我們為什么要建設現代學校制度？

吳華，浙江大學教授，博士生導師，浙江大學民辦教育研究中心主任，浙江大學教育領導與政策研究所所長；中國教育學會教育政策與法律研究分會常務理事；中國民辦教育協會常務理事。

重點關注：教育決策理論、教育政策、民辦教育、義務教育均衡發展、地方教育制度創新和現代學校制度建設。

與十年前“現代學校制度”剛出現在公眾視野時相比，現在應該沒有人再懷疑“現代學校制度”這個概念的合法性了。

2010年7月，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020）》（以下簡稱《教育規劃綱要》）專辟第十三章“建設現代學校制度”，其中關于現代學校制度特征的描述——“依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與”，算是給學術界關于“什么是現代學校制度”的爭論定了一個調。2012年11月，教育部關于印發《全面推進依法治校實施綱要》的通知指出：“要以建設現代學校制度為目標，落實和規范學校辦學自主權，形成政府依法管理學校，學校依法辦學、自主管理，教師依法執教，社會依法支持和參與學校管理的格局”。作為全面依法治校的總體要求之一，這一通知對《教育規劃綱要》中建設現代學校制度的理念進行了系統地制度設計，并提出了具體的實施要求，把現代學校制度建設納入了依法治校的軌道，現代學校制度建設的路線圖已經依稀可見。

中國（大陸）對“現代學校制度”的實踐探索始于2002年浙江省臺州市椒江區。2003年1月，中央文獻出版社出版了徐正福、吳華、徐曉東等著的《現代學校制度探索——源于椒江實踐的理性思考》一書，這是國內第一個由政府推動的政策實踐（注①）。約兩年后，2003年12月22日，全國教育科學規劃領導小組發出《關于下達全國教育科學“十五”規劃重點課題的通知》，正式批準將“基礎教育階段現代學校制度的理論與實踐研究”列為全國教育科學“十五”規劃期間的國家重點課題，隨即由教育部基教司和中央教科所（即現在的中國教育科學研究院）牽頭，在全國設立第一批九個實驗區，開展“現代學校制度”的政策試驗。一年后實驗區擴大到13個，并相繼開展了主題廣泛的實踐探索。2006年10月15-16日，由教育部基教司和中央教科所共同主辦、上海市閔行區人民政府承辦的“國家重點課題‘基礎教育階段現代學校制度的理論與實踐研究’結題鑒定會暨‘十五’期間課題研究總結表彰大會”在上海市舉行。由國家教育發展研究中心研究員、中國教育學會談松華常務副會長（時任），中國教育學會張民生副會長（時任），《人民教育》雜志總編輯傅國亮（時任），上海市教委副主任兼上海市教科院院長張民選，江蘇省教育廳副廳長周稽裘，華東師范大學教科院院長丁鋼，南京師范大學張新平教授共七位專家組成的鑒定專家組對課題進行了評審。鑒定專家一致同意通過鑒定，并對該項研究給予充分肯定和高度評價。專家組認為，“該課題比較全面系統地探討、研究了現代學校制度的內涵與基本特性、現代學校制度建設的價值取向和重點等，對建立現代學校制度、全面推進我國教育制度創新，具有重要的理論意義和實踐價值。”但值得注意的是，在其后的大約五年時間中，無論實驗區、學術界或公眾對“現代學校制度”的關注都明顯下降，關于“現代學校制度”的相關話題基本處于“無人喝彩，也無人理睬”的尷尬局面。

“現代學校制度”的這種狀況持續到2010年發生了重大變化。隨著《教育規劃綱要》的頒布和實施，“現代學校制度”重新引起人們的關注，在全國地方各省區制定的《中長期教育改革和發展規劃綱要》或“十二五”規劃中，幾乎都寫上了“建設現代學校制度”的相關內容，學術界的關注也明顯升溫，“現代學校制度”再次成為人們關注的熱點話題。

《現代學校制度探索——源于椒江實踐的理性思考》，徐正福、吳華、徐曉東等著

在“現代學校制度”的理論和實踐探索中，有兩個問題一直沒有得到深入的討論，今天看來，這種模糊認識有可能成為今后“現代學校制度”建設的重要障礙。

第一，“現代學校制度”想要解決什么問題？曾經有一種非常有影響的觀點，認為“現代學校制度”應該關注的是“本真的教育問題”，也就是“教師如何教和學生如何學”的問題。由于這種觀點既不符合“現代學校制度”產生的歷史背景，在實踐上也無法回應中國教育改革和發展迫切的現實需要（注②），同時在邏輯上又無法與教育研究的傳統領域如課程論、教學論、教育學原理等進行合理的研究分工，所以，盡管這種觀點深得教育領域官學兩界的贊賞，但最終并沒有在《教育規劃綱要》中得到采納，在教育部《全面推進依法治校實施綱要》中也沒有被提及。

那么，“現代學校制度”究竟想要解決什么問題呢？現在我們用歷史和邏輯相結合的思路來回答。首先，它要解決的是有中國特色的問題，是在中國（大陸）教育改革和發展中迫切需要解決的現實問題。事實上，臺州市椒江區在使用“現代學校制度”這個概念時，它的觀念背景是現代企業制度，它的實踐目標是激發學校辦學活力，它的理論邏輯與現代企業制度遙相呼應：“一個使學校充滿活力的制度環境和制度安排是保證現代教育體系健康運行的微觀基礎”，因此，“現代學校制度”完全是一個為解決中國教育的現實問題而專門創造的專用學術概念和政策概念，一切有意無意地望文生義一定是不得要領的；其次，它要解決的是事關全局的，不是靠學校自身努力可以得到普遍解決的問題，這種問題只能是制度環境問題；最后，它要解決的不會是教育研究有明確學科范疇的傳統主題，雖然用新概念變換老問題的觀察視角是一種常用的研究策略，但“現代學校制度”所要解決的問題本身具有的迫切性和現實意義，決定了它用不著為其他問題狗尾續貂；顯然，“保障學校的辦學自主權”是一個能夠同時滿足以上三個要求的“具有中國特色的問題”，是“影響中國教育發展全局的、迫切需要解決的問題”，也是一個“學校自身無法解決的制度環境問題”。

第二，“現代學校制度建設”要解決的核心問題是什么？與第一個問題不同，這是一個方法論問題。還是在前述課題鑒定結果中，鑒定組專家認同了課題組的一個重要觀點：“現代學校制度即是能夠適應向知識社會轉軌及知識社會形成以后的社會發展需要，以新型的政校關系為基礎，以現代教育觀為指導，學校依法辦學、自主管理，能夠促進學生、教職工、學校及學校所在社區的協調和可持續發展的制度體系。”同時闡述了課題組關于現代學校制度的核心理念：“在現階段，全面貫徹國家的教育方針，優化教育秩序，促進教育公平，提升學校效能，提高教育質量，促進學生充分、全面、終身發展和允許有差異地發展，促進個人發展和社會發展相統一，是我國基礎教育階段現代學校制度建設所應追求的基本價值目標，是設計現代學校制度時所應遵循的基本指導原則。而通過現代學校制度建設，促進學生的充分、全面、終身發展和允許有差異地發展則是最重要、最根本的具體目的，或者說是現代學校制度建設最根本的價值取向。”按照這種觀點，“現代學校制度建設”幾乎等同于建設現代教育制度體系，如此，則幾乎一切教育改革都可以納入“現代學校制度建設”的旗幟之下，其實也就等于取消了“現代學校制度建設”。遺憾的是，在教育部《全面推進依法治校實施綱要》中，這種“泛現代學校制度建設論”被充分強化。

建設現代學校制度有兩種方法論：一種是制度取向的方法論，強調學校辦學自主權的制度保障，認為現代學校制度的核心是學校的辦學自主權，建設現代學校制度要解決的主要問題就是保障學校辦學自主權的制度環境和制度安排問題。在一個競爭性的市場環境中，一個真正擁有辦學自主權的學校，會自發地、持續地開展創新活動，提升教學和管理水平，從而形成一個多元并存、多樣化發展的充滿活力的現代教育體系。贊成或接納這種方法論，意味著建設現代學校制度的一切制度設計，都需要圍繞保障學校辦學自主權來展開。另一種是管理取向的方法論，強調學校管理的重要性，認為無論在什么制度環境下，有效的管理都是現代學校制度的核心，因此，建設現代學校制度要解決的主要問題是學校內部管理問題，包括傳統的學校管理主題和目前日益引起人們重視的與法人治理結構有關的主題。在理論上，制度取向的方法論和管理取向的方法論都有其合理性，但這種理論上的合理性要轉化為現實中的合理性，需要在現實約束下進行具體判斷。

制度取向的方法論有一個基本的理念，就是認為并不存在一個統一的現代學校制度模式。因此，重要的是尊重實踐和鼓勵創新，不但要鼓勵學校層面的創新，形成多樣化的辦學特色，因為只有辦學特色的多樣化才能保持教育體系的整體活力；而且要鼓勵政府層面的創新，在各個地區開展不同的政策實驗，形成多樣化的制度模式之間的競爭，使現代學校制度建設本身從理論到實踐持續發展。但是，從教育部目前關于現代學校制度建設的部署來看，現代學校制度建設的正確方向——政府退出教育活動的微觀領域和學校管理的微觀層面——已經被淹沒在內容繁雜、輕重難辨的一系列所謂“現代學校”的制度建設之中，如果不能及時糾正，“現代學校制度建設”的前景不容樂觀。

在教育部設想和提倡的“現代學校制度”的制度框架——“依法辦學，自主管理，民主監督，社會參與”中，學校依法自主辦學是近年來受到廣泛認同的教育改革取向，是學校在社會主義市場經濟體制背景下關注社會需要，響應市場信號，確立服務意識，形成學校特色的重要前提。學校的辦學自主權在《中華人民共和國教育法》第二十八條中有明確的規定，其中最關鍵的內容是“按照章程自主管理”，同時第三十一條規定，“學校及其他教育機構具備法人條件的，自批準設立或者登記注冊之日起取得法人資格。學校及其他教育機構在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任”。相關理論和實踐都表明，學校依法自主辦學的基礎是學校必須具有獨立的法律身份，即學校必須是獨立法人，這樣才能從法律上保證學校具有獨立意志、具有完整的民事行為能力和民事權利能力（注③）。

中國的公辦學校一向缺乏獨立的法人意識，政府及其教育行政主管部門也總是將學校看成是自己的下屬機構，學校目前的法律制度和人事制度也在強化這種意識。根據《中華人民共和國教育法》第二十六條、第三十一條規定，允許依法設立的學校可以不具備法人條件，因而可以不是法人，如果再結合第三十一條第三款規定“學校及其他教育機構中的國有資產屬于國家所有”，則公辦學校都不可能具備民法意義上的法人資格，這顯然是現行教育法的一個重大疏漏（注④）。同樣道理，民辦學校如果沒有進行法人登記，沒有明確學校所有的獨立資產，也不具備法人資格。

沒有法人資格的學校要爭取和行使辦學自主權缺乏法律基礎。正是這一制度缺陷，使公辦學校辦學自主權的缺失可以得到合理的解釋，同時也解釋了為什么“簡政放權”的改革思路不能從根本上落實學校辦學自主權的原因（注⑤）。

從現實情況看，學校辦學自主權不能有效落實，還與學校法人治理結構不健全有關。“法人治理結構”原本用于說明企業中的決策機制和制衡機制，通過完善企業的法人治理結構形成決策、執行、監督三大職能明確分工、相互制約、協調一致的制度架構，以規避企業發展的風險和維護相關利益群體的合法權益。對照公辦學校目前的管理體制，由于校長的任免完全取決于教育行政部門的意志，導致公辦學校對政府有強烈的行政依附關系，在這種行政依附關系沒有得到實質性糾正以前，什么“學校理事會”、“學校董事會”等名義上的學校決策機構實際上等同虛設，這是公辦學校辦學自主權不能有效落實的最重要的體制基礎（注⑥）。

改革開放以前，政府幾乎壟斷了全部的社會資源并建立了一個以行政等級為依據的資源配置體系，以保證計劃經濟體制的正常運行。在這樣的體制架構中，單位和個人的行政級別決定了單位和個人生存空間的大小，行政級別也因此成為單位和個人社會地位的標簽。自改革開放以來，中國社會的現代轉型已經深刻地改變了這個社會的資源配置格局，在政府之外不但市場的力量大大加強，更重要的是，“有限政府”理念的確立壓縮了政府的權力空間，轉變政府職能的要求使政府更多地關注于制度建設、社會管理、公共服務和宏觀調控。因此，解除學校對政府的行政依附關系是當前迫切需要解決的問題，也是建立和完善現代學校制度的核心任務之一。

影響公辦學校法人制度建設的另一個問題，是學校對政府的財政依附。公辦學校辦學經費主要來源于政府預算內撥款，這既是一個常識也是一個事實，但并不因此意味著政府在向公辦學校劃撥教育經費時，可以自由裁量甚至隨心所欲。而目前的問題恰恰是，政府在公共教育經費的使用上還存在過大的自由裁量權，誘使公辦學校投入大量的精力為爭取公共教育經費進行分配性努力，從而產生普遍的財政依附現象（注⑦）。不過，隨著政治體制改革的深化，政府職能轉換的推進，通過建立規范、穩定、公開、透明的公共教育財政體制，相信應該可以消解學校對政府的財政依附問題，并且隨著“教育券”思想的普及和“教育券”制度的實驗推進，將能更好地實現這一政策目標。

不解決學校辦學自主權的制度保障問題，“現代學校制度建設”就不可能實現激發學校辦學活力的制度創新目標，也就不可能適應社會發展需要和促進人的發展需要。而如果不能解決學校對政府的“行政依附”和“財政依附”問題，學校的辦學自主權就不可能得到真正確立。由此可見，消除學校對政府的“行政依附”和“財政依附”，才是“現代學校制度建設”的重點和難點，也是“現代學校制度建設”對中國（大陸）教育改革和發展有可能做出獨特貢獻的價值所在。