現(xiàn)代政府行政管理體制工具理性主義的價(jià)值與弊端

摘 要：亞里斯多德曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“任何技術(shù)的工具都決不會(huì)沒(méi)有局限”。那么，按照工具理性主義建構(gòu)起來(lái)的現(xiàn)代政府的行政體制，即現(xiàn)代官僚制，作為現(xiàn)代國(guó)家管理的強(qiáng)大政治工具，在保有工具理性主義優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，當(dāng)然也不可避免地會(huì)存在相應(yīng)的問(wèn)題和缺陷。我國(guó)正處于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中，政府管理體制也存在著一個(gè)實(shí)現(xiàn)“現(xiàn)代化”的問(wèn)題，所以，建構(gòu)與完善現(xiàn)代政府官僚體制是不可逾越的階段。在這一過(guò)程中，不能只注重政府行政管理體制工具理性主義設(shè)計(jì)的正面價(jià)值，而且應(yīng)防范其制度缺陷和不足的危害。這對(duì)于構(gòu)建符合時(shí)代要求的現(xiàn)代化政府管理體制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)民主與公平具有重要的價(jià)值和意義。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代官僚制 工具理性主義 價(jià)值 弊端

中圖分類號(hào)：C936 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2013）07-020-03

一、現(xiàn)代政府行政管理體制的工具理性主義基礎(chǔ)

在馬克斯·韋伯（Max Weber）之前，社會(huì)科學(xué)研究的方法論基礎(chǔ)是以制度價(jià)值作為標(biāo)準(zhǔn)的。但是，韋伯在研創(chuàng)理性官僚制模型時(shí)卻獨(dú)辟蹊徑，改從理性工具主義的視角對(duì)適合大工業(yè)時(shí)代組織管理的機(jī)制進(jìn)行研究和設(shè)計(jì)，從而創(chuàng)立了理性官僚制理論。由于韋伯對(duì)理性官僚制進(jìn)行設(shè)計(jì)的理念基礎(chǔ)是工具理性主義，所以現(xiàn)代官僚制在本質(zhì)上是一種在技術(shù)理性指導(dǎo)下，追求客觀性、精確性和效率的理性工具。盡管德國(guó)杰出的法學(xué)家斯曼德（Rudolf Smend）曾經(jīng)責(zé)難韋伯的理論，認(rèn)為，“韋伯應(yīng)對(duì)行政機(jī)構(gòu)是理性機(jī)器及官員是技術(shù)職員這種錯(cuò)誤概念負(fù)有責(zé)任。”但這也恰恰從相反的方面證明了韋伯對(duì)現(xiàn)代官僚制進(jìn)行設(shè)計(jì)的初衷與核心理念。事實(shí)上，韋伯的目的就是要使理性官僚制成為一種純粹技術(shù)的理性工具。或者說(shuō)，韋伯在當(dāng)初設(shè)計(jì)他的官僚制模型的時(shí)候根本就沒(méi)有考慮價(jià)值的因素。因?yàn)榘凑枕f伯的觀點(diǎn)，“啟蒙的歷史就是一部工具理性高度張揚(yáng)和價(jià)值理性黯然失色的歷史。”所以，對(duì)政治和社會(huì)價(jià)值目標(biāo)的忽視乃至威脅和傷害，似乎成了官僚制發(fā)展過(guò)程中情理之中的事。當(dāng)然，這并不表示這種“忽視”沒(méi)有問(wèn)題，官僚制的這些缺陷帶來(lái)了一系列的問(wèn)題，韋伯也曾經(jīng)對(duì)此表示了“憂懼”，并試圖通過(guò)一種人文主義的回護(hù)來(lái)加以彌補(bǔ)。

現(xiàn)代官僚制以工具理性主義為基礎(chǔ)，實(shí)際上具有兩個(gè)方面的重要意義。第一，反對(duì)專制。這聽(tīng)起來(lái)似乎是一個(gè)有問(wèn)題的判斷。因?yàn)椋娝苤倭胖频膬?nèi)核是趨向極權(quán)和專制的權(quán)威主義。盡管從某種意義上說(shuō)，現(xiàn)代理性官僚制只是一種中性的管理工具。但實(shí)際上它也是資產(chǎn)階級(jí)在反對(duì)封建君主專制過(guò)程中發(fā)展和建立起來(lái)的政府體制模式。是資產(chǎn)階級(jí)民主政治的不可缺少的內(nèi)容和有機(jī)組成部分。其基于科學(xué)化、客觀化、形式化的工具理性主義原則和置身于國(guó)家法律框架之內(nèi)運(yùn)作并接受民主機(jī)構(gòu)監(jiān)督和控制的機(jī)制，顯然是包含著大量而豐富的科學(xué)、民主與法治因素的。這些原則和機(jī)制的設(shè)置，可以有力地遏制和消除管理過(guò)程中的“人治”問(wèn)題，而遵從“法治”的原則。因此，盡管官僚制從其內(nèi)在本質(zhì)上具有“非民主”（non-democracy）的傾向，但它的制度設(shè)計(jì)和工作原則卻都是指向法治和民主，而反對(duì)專制的。第二，適應(yīng)了現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)對(duì)大規(guī)模組織進(jìn)行管理的客觀需要。現(xiàn)代官僚制之所以受到普遍接受，與其工具理性主義的思想內(nèi)核有著直接的關(guān)系。在現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)，包括后工業(yè)社會(huì)，已經(jīng)發(fā)展到這樣一種狀況：在規(guī)模龐大的工業(yè)領(lǐng)域，只有進(jìn)行精細(xì)的分工，并借助先進(jìn)的“機(jī)器”的力量迅速高效地完成生產(chǎn)和加工的任務(wù)。否則，離開(kāi)了那些機(jī)器的手段，一切都將歸于停滯和倒退。然而，在政治和社會(huì)領(lǐng)域，現(xiàn)代社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展也帶來(lái)大量而繁重的管理任務(wù)和問(wèn)題需要完成和解決。特別是面對(duì)國(guó)家這樣龐大的政治組織，以及整個(gè)社會(huì)這么龐雜的體系，用什么樣的方法和手段才能完成和解決每一天都以萬(wàn)計(jì)出現(xiàn)的任務(wù)和問(wèn)題呢？顯然，像工業(yè)領(lǐng)域一樣，這里也需要一種政治領(lǐng)域的“機(jī)器”手段和工具來(lái)完成這樣繁重而復(fù)雜的任務(wù)，否則，現(xiàn)代國(guó)家將無(wú)法治理整個(gè)國(guó)家和社會(huì)。而理性官僚制恰恰就是按照理性工具主義的原則設(shè)計(jì)出的這樣一種“機(jī)器”。它的出現(xiàn)和運(yùn)用雖然也帶來(lái)了很多的問(wèn)題，但它畢竟像轟鳴在工業(yè)領(lǐng)域的機(jī)器一樣以它巨大的推動(dòng)力，推動(dòng)了現(xiàn)代國(guó)家和社會(huì)的不斷發(fā)展與進(jìn)步。

二、現(xiàn)代政府行政管理體制工具理性主義的價(jià)值

1.理性官僚制模型的理論價(jià)值。事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)中的理性官僚制是按照馬克斯·韋伯的理性官僚制模型構(gòu)建起來(lái)的。盡管韋伯認(rèn)為：“根據(jù)全部經(jīng)驗(yàn)，純粹的官僚體制的行政管理，即官僚體制集權(quán)主義的、采用檔案制度的行政管理，精確、穩(wěn)定、有紀(jì)律、嚴(yán)肅緊張和可靠，……形式上可以應(yīng)用于一切任務(wù)，純粹從技術(shù)上看可以達(dá)到最高的完善程度，在所有這些意義上是實(shí)施統(tǒng)治形式上最合理的形式。”但是，理論與現(xiàn)實(shí)總是存在著差距，現(xiàn)實(shí)中的官僚制在發(fā)揮了它應(yīng)有的作用證明了它存在的巨大價(jià)值的同時(shí)，也顯露出眾多的缺陷和弊端。然而，我們不能因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中官僚制的弊端的存在而否定現(xiàn)代官僚制的根本價(jià)值，否認(rèn)韋伯理性官僚制模型的價(jià)值和作用。實(shí)際上，韋伯提出的理性官僚制只是一個(gè)理想上的理論模型。它“是在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上經(jīng)過(guò)高度抽象形成的一種理想化的組織機(jī)構(gòu)類型和形式，是消解了實(shí)質(zhì)的價(jià)值因素而走向客觀化、形式化的理性工具。”由于這一理性工具的理論模型是現(xiàn)代官僚制的最理想形式，所以，它的理論價(jià)值就在于給我們反觀現(xiàn)實(shí)中的官僚制和修正其弊端提供理論參照和依據(jù)。理論來(lái)源于現(xiàn)實(shí)，但同時(shí)又高于現(xiàn)實(shí)。正確與科學(xué)的理論原則總是在無(wú)形中對(duì)與它有偏差的現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生一種矯正和約束的力量。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)制度實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)的積累也可以修正和補(bǔ)充韋伯官僚制理論模型的缺陷和不足。

現(xiàn)代官僚制，作為一種適合管理現(xiàn)代國(guó)家和社會(huì)的理性工具，已經(jīng)被現(xiàn)代國(guó)家所被普遍接受。因此，可以說(shuō)，韋伯的理性官僚制模型在世界范圍內(nèi)都具有普遍的指導(dǎo)意義。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，由于現(xiàn)代民主化和政治制度化的不足，政府官僚制還處于建構(gòu)、發(fā)展和完善的時(shí)期，所以，理性官僚制模型對(duì)于這些國(guó)家的理論指導(dǎo)意義尤其突出。這是因?yàn)椋R克斯·韋伯的理性官僚制是完全建構(gòu)在工具理性主義基礎(chǔ)之上的一種管理工具，它奉行科學(xué)、理性、客觀、法治等制度原則。官僚制所的這些制度原則，會(huì)與發(fā)展中國(guó)家普遍存在的科學(xué)理念相對(duì)落后、理性不足、人治現(xiàn)象嚴(yán)重等發(fā)生直接沖擊。因此，從某種意義上說(shuō)，發(fā)展中國(guó)家推進(jìn)現(xiàn)代官僚制建構(gòu)與完善的過(guò)程，也就是推動(dòng)國(guó)家走上科學(xué)化、理性化和民主化的過(guò)程；而對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，由于官僚制發(fā)展過(guò)程中工具理性主義和制度主義的泛濫，導(dǎo)致出現(xiàn)了“過(guò)度組織化”（over-systematization）的現(xiàn)象。在面對(duì)后現(xiàn)代社會(huì)更加繁重和復(fù)雜的管理任務(wù)和各種變動(dòng)不居的社會(huì)關(guān)系時(shí)，表現(xiàn)出處理笨拙與僵化的趨勢(shì)。現(xiàn)代官僚制工具理性主義所能提供的要件，已經(jīng)不能滿足20世紀(jì)中期以來(lái)洶涌澎湃的民主浪潮帶給人們對(duì)民主、人性和人文關(guān)懷的渴求。這時(shí)，理性官僚制與現(xiàn)實(shí)需求之間的偏差空前擴(kuò)大，理性官僚制理論過(guò)于刻板、缺乏人文考慮，容易忽視民主價(jià)值的缺陷凸顯出來(lái)。因此，現(xiàn)代官僚制理論遭到普遍的批評(píng)。但是，隨著世界范圍內(nèi)政府官僚制改革運(yùn)動(dòng)的興起和深入，現(xiàn)代官僚制理論必將得到修正、豐富和發(fā)展，并繼續(xù)指導(dǎo)和服務(wù)于現(xiàn)代國(guó)家的政治實(shí)踐。

2.現(xiàn)代政府行政管理體制（官僚制）在國(guó)家治理中的不可替代性。現(xiàn)代官僚制，自從它誕生之日起就一直處于爭(zhēng)議之中，并遭到各種各樣的批評(píng)，但這并沒(méi)有妨礙它成為一種發(fā)展迅速并被現(xiàn)代國(guó)家所普遍接受的政府和社會(huì)管理體制。這樣的事實(shí)只能說(shuō)明一個(gè)問(wèn)題，那就是現(xiàn)代官僚制所奉行的工具理性主義的核心價(jià)值在現(xiàn)代社會(huì)是有效的，理性官僚制是人們迄今所發(fā)現(xiàn)的能夠承擔(dān)現(xiàn)代社會(huì)大規(guī)模組織管理重任的最適合的工具。到目前為止，世界上還沒(méi)有哪一種類型的管理體制能夠取代現(xiàn)代官僚制在現(xiàn)代社會(huì)的統(tǒng)治地位。因此，盡管人們對(duì)現(xiàn)代官僚制的指責(zé)和批評(píng)俯拾皆是，但現(xiàn)代官僚制在當(dāng)代社會(huì)的不可替代性也充分顯示了工具理性主義在現(xiàn)代社會(huì)的價(jià)值。一方面，現(xiàn)代國(guó)家公共事務(wù)管理更加技術(shù)化，復(fù)雜化和專業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)，使壟斷現(xiàn)代管理知識(shí)和技術(shù)的官僚制的地位更加不可動(dòng)搖；另一方面，通過(guò)20世紀(jì)70、80年代以來(lái)的政府改革運(yùn)動(dòng)，現(xiàn)代官僚制在管理理念、方式和價(jià)值追求等方面都有了大幅度的改革與調(diào)整，其活力和生命力有了進(jìn)一步的增強(qiáng)。從總體上說(shuō)，公眾對(duì)政府的滿意度也在逐漸回升。因此，現(xiàn)代官僚制在現(xiàn)實(shí)政治中的生命力依然強(qiáng)勁，這都表明工具理性主義的價(jià)值是不容忽視的。

至于官僚制所存在的弊端和缺陷，我們也應(yīng)該正確看待。事實(shí)上，任何一種制度或體制都不可能是完美無(wú)缺的，存在制度缺陷和不足是再正常不過(guò)的。因此，問(wèn)題不在于有沒(méi)有弊端，關(guān)鍵是我們應(yīng)當(dāng)如何面對(duì)，如何認(rèn)識(shí)，又怎樣盡最大限度地用我們的智慧去克服這些弊端。事情往往是利弊共存的。比如說(shuō)，韋伯對(duì)官僚制的設(shè)計(jì)是以工具理性主義為基礎(chǔ)，在拋開(kāi)價(jià)值因素的前提下，從純“技術(shù)”的角度來(lái)考慮的，因而很容易造成對(duì)民主、人性等價(jià)值目標(biāo)的忽略和傷害。但是，從某種程度上說(shuō)，也正是因?yàn)檫@種設(shè)計(jì)才使之成為現(xiàn)代國(guó)家管理的得力工具。沒(méi)有現(xiàn)代官僚制，現(xiàn)代國(guó)家的治理是不可想象的。哈利維說(shuō)：“官僚機(jī)構(gòu)之所以會(huì)給民主造成威脅，是由于它可以作為一種增進(jìn)國(guó)家統(tǒng)治力量的高效率工具的作用，因而可能在某種情況下成為國(guó)家進(jìn)行壓迫手段的緣故。”所以，官僚制的工具理性主義理念或許會(huì)影響或威脅一定的政治或社會(huì)價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但其作用和價(jià)值卻是主要的。總之，對(duì)于掌握和操控官僚制的民主機(jī)構(gòu)（議會(huì)和政黨等）來(lái)說(shuō)，則應(yīng)該通過(guò)更加科學(xué)的制度設(shè)計(jì)和高超的策略來(lái)控制和監(jiān)督官僚制，使它在規(guī)模上回縮，在價(jià)值追求上向民主的方向回歸。

三、現(xiàn)代政府行政管理體制工具理性主義的弊端

1.非人格化的危害。作為對(duì)古代專制官僚制的一種否定，或者現(xiàn)代官僚制自身的一種進(jìn)步，“非人格化”（包括制度規(guī)章的“非人格化”和對(duì)管理對(duì)象的“非人格化”）成為現(xiàn)代官僚制的突出特征。實(shí)質(zhì)上，“非人格化”的邏輯起點(diǎn)就在于把現(xiàn)代官僚制看作一種理性技術(shù)工具。因?yàn)椋热皇恰肮ぞ摺碑?dāng)然就不會(huì)有“人格特征”，也就是“非人格化”（non-personality）的。

非人格化，在制度層面上就意味著，官僚制像一架機(jī)器或一個(gè)工具一樣，只能按照設(shè)計(jì)者意圖和安排運(yùn)作，組織內(nèi)部的官員也只能像機(jī)器上的零件一樣，在各自的位置上發(fā)揮自己的作用，而不能有位置和功能上的逾越。制度和規(guī)章“非人格化”設(shè)計(jì)的好處在于，能夠消除官僚體系中由于權(quán)力節(jié)制而導(dǎo)致的人身依附和工作中的主觀隨意性現(xiàn)象。但是，其弊端也是非常明顯的。因?yàn)樵谶@種冷冰冰的制度規(guī)章的束縛之下，“每一個(gè)官員就是一種完全沒(méi)有感情、沒(méi)有欲望的機(jī)器的一個(gè)零件，只能在形式化的規(guī)章制度允許的范圍內(nèi)運(yùn)作”。換言之，官僚制下的官員就是一個(gè)被剔除了愛(ài)恨與激情，只剩下所負(fù)責(zé)的一般義務(wù)與職能的“概念人”。這種沒(méi)有情感的“概念人”當(dāng)然也就不會(huì)有積極性、創(chuàng)造性和工作熱情。而長(zhǎng)期被禁錮在這種“鐵籠”（ironcage，韋伯語(yǔ)）之中的官員的個(gè)性必然會(huì)受到壓抑，人的價(jià)值和主體精神也不能得到充分的體現(xiàn)。所以，阿爾弗雷德·韋伯（Alfred Weber）曾經(jīng)批評(píng)“官僚制是個(gè)人自由的死敵，它反對(duì)任何大膽的政策創(chuàng)新。下級(jí)服從上級(jí)壓抑個(gè)性的張揚(yáng)……官僚作風(fēng)敗壞人格，使道德陷于貧困。”

非人格化，在對(duì)待管理對(duì)象的層面上，則意味著，官僚制或政府官員向公眾提供管理和服務(wù)的時(shí)候，他們必須像一臺(tái)“沒(méi)有人格特征”的機(jī)器一樣工作，像一個(gè)工具一樣運(yùn)轉(zhuǎn)。它必須不能因?yàn)榉?wù)的對(duì)象是誰(shuí)，怎么樣，而使自己的做法有所不同。因?yàn)椋皇且粋€(gè)按照既定的程序運(yùn)轉(zhuǎn)的理性的工具。否則，一旦官僚組織的成員在工作中表現(xiàn)出人格化的傾向，官僚機(jī)構(gòu)的制度約束力和權(quán)力結(jié)構(gòu)的縱向壓力馬上就會(huì)出面糾正。因此，正是“非人格化”這種“官僚制的形式合理性設(shè)計(jì)，使官僚制組織成了一個(gè)純粹的技術(shù)體系，把人淹沒(méi)在冷冰冰的技術(shù)主義之中了。”

2.純技術(shù)的導(dǎo)向帶來(lái)的問(wèn)題。理性官僚制是一個(gè)純粹的技術(shù)性體系，它所體現(xiàn)的是近代資本主義發(fā)展過(guò)程中形成的工具理性原則。工具理性主義的特點(diǎn)就是，它只考慮活動(dòng)的效率和技術(shù)可能性，而不會(huì)附加價(jià)值因素實(shí)現(xiàn)的可能。所以，我們?cè)诠倭胖平Y(jié)構(gòu)中看到的冰冷的“非人格化”原則，僵硬剛性的機(jī)械運(yùn)作，以及對(duì)技術(shù)合理性和效率的追求，都顯示出其作為一種社會(huì)機(jī)器組織的特征。但是，這種過(guò)分強(qiáng)調(diào)和單純追求工具理性主義的傾向，必然會(huì)導(dǎo)致其對(duì)各種價(jià)值目標(biāo)的忽略和公務(wù)倫理的淪喪。

博森和矢澤修次郎說(shuō)：“官僚制這一嚴(yán)密、合理如同機(jī)械的社會(huì)組織，給人類的全部生活以重大影響。”但是，這種影響理所當(dāng)然地應(yīng)該包括負(fù)面和不利的方面，而不僅僅是成績(jī)和貢獻(xiàn)。

韋伯拋開(kāi)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建理性官僚制的做法可能帶來(lái)的危險(xiǎn)是，官僚制撇開(kāi)價(jià)值因素只注重追求技術(shù)合理性的做法，會(huì)使官僚制的運(yùn)轉(zhuǎn)陷入一種價(jià)值目標(biāo)“缺少”的狀態(tài)。于是，組織成員便很容易地將對(duì)制度規(guī)章的遵奉假想為組織的價(jià)值目標(biāo)。從而導(dǎo)致實(shí)現(xiàn)目的的手段卻轉(zhuǎn)化為目的本身的“異化”現(xiàn)象。阿爾布羅在談到莫頓（Robert Merton）的觀點(diǎn)時(shí)也指出，“莫頓認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)行政中的精確性和可靠性，很可能導(dǎo)致自我拆臺(tái)。統(tǒng)治，本來(lái)是被用為達(dá)到目的的手段，但它卻可能自身就成為目的。”或許，韋伯拋開(kāi)價(jià)值因素研究理性官僚制模型的理論前設(shè)是：既然官僚制是一種工具，那么它就不應(yīng)該負(fù)載任何價(jià)值目標(biāo)。然而，這種看法卻未必是恰當(dāng)?shù)摹Ｒ驗(yàn)椋倭胖飘吘故怯涩F(xiàn)代社會(huì)的精英分子組成的組織群體，它不可能同一般器物的工具一樣沒(méi)有自己的利益目標(biāo)和價(jià)值追求。所以，“事實(shí)上，公共行政具有追求或要求多元的，有時(shí)甚至于沖突的多元價(jià)值的特質(zhì)。公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基石，強(qiáng)調(diào)追求人民主權(quán)、公民權(quán)利、人性尊嚴(yán)、社會(huì)公正、公共利益、社會(huì)責(zé)任等多元價(jià)值的。過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)效率和工具理性的追求，使公共行政無(wú)力反省公共行政以及公共服務(wù)的根本價(jià)值、目的，將其矮化為執(zhí)行與管理之工具，不但無(wú)力負(fù)起公共行政對(duì)民主政治價(jià)值捍衛(wèi)責(zé)任，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)提升公民道德生活的任務(wù)與使命。”

另外，理性官僚制只從純技術(shù)理性的視角，用剛性的制度和規(guī)則來(lái)構(gòu)建官僚制的“鐵籠”來(lái)約束組織和官員們的行為，但卻忽視了對(duì)組織公務(wù)倫理的關(guān)注。換句話說(shuō)，在韋伯的設(shè)計(jì)中根本就沒(méi)有考慮“人”的因素。所以，從人性假設(shè)的角度來(lái)看韋伯的管理理論，其理論預(yù)設(shè)仍然是“經(jīng)濟(jì)人”的人性假設(shè)。這種理論假設(shè)的缺陷是顯而易見(jiàn)的，它在公共行政領(lǐng)域造成的一個(gè)直接后果，就是公務(wù)倫理的淪喪。而在更加注重人和人文關(guān)懷因素的今天，經(jīng)濟(jì)人假設(shè)招致了許多的批評(píng)。“因?yàn)槔碚摬粌H可以是事實(shí)的反映，也可能引導(dǎo)人們走到理論假設(shè)的方面上去。在這樣的人性假設(shè)下，公務(wù)倫理也便失去了存在的價(jià)值和依據(jù)，而事實(shí)上，良好的公務(wù)倫理是十分重要的。”

3.形式主義的弊害。嚴(yán)格遵守官僚制規(guī)章，實(shí)現(xiàn)民主的前提。但是，官僚制卻極容易導(dǎo)致對(duì)制度和規(guī)章的過(guò)分強(qiáng)調(diào)甚至崇拜。而由此產(chǎn)生的形式主義（red tape）卻以其形式合理性的外表掩蓋了價(jià)值合理性的內(nèi)在虛無(wú)。國(guó)家和社會(huì)管理的目標(biāo)，也由此變成了一種蒼白的管理過(guò)程，卻丟棄了它的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。因此，“恪守規(guī)則處理業(yè)務(wù)是實(shí)現(xiàn)組織目的所必不可少的條件，但過(guò)分強(qiáng)調(diào)和墨守成規(guī)，必然會(huì)使遵守規(guī)則這一實(shí)現(xiàn)目的的手段變?yōu)楣ぷ鞯哪康模瑥亩狈?yīng)變力和靈活性，使事務(wù)的處理變得繁瑣，最終導(dǎo)致形式主義。”

為什么官僚制會(huì)極容易產(chǎn)生形式主義呢？這是因?yàn)椋倭胖埔?guī)章是官僚制運(yùn)行的制度基礎(chǔ)，官僚制鼓勵(lì)對(duì)制度和規(guī)章的強(qiáng)調(diào)和崇拜，目的在于使組織成員形成對(duì)這些制度和規(guī)章的“強(qiáng)烈的正面感情”，以產(chǎn)生一種對(duì)制度和規(guī)章自覺(jué)遵守的“從眾”行為。從而為整個(gè)組織的秩序狀態(tài)和協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)提供良好的制度環(huán)境。然而，官僚制這種鼓動(dòng)一種強(qiáng)制性的對(duì)規(guī)章的迷戀的行為，往往會(huì)導(dǎo)致形式主義。“這也就是說(shuō)，組織要求的東西從它的目標(biāo)變成了它的規(guī)章了，在這種情況下，本來(lái)是作為官僚機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)其目的的工具規(guī)章自己變成了目的。”因此，這就必然從根本上損害它的有效性。

事實(shí)上，“把官員束縛于僵硬的規(guī)章之內(nèi)，并不能保證效率。只有使官員與整個(gè)組織的目標(biāo)認(rèn)同，使其根據(jù)自身對(duì)情勢(shì)的理解調(diào)整行為，高效率的行政才能實(shí)現(xiàn)。”現(xiàn)在，隨著現(xiàn)代應(yīng)用科學(xué)的發(fā)展，官僚制機(jī)構(gòu)制度與規(guī)章的剛性也有了相應(yīng)的調(diào)整和變化。例如，行政機(jī)構(gòu)在工作范圍的確定和處理問(wèn)題的過(guò)程中更具有靈活性，而專家也被賦予更多的自由裁量權(quán)。但自由裁量權(quán)同樣也給官僚制規(guī)章的執(zhí)行帶來(lái)困惑。也就是說(shuō)，在執(zhí)行規(guī)章時(shí)，如果官員按照自己的判斷來(lái)決定其行動(dòng)，這往往會(huì)使他們陷入一種兩難的境地。因?yàn)椋绻爸覍?shí)地依從于條文規(guī)章，通常要被指責(zé)為官僚作風(fēng)，過(guò)分地依賴于創(chuàng)造性的實(shí)現(xiàn)法規(guī)的精神而不只是其詞句，通常又被指責(zé)為濫用權(quán)力或干預(yù)立法權(quán)。”但是，無(wú)論如何，隨著現(xiàn)代國(guó)家公共事務(wù)日趨復(fù)雜化和某些事務(wù)需要應(yīng)急管理的狀況，都說(shuō)明官僚機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)保有一定的自由裁量權(quán)，才能應(yīng)對(duì)復(fù)雜的情勢(shì)和突發(fā)事件的處理。如果官僚們執(zhí)迷于規(guī)章而墨守成規(guī)，官僚制就會(huì)變成一種僵硬的組織，當(dāng)它面對(duì)變化中的狀態(tài)和特殊狀況的出現(xiàn)時(shí)，就會(huì)表現(xiàn)出一種“無(wú)能”。

4.官僚制“神秘主義”的成因和弊端。官僚制是奉行“神秘主義”原則的。實(shí)際上，官僚制的神秘主義，又被稱作官僚制運(yùn)行的“封閉性”原則。也就說(shuō)，官僚體系大部分活動(dòng)的重要領(lǐng)域都不在公眾的監(jiān)督之下，普通的民眾一般無(wú)法了解官僚機(jī)構(gòu)的內(nèi)部運(yùn)作過(guò)程。除非官方進(jìn)行公布，否則要了解政府內(nèi)部的重要信息和資料是不可能的。因?yàn)椋Ｃ埽瑤缀醭闪苏倭艡C(jī)構(gòu)日常工作中的一個(gè)通行規(guī)則。然而，官僚制機(jī)構(gòu)為什么總是奉行“神秘主義”的工作原則呢？第一，封閉性的神秘主義，可以增加政府權(quán)威和魅力，給政府形象披上一層神秘的面紗。事實(shí)上，不管是傳統(tǒng)的專制政府還是現(xiàn)代的民主政府，都需要在廣大民眾中有一個(gè)受尊崇的形象和權(quán)威的魅力，這對(duì)于增加政府的合法性和順利開(kāi)展政府管理工作都具有非常重大的意義。保持神秘，或保密正是達(dá)到這種效果的最好的途徑和方法。因?yàn)椋祟惖谋拘跃褪牵瑢?duì)于自己不了解的和神秘莫測(cè)的東西總是充滿了好奇、敬畏、崇拜和佩服。而這些都正是政府需要人們對(duì)他所應(yīng)有的態(tài)度。因此，神秘主義的工作方式就成了所有政府不約而同的選擇。第二，客觀上要求需要保密的情況。首先，現(xiàn)代國(guó)家的政府掌握著國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人的大量的方方面面的資料和信息。這些信息，有的涉及國(guó)家安全與軍事秘密，有的涉及國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)發(fā)展，有的涉及公民個(gè)人的隱私權(quán)……由此可見(jiàn)，政府需要保密的信息和資料確實(shí)也夠多的。所以，官僚機(jī)構(gòu)奉行神秘主義的保密原則也是有其客觀原因的。另外，政府的政策過(guò)程也是一個(gè)需要保密的內(nèi)容。因?yàn)椋囊豁?xiàng)政策小則可能會(huì)涉及到許多方面的利益，大則可能涉及整個(gè)國(guó)家局勢(shì)的安全和穩(wěn)定以及未來(lái)的發(fā)展前途。所以，在這些政策未制定完成并決定公布之前，實(shí)際上都是處于保密和半保密狀態(tài)。以免政策內(nèi)容泄漏給政府的行動(dòng)帶來(lái)不確定的因素。所以，盡管我們說(shuō)“開(kāi)放性是民主政治的基石”，但毫無(wú)原則的要求一概開(kāi)放，在實(shí)際的政治過(guò)程中是行不通的。政府工作的保密，有著它必要性的一面。第三，抵制議會(huì)和其它民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與檢查。由于議會(huì)對(duì)政府擁有監(jiān)督和檢查的權(quán)力，而對(duì)官僚制內(nèi)部信息的了解與資料的掌控會(huì)給議會(huì)監(jiān)督和控制官僚機(jī)構(gòu)提供實(shí)質(zhì)性的依據(jù)或證據(jù)。這就有可能成為議會(huì)削弱政府某一方面的權(quán)力，影響其既得利益的機(jī)會(huì)。所以，為了保持和擴(kuò)大自己的權(quán)力并保護(hù)自己的利益，官僚機(jī)構(gòu)總是對(duì)議會(huì)采取保密的做法，并人為地給議會(huì)試圖了解官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部情況的行動(dòng)設(shè)置障礙，以防止他們獲得對(duì)自己不利的情報(bào)、資料和信息。官僚制這種抵制監(jiān)督的神秘主義行為，顯然是有違現(xiàn)代民主的政治原則的。在這一點(diǎn)上，官僚機(jī)構(gòu)應(yīng)該放棄其神秘主義的做法，將議會(huì)需要了解的內(nèi)容如實(shí)向它公開(kāi)，以接受民主監(jiān)督。

總之，由于官僚體系的特點(diǎn)和政府角色的特殊性，神秘主義的工作原則對(duì)于官僚機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)是具有其價(jià)值和意義的。但是，由于官僚制封閉性和神秘主義的工作原則，使得政府官僚的很多行為和過(guò)程都處于民眾、媒體和其它監(jiān)督機(jī)關(guān)的視線之外。而這就給一些人借“保密”之名，行官僚制主義和權(quán)力腐敗之實(shí)提供了一種保護(hù)性的“屏障”。所以，盡管官僚制的工作原則要求保密，“而民主所要求的卻是讓人民廣泛了解政府工作過(guò)程，以便讓大家能夠有充分的資訊來(lái)做出判斷，并使明智的選擇能做得出來(lái)。”在當(dāng)代，政府“去魅化”（disenchantment）（即非神秘化）和政務(wù)公開(kāi)已經(jīng)成為現(xiàn)代政府的通行做法。因此，現(xiàn)代政府在做好必要的保密工作的同時(shí)，應(yīng)該最大限度地向公眾公布政府的工作過(guò)程和可以了解的信息，以滿足人民的知情權(quán)，自覺(jué)接受人民的監(jiān)督。

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（作者單位：西華大學(xué) 四川成都 610000）（責(zé)編：賈偉）