社會組織登記“開閘”

滑璇

3月10日，十二屆全國人大一次會議第三次全體會議上，國務委員兼國務院秘書長馬凱提到，成立行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織，可以直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務主管單位審查同意。

消息馬上引發(fā)關(guān)注，經(jīng)濟學家、中歐國際工商學院教授許小年在實名認證微博中寫道：一個小小的對內(nèi)開放，意義遠超過媒體鋪天蓋地般報道的“大部制改革”。

中國人民大學非營利組織研究所所長康曉光有所保留：只是對四類社會組織進行了“特赦”， 馬凱的說明中，政治法律類、宗教類社會組織及境外非政府組織在華代表機構(gòu)在登記前仍需業(yè)務主管單位審查。

在康曉光看來，這意味著社會組織登記并沒有完全放開，找主管單位并通過審查的程序規(guī)定依然會存在。

挑剔的“婆婆”

社會組織登記要找掛靠單位，這在中國已實行了將近25年。

改革開放前后，各類人民團體、群眾社團迅速復活，蓬勃發(fā)展。不僅各個政府部門都可以對社會組織進行審批，大社團甚至也能審批小社團。

1986年，北京市率先恢復對社會組織的管理，之前的混亂局面逐漸終結(jié)。

1988年、1989年，國務院分別制定《基金會管理條例》和《社會團體登記管理條例》，并將雙重管理制度正式寫進法規(guī)。

這一規(guī)定保留至今。民政部民間組織管理局巡視員孫偉林曾經(jīng)評價：“這種管理體制的好處是，它保證了社會組織在政治上都是可靠的。”

事實上，雙重管理并非中國獨有，日本、新加坡等許多國家也有類似制度。除了登記管理機構(gòu)對社會組織進行一般管理之外，還要由專業(yè)對口的主管機關(guān)進行業(yè)務指導，但這似乎并沒有給社會組織增加過多負擔。

康曉光認為，中國雙重管理制度的癥結(jié)在于，業(yè)務主管單位對社會組織的權(quán)利、責任大包大攬，不僅直接干涉社會組織的決策權(quán)，甚至代為決策。

“如果主管單位一直在那里指手劃腳，社會組織只能變成給政府跑龍?zhí)椎男』镉嫛！笨禃怨庹f，“有油水的管到死，沒油水的就徹底沒人管了。”

中國社會科學院社會政策研究中心副主任楊團，對此表示贊同。“對業(yè)務主管單位來說，那些沒有政府背景、沒有準行政職能的草根社會組織身上，沒有部門利益可言。”她直言，“由于害怕負責，很多主管單位只對熟悉、信任的社團審批，否則，干脆不管、不要。”

這種推諉心理，讓許多想要依法登記的草根社會組織踏破鐵鞋、求告無門，花費再多精力也找不到一個愿意承擔責任的“婆婆”。它們被卡在審查登記的第一道坎上，最終演變成不具備合法身份的“黑戶”。

地方試水

一邊“婆婆”難找，一邊是社會組織急劇增加，許多地方政府開始嘗試改革。市場化程度較高的深圳，成為第一個試水者。2008年，深圳對工商經(jīng)濟類、社會福利類、公益慈善類社會組織放開登記。

這次試水得到了民政部的支持。2009年，深圳市與民政部簽訂“部市合作協(xié)議”，時任民政部部長的李學舉表態(tài)：“深圳可以在一些重大問題上突破現(xiàn)行法規(guī)，準確地說，是可以違反現(xiàn)行法規(guī)。”

廣東、北京、上海、成都等省、市也先后建立起類似制度，對以商業(yè)、福利、慈善、服務等為主旨的社會組織放開管理。截至2012年3月，已有17個省市與民政部簽訂了合作協(xié)議。

北京市從2010年2月起試點直接登記。該市民政局局長吳世民表示，將完善審批程序、規(guī)范辦結(jié)時間，加強首問負責制、一次性告知等服務承諾。一年后，致力于動物保護的“它基金”只用了1個月便登記成功，從北京市民政局拿到基金會法人登記證書。

然而，它基金的順利登記并不典型。

楊團介紹，取消主管單位后，一些地方在民政部門內(nèi)部將社會組織分類歸口，變外部雙重管理為內(nèi)部雙重管理。每個處室都積壓了大量待決申請，工作效率很低。

成立于1993年的北京星星雨教育研究所，是中國首家孤獨癥兒童教育機構(gòu)，直到今天，依然未能在民政局登記。其創(chuàng)辦人田惠平深有感觸：“在北京，登記實際并不像政策說的那么簡單，具體注冊工作仍然是很復雜的。”

“至少現(xiàn)在不再是求告無門，你知道民政部門受理了你的申請。”楊團說。

和星星雨有類似經(jīng)歷的社會組織，還有很多。據(jù)中共中央編譯局副局長俞可平估算，中國至少有300萬家未登記的社會組織，而在官方注冊的45萬家僅占其15%。

民政部民間組織管理局副局長李勇曾于2012年3月份表示，盡管許多地方已對部分社會組織放開登記，但中國目前的“社會組織登記率，每年凈增長僅僅維持在2%到3%”。

分析登記難的成因時，康曉光特意將“政治法律類”拎了出來，在各地試點中，政法類社會組織從來不在放開范圍，嚴格奉行雙重管理。

“政法類和醫(yī)療、教育不同，它缺乏一個明確的邊界。很多與政治沾邊、帶點敏感性的社團都可能被劃進這個領域。”康曉光解釋：“但一個社團很難將自己的全部行為限定在單一領域內(nèi)，也很難保證它的做事方式與政治沒有任何牽涉。”

在康曉光看來，在登記管理部門具有充分自由裁量權(quán)的情況下，很多其他類別的社會組織，都可能一不留心就被扔進政法類別的“筐”里，難以翻身。