淺談對財政支出績效評價的認識

摘 要：2008年2月，黨的十七屆二中全會明確指出，要推行政府績效管理和行政問責制度。所謂財政支出績效評價，是以財政部門為主體運用一定的評價準則、評價指標和評價方法，對財政支出資金的相關性、效率、效果、可持續性等進行客觀、科學、公正的評價。

關鍵詞：績效評價 公共財政 績效預算 財政監督

中圖分類號：F812.4

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）07-048-02

財政支出績效管理的改革是政府公共服務機制的實踐創新，開始于西方市場經濟發達國家，例如美國于1993年頒布了《政府績效與結果法案》，實現了績效立法的突破，而其他如英國、澳大利亞等國家基本上建立了較為完善的績效評價制度和體系。我國財政支出績效評價的改革是地方政府試點早于中央政府，從2000年湖北省率先在恩施市小規模試點開始到2003年財政部對中央科教文部門7個項目資金進行支出績效評價，形成我國一場自下而上的財政支出績效管理改革的績效化運動。而正確地認識財政支出績效評價的內涵、必要性、作用意義，以及評價體系如何構建是搞好財政支出績效評價工作的前提與基礎。

一、財政支出績效評價內涵的界定

長期以來，在財政支出管理中存在最突出的問題是“重投入、輕支出，重分配、輕管理”，更忽視財政資金運行的效益問題。2008年2月黨的十七屆二中全會明確指出，要推行政府績效管理和行政問責制度，而推行政府績效管理的重要一步即是開展財政支出的績效評價。

財政支出績效評價的實質是把現代市場經濟中的成本、費用、效率、效益等理念融入財政支出管理中，其內涵的核心是對“績效”含義的理解，從文字面分析，績效是將“績”和“效”組合起來使用，而所謂“績”是指否按期實現了預先設定的目標，主要任務是否完成，側重反映量的成果；所謂“效”是指效率、效益，指完成任務的效率、資金使用的效益、預算支出的節約等，側重反映質的成果，因此，財政支出的績效評價即從財政支出完成目標的數量與質量兩個方面進行考核，以提高財政支出的運行效益。

二、財政支出績效評價的必要性

財政支出績效評價產生于內外兩種訴求。

1.從公共財政理論來看， 公共財政支出領域應該為公共產品或準公共產品領域，公共財政支出安排要嚴格限定在提供公共產品的范圍內。而從公眾的角度希望的政府應該是所做的事情必須符合社會公眾的需要，并且以較少的稅收花費提供更多更好的公共服務，強調好政府應該是講效率的能為老百姓帶來福利的，而要實現投入與產出的高效益滿足社會公眾的愿望就必須開展公共財政支出的績效評價——即把事情做好，創造一個少花錢多辦事的公共服務型政府。

2.從政府內部來看面對公共財政資金的收支壓力，特別是入不敷出，更需要強調資金的節約使用以及使用的效益問題。以2010年全國財政收支情況為例：2010年全國財政收入83080.32億元，加上預算安排從中央預算穩定調節基金調入100億元，使用的收入總量為83180.32億元，同年全國財政支出89575.38億元，加上補充中央預算穩定調節基金2248億元和地方財政結轉下年支出1356.94億元，支出總量為93180.32億元，2010年全國財政收支總量相抵，差額1萬億元人民幣。

因此，開展財政支出績效評價是提高財政資金使用效益的內在要求：首先，強調財政資金的安排必須符合政府公共管理的要求，必須符合社會公眾的利益；其次，政府部門將大量財政資金用于滿足公共需要的各個方面，這些資金到底使用情況如何，有沒有達到預期的效果，客觀上需要一套科學、規范的評價體系來衡量與評價。

三、財政支出績效評價的意義

1.貫徹科學化、精細化的財政管理理念的重要體現。謝旭仁部長在2009年7月23日全國財政會上強調：著力推進財政科學化、精細化管理。所謂科學化即抬頭看路，講求實事求是，精細化即埋頭拉車，講求精耕細作。科學化、精細化的財政管理理念包括的六大基本要求之一即是加強績效考核，因此，財政支出績效評價正是財政績效管理的重要方面，是貫徹科學化、精細化的財政管理理念的重要體現。

2.構建我國公共財政框架的重要組成部分。公共財政是與市場經濟相適應的一種財政類型，從1998年12月李嵐清同志在全國財政工作會議上提出建立我國公共財政框架的思路，到2000年中央政府部門預算改革開始拉開了我國公共財政框架建立的大幕。公共財政框架是：以部門預算為龍頭的預算編制體系+以國庫集中支付為龍頭的預算執行體系+以績效評價為龍頭的監督體系。

首先，在政府預算編制上績效預算已成為世界性的財政預算改革潮流，所謂績效預算，簡單地說即是“干多少事撥多少錢”的政府預算。財政支出績效評價從質和量兩方面去描述財政資金支出的使用狀況，是對財政資金跟蹤問效，衡量是否“物有所值”，能夠科學客觀地運用指標體系評價完成目標與投入費用的關系，其信息反饋有利于提高預算決策效率，因此，績效預算的核心和關鍵在于財政資金支出績效評價效果。如果沒有財政支出績效評估，績效預算則與傳統預算無本質區別。

其次，從財政監督的方式來看我國構建的是適應全過程控制要求的事前監督、事中監督與事后監督的“三位一體”監督工作方式，其中財政事后監督是指對財政資金最后的使用情況、績效等要有一個權威的結論，而這項工作恰恰正是財政支出績效評價的內容，把財政支出績效評價作為財政監督的一個重要環節，就能避免過去我們的財政監督重點僅僅放在財政資金的合規性和安全性上面，忽視對財政資金分配和使用中經濟、效率、效益的考核問題。因此，加強財政監督方式與內容的轉變以符合社會公眾的呼聲打造高效廉潔的公共服務型政府。

四、財政支出績效評價體系的構建

1.確定財政支出績效評價的內容。我國政府部門預算由一般預算與項目預算構成，前者主要反映部門一般公共經費開支與人員開支，后者主要反映部門重大項目開支。從目前我國財政支出績效評價的實際情況來看，其評價的內容主要在項目預算支出上即對各個具體項目的支出績效進行評價；當然隨著政府職能不斷完善與績效評價工作技術水平的提高，以后應該將一般預算納入評價范圍，開展對資源配置績效管理，政務信息管理，公務員業績管理，預算質量管理等方面的評價，全面反映政府機構的運作效率。

2.制定科學的財政支出績效指標及標準。財政支出績效評價應該采用定量分析和定性分析相結合，而要定量分析就必須要有一整套客觀科學的評價指標。針對目前項目預算的績效評價來看，評價指標體系的設計主要圍繞項目決策、項目管理與項目績效三個方面，其每一方面都要將指標再進行分級與具體化包括設計某一具體指標的分值、指標解釋與評價標準，通過對項目決策的項目目標、立項決策程序、依據以及資金安排等方面的評價來判斷項目決策的可行性、科學性；而項目管理主要是對資金到位情況、資金的財務管理和項目的組織機構設置是否完善及管理制度是否健全的評價，從而加強對項目具體實施過程中的管理，以保障項目的順利完成；最后是評價的核心即項目績效，第一對項目的產出：數量、質量、成本、時間等，第二對項目的效益：經濟效益、社會效益、環境效益、能否可持續發展、項目受益對象的滿意度等，通過對上述兩方面的評價來判斷該項目支出是否到達了預期效果與目標，是否實現財政支出對績效的要求。

3.財政支出績效評價結果的應用。首先，是要求撰寫評價報告與建立工作檔案。通過評價組織機構對項目實施的各個方面的進行分析、打分，開展對問題與建議進行審查并提出可行性意見和建議，在此基礎上進行評價報告的撰寫，其主要內容應包括以下方面：項目基本情況、績效評價工作情況、評價指標分析情況、綜合評價情況及評價結論、績效評價結果應用建議、主要經驗及做法、存在的問題和建議等，要求其內容真實完整、層次分明。評價報告撰寫后會同有關資料一并報送報主管部門或財政部門，并根據檔案管理的要求，建立評價工作檔案并歸檔，以備存查。

其次，開展財政支持績效評價結果的具體運用。評價結果一是可用于政府預算決算的編制，提高預算資金的使用效益；二是開展項目管理，不斷提高政府部門項目實施管理水平；三是有利于公眾監督：即對財政支出績效評價結果的進行不同方式的公開披露，使公眾了解有關公共項目的實施情況，通過公眾輿論壓力促進政府部門改善財政資金使用狀況；四是實施政府問責：將財政支出績效評價結果作為對政府有關部門問責的重要依據，并可將評價結果與政府工作人員的業績考核相聯系。財政支出績效評價結果的應用是財政支出評價工作能否取得實效的保證，也是確保該項工作持續、深入發展的基本前提。因此，隨著績效評價工作的深入開展，其評價結果應該有其更廣范的運用，這樣又會促使績效評價工作不斷上的完善與發展。

參考文獻：

1.錢巨炎.加強財政支出績效評價推進財政管理科學化精細化[J].中國財政，2009（17）

2.徐倩.績效評價[M].北京：中國標準出版社，2008

3.朱衍強，鄭方輝.公共項目績效評價[M].北京：中國經濟出版社，2009

（作者單位：四川財經職業學院 四川成都 610000）

（責編：若佳）