稱為準公共物品。[1](p59-61)養(yǎng)老社區(qū)提供的養(yǎng)老服務其消費具有競爭性（養(yǎng)老社區(qū)設置有較高的入住門檻），但受益卻具有一定的非排他性（其他非入住的人也可以享受其優(yōu)美的社區(qū)環(huán)境和便利的養(yǎng)老和醫(yī)療服務設施，同時也緩解了政府和家庭的養(yǎng)老壓力），因此可將其定義為一種“競爭性的準公共物品”。準公共物品的供給存在市場失靈問題，政府必須采取激勵措施，如采用政府授權經(jīng)營、政府參股或政府補貼等方式，來保證準公共產(chǎn)品的有效供給。[2](p97-101)因此，養(yǎng)老社區(qū)作為養(yǎng)老服務的提供者之一，理應得到政府支持。

（二）養(yǎng)老事業(yè)的福利性。

社會福利是國家依照有關政策和法律，為保障公民的合法權益，保障公民維持一定的生活水平、提高生活質(zhì)量而提供資金與服務的一種社會保障制度。它是指國家與社會對個人、群體、社區(qū)所提供的一種公共福利，涵蓋了各個領域和社會的每一個人。其中，養(yǎng)老事業(yè)是社會福利事業(yè)的重要組成部分。按照福利多元化理論，社會的總福利應該是由社區(qū)（C）、市場（M）、國家（S）和民間社會（CS）來共同提供的，其公式可以表達為：TWS（Total Welfare State）=C（Community）+ M（Market）+S(State)+CS(Civil Society)。通過對此公式的解讀可以發(fā)現(xiàn)，福利多元主義可以看作是由政府部門、社會公益團體、商業(yè)機構以及社區(qū)志愿部門共同提供社會福利。由此可見，在養(yǎng)老社區(qū)的開發(fā)和建設中，政府負有不可推卸的責任。

（三）養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的先導性和弱質(zhì)性。

根據(jù)產(chǎn)業(yè)扶持理論，對于那些能夠影響和帶動國民經(jīng)濟全局發(fā)展的戰(zhàn)略重點產(chǎn)業(yè)，政府應當予以產(chǎn)業(yè)扶持，這樣的產(chǎn)業(yè)通常包括制約國民經(jīng)濟整體發(fā)展的“瓶頸產(chǎn)業(yè)”、國民經(jīng)濟發(fā)展的“支柱產(chǎn)業(yè)”和“先導產(chǎn)業(yè)”三種類型。根據(jù)民政部門的統(tǒng)計與預測，2001年到2020年是我國快速老齡化階段。老年人口迎來第一個增長高峰，平均每年增加780萬，人口老齡化進程明顯加快。2020年老年人口將達到2.55億，老齡化水平將提高到17.8%，社會總撫養(yǎng)比從歷史最低點的42%提升到57%。這個階段社會撫養(yǎng)負擔相對較低，人口紅利優(yōu)勢還比較明顯，有利于我國做好人口老齡化的各項戰(zhàn)略準備。而從2021年到2035年是急速老齡化階段，老年人口迎來第二個增長高峰，平均每年增加1140萬，人口老齡化進一步加速。老年人口數(shù)量將由2.58億增加到4.18億，老齡化水平由17.9%提高到28.7%，社會總撫養(yǎng)比將超過100%。這一階段老齡問題將集中爆發(fā)，是我國應對人口老齡化最艱難的階段。當前及將來較長一段時間，政府應大力發(fā)展包括養(yǎng)老社區(qū)在內(nèi)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)掘養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的“先導性”，防范人口老齡化成為妨礙國民經(jīng)濟進一步發(fā)展的主要薄弱環(huán)節(jié)，即所謂“瓶頸產(chǎn)業(yè)”。

（四）社會養(yǎng)老服務的供需矛盾突出。

養(yǎng)老服務的供需矛盾主要體現(xiàn)為兩個方面：一是養(yǎng)老床位供需之間存在較大缺口。民政部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，我國60歲以上老年人口數(shù)已達1.94億，①數(shù)據(jù)來源：民政部公布的《2012年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》。占總人口的14.3%。而全國各類養(yǎng)老服務機構僅有44304個，擁有床位416.5萬張，每百名老人擁有床位數(shù)僅為2張，遠遠低于發(fā)達國家平均每百名老人5張—8張床位的標準，養(yǎng)老床位總量上無法滿足日益增長的老年人口的養(yǎng)老需求。二是在已有的養(yǎng)老床位供給中，還存在嚴重的供需不匹配的問題，表現(xiàn)為條件好的養(yǎng)老院一床難求，而條件差的養(yǎng)老院空床率較高。為解決這一問題，單純依靠各級政府直接新建和改造公立養(yǎng)老機構是遠遠不夠的。政府應當在加大財政投入和政策支持，增加養(yǎng)老服務總供給的同時，鼓勵更多的民間資本投資和建設養(yǎng)老社區(qū)，以滿足中高層次的養(yǎng)老需求。

二、現(xiàn)有政府支持體系不健全對養(yǎng)老社區(qū)帶來的不利影響

養(yǎng)老服務的準公共產(chǎn)品性質(zhì)和養(yǎng)老事業(yè)的福利性，以及存在市場失靈等原因，政府在養(yǎng)老社區(qū)投資建設過程中應該承擔一定的責任，采取切實有效的政策支持其健康有序的發(fā)展。但現(xiàn)實中由于政府在養(yǎng)老社區(qū)建設中政策支持體系不健全，使民間資本投資養(yǎng)老社區(qū)面臨諸多風險。

（一）相關政策不明朗，使得民間資本投資養(yǎng)老社區(qū)面臨政策風險。

中國民辦養(yǎng)老機構分為兩種類型：一種是在工商系統(tǒng)注冊，是企業(yè)性質(zhì)；一種是在民政系統(tǒng)登記注冊，是民辦非企業(yè)單位性質(zhì)。根據(jù)性質(zhì)不同，當前對民辦養(yǎng)老機構行使管轄權的部門有兩個：國家工商總局和民政部。而這種“雙軌”制，使得民間資本投資養(yǎng)老社區(qū)陷入怪圈：采用民辦非企業(yè)單位登記注冊的養(yǎng)老機構能享受政府相關優(yōu)惠政策，但不能以盈利為目的，當然也就無紅利分配權，且投資養(yǎng)老社區(qū)的資產(chǎn)屬于社會，不能用作抵押融資，但當養(yǎng)老機構經(jīng)營出現(xiàn)問題時，投資者還要承擔連帶民事責任。[3](p8-11)這種只強調(diào)投資者的義務，而不享有任何權利的模式，顯然與民間資本的逐利屬性不相符。而在工商系統(tǒng)注冊的民辦養(yǎng)老機構，雖不受盈利分紅和抵押融資限制，但不能享受低價土地和稅收減免等優(yōu)惠政策。此外，與養(yǎng)老社區(qū)相關的法律法規(guī)和標準缺失，也使得民間資本在投資建設養(yǎng)老社區(qū)的過程中遭遇很多潛在的政策風險，導致以保險資金為代表的民間資本雖然覬覦養(yǎng)老社區(qū)這塊蛋糕，卻更愿意選擇觀望態(tài)度，不敢貿(mào)然地進入這個新興領域。

（二）行業(yè)標準缺乏，使得民間資本投資養(yǎng)老社區(qū)面臨技術風險。

養(yǎng)老社區(qū)在我國處于發(fā)展的初步階段，政府相關主管部門尚未就養(yǎng)老社區(qū)的建設和服務制訂統(tǒng)一的行業(yè)標準，使得民間資本投資養(yǎng)老社區(qū)缺乏技術規(guī)范和指導。目前，養(yǎng)老社區(qū)建設參照的主要是民政部、住建部、國家發(fā)改委、前衛(wèi)生部及中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會等政府職能部門及行業(yè)組織先后頒發(fā)的《療養(yǎng)院建筑設計標準》、《老年人建筑設計規(guī)范》、《老年養(yǎng)護院建設標準》、《社區(qū)老年人日間照料中心建設標準》、《康復醫(yī)院基本標準》、《中國老年宜居住區(qū)試點工程管理辦法（試行）》等；服務標準主要參照的是2001年民政部頒布的《老年人社會福利機構基本規(guī)范》。這些標準和規(guī)范主要呈現(xiàn)出三個方面的問題：一是政出多門，口徑不統(tǒng)一，導致執(zhí)行力度差；二是對養(yǎng)老社區(qū)這一較為高端的養(yǎng)老形式缺乏針對性和指導性；三是有些規(guī)定已經(jīng)嚴重滯后，不能滿足實踐發(fā)展的需要。《意見》中雖然提出要制訂和完善養(yǎng)老服務的各項標準，但對具體的操作方法和進度缺乏明確的計劃與安排，容易流于形式。

（三）融資渠道受限，使得民間資本投資養(yǎng)老社區(qū)面臨資金短缺風險。

養(yǎng)老社區(qū)建設前期投入非常大。例如2010年合眾人壽計劃在湖北武漢興建的“合眾優(yōu)年養(yǎng)老社區(qū)”預計總投資額約為270億；中國人壽在北京投資的首個養(yǎng)老養(yǎng)生基地“國壽生態(tài)健康城”預計總投資額為1000億。完全依靠民間資本的自身資金顯然難以滿足如此高額的資金需求。養(yǎng)老社區(qū)的建設急需資金支持，但除向銀行申請貸款外，缺乏其他有效的融資手段，而近年來日益緊縮的信貸政策更是讓投資者雪上加霜。融資難的原因，首先是由于養(yǎng)老社區(qū)投資規(guī)模大，但投資回報率相對較低（養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的平均投資回報率為10%左右），資金回收周期長，銀行對其償債能力缺乏信心。其次，銀行對養(yǎng)老社區(qū)資產(chǎn)能否作為其發(fā)放貸款的抵押品存在顧慮。社會養(yǎng)老項目具有公益色彩，如果將來養(yǎng)老社區(qū)償債能力出現(xiàn)危機，銀行變賣抵押品來抵債將面臨法律、社會輿論等諸多問題和壓力。

（四）專業(yè)人才匱乏，使得民間資本投資養(yǎng)老社區(qū)面臨人力資源短缺風險。

養(yǎng)老社區(qū)的開發(fā)與經(jīng)營涉及房地產(chǎn)開發(fā)、物業(yè)管理、配套醫(yī)療服務設施的建設與管理、健身休閑場所的運營與管理等多個方面，其對硬件設施的適老性和養(yǎng)老服務的品質(zhì)都提出了比普通養(yǎng)老機構更高的要求。在涉足這一綜合性養(yǎng)老項目的開發(fā)時，民間資本遇到的另一個瓶頸是專業(yè)人才的缺乏，主要表現(xiàn)為高級項目投資與管理人才和專業(yè)護理人員的短缺。以專業(yè)護理人員為例，根據(jù)國家衛(wèi)生和計劃生育委員會的統(tǒng)計，至2012年底，全國注冊護士總數(shù)僅為249.7萬人，每千人口注冊護士數(shù)不足2人。不僅總數(shù)量偏低，且現(xiàn)有護理人員的整體專業(yè)素質(zhì)偏低，大多數(shù)僅為專科類護理院校畢業(yè)，難以滿足養(yǎng)老社區(qū)提供高品質(zhì)養(yǎng)老服務的需要。此外，養(yǎng)老社區(qū)為控制經(jīng)營成本，護理人員的待遇普遍較低，也會使其在與大醫(yī)院的人才競爭中，處于劣勢。

（五）傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念障礙，使得民間資本投資養(yǎng)老社區(qū)面臨市場風險。

目前，我國尚處于人口老齡化初期，雖然已經(jīng)開始出現(xiàn)老年專項市場，但由于老齡化并未達到最高峰，該市場對養(yǎng)老社區(qū)的需求量究竟有多大，目前尚未明確。加上養(yǎng)老人群的收入水平普遍不高，與養(yǎng)老社區(qū)主要定位于滿足老年人的中高端養(yǎng)老需求相矛盾，也可能使得養(yǎng)老社區(qū)曲高和寡。更為重要的是，當前老年人的養(yǎng)老消費理念較為落后，養(yǎng)兒防老的觀念根深蒂固，將父母送進養(yǎng)老機構就會被認定為“子女不孝”的社會輿論導向，致使養(yǎng)老社區(qū)的投資與建設仍處于發(fā)育期，市場的有效需求不足。

三、養(yǎng)老社區(qū)建設的政府支持體系構建

養(yǎng)老社區(qū)的建設涉及政府、企業(yè)和市場等核心要素。加快養(yǎng)老社區(qū)的建設，必須設法調(diào)動壽險公司等民間資本的投資熱情，這就要求政府既要為投資者提供政策保障，消除投資的政策性風險，同時，基于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性，政府還應當在政策和資金上予以直接支持。尤其是在市場培育的初級階段，政府必須發(fā)揮主導性作用。基于以上考慮，本文在產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持體系理論基礎上，結合養(yǎng)老社區(qū)的特點及其發(fā)展規(guī)律，提出養(yǎng)老社區(qū)發(fā)展的政府支持體系是由政府主導的，政府、企業(yè)、市場共同參與和形成的，能夠為養(yǎng)老社區(qū)生存、迅速成長和可持續(xù)發(fā)展提供有益的指導、幫助和支持的綜合性和多層次的服務系統(tǒng)。具體由以下五個子系統(tǒng)構成：

圖1 養(yǎng)老社區(qū)政策支持體系

（一）完善相關法規(guī)和政策，為養(yǎng)老社區(qū)的發(fā)展提供政策保障。

民間資本投資養(yǎng)老社區(qū)的進程不斷加快，對政府從政策和立法層面提供養(yǎng)老社區(qū)的政策依據(jù)和法律保障形成了倒逼之勢。政府部門理應從以下三個方面加快相關政策的制定：一是對社會養(yǎng)老服務體系進行統(tǒng)一整體規(guī)劃和分層設計，明確養(yǎng)老社區(qū)在社會養(yǎng)老服務體系中的地位；二是調(diào)整和完善對養(yǎng)老社區(qū)等民營養(yǎng)老機構的監(jiān)管政策，具體包括適當放寬對民辦養(yǎng)老機構的市場準入，增強社會化養(yǎng)老機構的自主性；三是對養(yǎng)老社區(qū)發(fā)展進行整體規(guī)劃，不僅要把養(yǎng)老社區(qū)納入城市的整體規(guī)劃，而且還要從產(chǎn)業(yè)的角度推動養(yǎng)老社會化，養(yǎng)老社區(qū)的發(fā)展要走產(chǎn)業(yè)化、市場化道路。

（二）建立統(tǒng)一的行業(yè)標準和規(guī)范，為養(yǎng)老社區(qū)的發(fā)展提供技術支持。

政府應根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異和老年人養(yǎng)老需求差異，借鑒國內(nèi)外開發(fā)建設老年社區(qū)的標準、規(guī)范與經(jīng)驗，盡快研究并制定統(tǒng)一的養(yǎng)老社區(qū)建設標準（如《養(yǎng)老社區(qū)建筑設計規(guī)范》）、服務標準（如《養(yǎng)老社區(qū)服務基本規(guī)范》）和準入退出制度；為養(yǎng)老社區(qū)的建設和運營提供優(yōu)秀的設計藍本和運營模式，同時，還可以考慮建立服務質(zhì)量評估機制，規(guī)范養(yǎng)老社區(qū)的管理，促進養(yǎng)老社區(qū)服務機制的完善，從而促進養(yǎng)老社區(qū)的健康發(fā)展。

（三）拓寬融資渠道，為養(yǎng)老社區(qū)的發(fā)展提供資金保障。

政府部門應當充分運用其能調(diào)動大量社會資源的能力，來幫助民間資本緩解投資養(yǎng)老社區(qū)面臨的資金壓力。一是基于養(yǎng)老服務的準公共物品的屬性，政府應制訂和落實對民營養(yǎng)老機構的稅優(yōu)政策，保證財政補貼資金落實到位，為養(yǎng)老社區(qū)的建設提供財政支持。二是為民間資本運用新型融資模式籌措養(yǎng)老社區(qū)建設資金創(chuàng)造條件，如可以鼓勵民間資本引入國外戰(zhàn)略投資者，采用股權合作的模式開發(fā)養(yǎng)老社區(qū)；或采用與政府合作的BOT（Build-Operate-Transfer）或PPP (Public-Private-Partnership）等新的融資方式來籌建養(yǎng)老社區(qū)；還可以鼓勵民間資本采用發(fā)行不動產(chǎn)信托投資基金（Real Estate Investment Trust，簡稱REITs)來融資，等等。

（四）建立人才培養(yǎng)機制，為養(yǎng)老社區(qū)的發(fā)展提供人力資源保障。

養(yǎng)老社區(qū)經(jīng)營具有綜合性，亟須大量優(yōu)秀人才的加入，方能促進其持續(xù)健康發(fā)展。除企業(yè)本身應努力提升自身對優(yōu)秀人才的吸引力外，政府在養(yǎng)老社區(qū)的人才支持體系中，應當發(fā)揮主導性作用。一方面，政府教育主管部門應鼓勵和引導學校加快相關專業(yè)人才的培養(yǎng)；另一方面政府勞動人事管理部門應盡快出臺養(yǎng)老護理人員的執(zhí)業(yè)資格認定標準和職業(yè)標準，有計劃、有步驟地開展養(yǎng)老職業(yè)培訓，不斷提升和優(yōu)化養(yǎng)老服務人員隊伍結構。

（五）加強新型養(yǎng)老觀念的宣傳和引導，培養(yǎng)市場需求。

傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老觀念亟待改變，社會各屆應該加大對養(yǎng)老社區(qū)的宣傳，使大眾日漸熟悉和接受這種新型養(yǎng)老方式。其中，政府理應積極發(fā)揮主導作用。一是要通過各種途徑對養(yǎng)老社區(qū)這一新型養(yǎng)老模式的宣傳，鼓勵人們更新養(yǎng)老觀念；二是認真制定和嚴格執(zhí)行養(yǎng)老社區(qū)的相關建設和服務標準，打消老人選擇入住營利性養(yǎng)老機構的后顧之憂。此外，政府應出臺相關政策，鼓勵金融機構開展諸如“住房反向抵押貸款”、“稅收遞延型養(yǎng)老保險”及與入住養(yǎng)老社區(qū)相關聯(lián)的保險產(chǎn)品等創(chuàng)新型金融服務，為老年選擇入住養(yǎng)老社區(qū)提供更多資金上的安排和選擇。

[1]張高旗.準公共物品分類探討[J].延安大學校報，2005，（12）．

[2]周自強.準公共物品的政府供給與市場供給比較分析[J].河南金融管理干部學院學報.2005，（6）.

[3]付誠，王一.我國養(yǎng)老服務面臨的問題與對策[J].經(jīng)濟縱橫，2010，（12）.

責任編輯申華

D632.1

A

1003-8477（2013）12-0044-04

孔月紅（1976—），女，中南財經(jīng)政法大學博士研究生，湖北經(jīng)濟學院副教授。盧喬石（1990—），男，湖北經(jīng)濟學院本科生。

湖北省教育廳思政處青年項目“人口老齡化背景下保險公司全面參與社區(qū)養(yǎng)老服務體系建設的路徑研究”（2012Q009）和湖北金融發(fā)展與金融安全研究重點項目“武漢市社區(qū)養(yǎng)老服務體系建設的保險支持研究”的階段性成果（2012JR007）。