陜南地區避災移民搬遷的資金來源問題及其破解

摘 要：陜南地區避災移民搬遷作為區域性的重大工程，具有重要的經濟社會價值。由于移民搬遷規模空前、搬遷周期長、類型復雜和所需投資大等特點，加之其他各種未知因素的影響，將會對資金鏈帶來很大的考驗。推進避災移民活動，資金到位是關鍵。文章通過對陜南地區避災移民搬遷規模、資金來源、資金結構等方面的論述，闡述了陜南移民搬遷過程中資金的制約因素及其破解路徑。

關鍵詞：避災移民 資金來源 資金結構 陜南地區 政策建議

中圖分類號：F323.22 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）07-175-03

一、研究的背景和視角

陜南地區大規模避災移民搬遷作為改善陜南山區群眾生產生活條件的民生工程，將從根本上消除自然災害造成的威脅。這不僅對富民強省和推進陜西經濟社會協調發展具有重大意義，而且對全國相似地區推行生態移民、災害移民搬遷也具有示范價值。該工程計劃從2011年開始，用10年時間搬遷陜南地區240萬人，涉及投資數額超過1100億元，移民規模遠超三峽移民搬遷工程。根據移民搬遷的范圍和對象，可將之分為地質災害移民搬遷、洪澇災害移民搬遷、扶貧移民搬遷、生態移民搬遷以及工程移民搬遷等類型，統稱避災移民搬遷。{1}

陜南移民搬遷是一項復雜的系統工程，面臨著移民節奏緊張、資金缺口較大、土地資源制約及貧困農戶籌款能力有限等難題。工程涉及移民建設投資、基礎設施建設投資、公共服務和土地整治投資等較多領域。巨大的資金需求量讓搬遷工作變得困難重重，因而資金來源問題成為了移民搬遷的頭等大事。“移民搬遷工程受到了陜南山區群眾的普遍歡迎，但這項利在千秋的惠民工程目前面臨著資金缺口巨大的難題。{2}”國家統計局安康調查隊的數據也顯示：根據目前市、縣財力，難以落實如此大量的財政配套資金。{3}當地的一些基層干部對此也表現出很大的擔憂。因此，不難看出，能否及時緩解資金供給困境，在很大程度上決定了整個移民工程的進程與成效。{4}

二、樣本的基本情況

2012年4月和2012年8月筆者組織課題組成員開展了兩次實地調查研究，團隊成員深入到陜西省山陽縣十里鋪鎮高一村、高壩鎮老溝村和中村鎮等多處移民搬遷安置點，進行了實地走訪調查，發送調查問卷120份，有效回收問卷113份。問卷樣本涉及山陽縣不同經濟發展水平的三個鎮，每個鎮隨即選取1～2個移民安置點。調研內容主要包括資金來源、移民意愿以及現實處境等方面，并針對搬遷移民自籌資金情況，運用統計分析軟件-SPSS進行分析。為彌補問卷調查的不足，調查組還與當地移民搬遷者本人進行座談或半結構式訪談，并運用查閱文獻資料等方法，盡量確保資料收集的完備性、科學性和準確性。

在113個有效調查樣本中有65人為男性，占調查總人數的57.5%，女性48人，占到總人數的42.5%，年齡分布以31～50歲的村民居多，約占樣本人數的53.1%；文化程度上，搬遷居民中文化程度整體較低，樣本數據顯示，初中及以下文化程度人數要占到87.6%，高中及其以上的人數僅占到12.4%。

三、移民搬遷中的資金來源困境

實現陜南移民搬得出、穩得住、能致富的目標，充足的資金供給是十分必要的。陜西省屬西部一個欠發達的省份，2011年全省實現生產總值12391.3億元，財政總收入為2577.97億元，全省農村居民人均純收入5028元，位居全國第26位，而陜南三市的財政收入總和僅占全省2.38%，三個市的財政收入加起來，還比不過榆林市的一個神木縣。這樣的經濟總量和財政規模對于完成如此宏大的民生工程是相當吃力的。

按照《陜南地區移民搬遷安置總體規劃（2011—2020年）》要求，陜南地區移民搬遷安置共需投資1109.4億元，其中移民建房投資772.2億元，基礎設施、土地整治、公共服務及其他投資等325.1億元，自主遷移投資12.1億元，以及24.8億元的土地整理項目投資{5}。在建房投資的772.2億中，村民自籌715.9億。省級財政扶持資金每年2億，10年20億，按5∶5的比例市縣兩級地方再配套20億，另外再爭取中央財政資金20億。此外，規劃還建議西安、寶雞、咸陽等市“對口支援”8.4億元。

《規劃》中所列出的資金數額僅僅是計劃投資，還不是最終實際投資。參照之前三峽移民的實例，考慮到近年來及在今后相當長時間里，物價上漲和通貨膨脹的因素，上面所列的投資款項難以滿足搬遷的要求。筆者將從移民自籌、地方財政以及時間成本效應的影響等方面對目前移民搬遷中的資金困境進行分析。

1.移民自籌搬遷資金的來源。（1）訪談獲得的移民資金情況與實例。調查發現，搬遷過程中移民資金花費主要包括建新房費用、搬遷中損壞和丟棄物品價值、新增生產工具費用和新添家用物品花費四項費用，這筆搬遷資金對于大多數農村家庭來說成為其搬遷的難以承受之重。總體來說，政府對移民的直接補貼平均數額為每戶3～4萬元，只占到了搬遷費用的20%左右，補助顯然是杯水車薪；剩余的10多萬元不得不由移民自己承擔，移民能否自籌到足額的搬遷資金已成為搬遷難問題的主要癥結所在。遷戶目前所從事的職業統計數據顯示，目前有40.7%的村民以外出打工為業，40.7%的村民以務農為業，兩者合計超過80%。而做生意的僅占調查人數的7.1%，擔任村干部的占調查人數6.2%，其他占5.3%。可以看出移民經濟來源方式單一，主要以務農和打工收入為主，收入水平相對較低，自籌資金存在很大困境。

實例1：十里鋪鎮鵑嶺移民安置點的姜老漢，今年65歲，原屬十里鋪鎮老溝村村民，安置房為100m2，期間繳納地基費和根基建設分別1萬元和2.3萬元，除去政府補貼之外，現已合計花費自家資金近15萬元，主要依靠在太原打工的兩個兒子的工資收入，無銀行存款。

實例2：十里鋪鎮高一村移民安置點的陳老漢，原屬老溝村一組村民，訪談時剛從西安市武功鎮打工回來，據介紹其工作每天60～80元，由于老溝村小學撤銷，為解決孫子上學搬遷到十里鋪村。家中經濟拮據，且2010年洪災房屋受損，搬入新居需交10萬元才能拿到鑰匙，現以一分息從銀行貸款5.6萬元，另外自己醫病，兒子結婚還需大量費用，鄰居見其家里負債多，不愿借錢幫助。

（2）移民自籌資金狀況。作為移民搬遷的主體，除了得到政府一定量的補貼外，搬遷戶的建房資金來源大多是自籌的。在問及“移民自籌資金來源”時，60.2%的村民依靠自身積蓄，78.8%的村民需要向親戚朋友借錢，65.5%的村民需要從銀行貸款，還有1.8%的村民不得不求助于高利貸。由于山陽縣的搬遷主要以避災移民為主，在頻繁遭受自然災害后，村民自身的積蓄所剩不多，對于建房的單個搬遷戶來說，資金缺口仍然很大，由此可以推測出整個移民工程的資金缺口將會更大。銀行貸款是融資的重要手段之一，政策層面也鼓勵拆遷戶通過銀行貸款填補資金缺口，可是實際上金融機構懼怕信貸危機，導致銀行貸款門檻高，擔保困難，讓很多人無法貸出錢或無法貸出足夠的錢；由此使得部分拆遷戶鋌而走險去尋求民間融資，即所謂的高利貸，較高的利息在一定程度上加劇了搬遷戶的經濟負擔，從而對實現“搬得出、穩得住、能致富”的目標提出嚴峻挑戰。

2.地方財政與移民搬遷資金的供求矛盾。陜南地區由于其自身條件的制約，經濟發展相比陜西省其他地區來說，一直比較落后。境內28個縣（市）中，有21個屬于國家級或省級貧困縣，財政資金供給能力非常有限。在此基礎上來看此次陜南移民的融資模式，無疑對地方政府財政是很大的挑戰。陜南移民搬遷指揮部統計數字表明：截至2011年12月底，全省移民搬遷共籌集資金27.55億元，市、縣完成配套資金9億元，搬遷農戶自籌資金24億元。此外，基礎設施配套資金12億元，搬遷公司籌集資金53億元，其中搬遷公司支付周轉資金14.47億元。取得上述成績，對資金緊缺的陜南貧困地區政府來講實屬不易。然而移民問題并不能一蹴而就，在往后相當長時間里必定還需要大量的后續資金。除此之外，如果仔細研究一下陜南移民搬遷規劃中預算的1100億元資金，就不難看出，配套資金主要集中在移民拆遷補貼和建房費用上，而遷入地的基礎設施建設資金、配套公共服務等彈性較大的領域并未規劃出清晰的資金數額，現在的規劃資金存在相當大的缺口。倘若考慮到通貨膨脹和物價上漲等因素，預算的1100億元是遠遠不夠的，所缺資金怎么辦？這就成了地方政府必須考慮的又一難題。

3.長遠效應下影響資金的因素。（1）物價走勢不容忽視。此次移民工程耗時10年之久，期間的物價走勢也必然成為影響移民效果的重要因素，尤其是建材價格、人工費、運輸費等對于住房建設和基礎設施建設投資數額有相當大的影響。盡管無法準確描述各類移民房屋造價中材料費的比重，但是通過對中價協收集編制的《常用房屋建筑工程技術經濟指標》統計數據可知，在當前房屋造價組成的結構比例中，人工費約占12%、建材費約占65%、機械費約占8%、其它費用（如綜合費用、施工措施費和規費等）約占15%。顯然，材料費在房屋造價中占據著主導地位，雖然2011年前兩季度建材價格相對有所回落，但目前成本推動型價格上漲壓力仍然較大。由于國內資源不足，我國初級產品進口不斷增加，鐵礦石、原油、有色金屬礦產、煤炭等產品進口依存度不斷提高。受我國等新興國家需求增加拉動，加上國際投機資本炒作，近年來國際市場初級產品價格持續大幅度上漲，我國初級產品進口價格也同步上漲。初級產品進口價格的上漲直接推動國內采掘業價格上漲，通過產業關聯，間接推動原材料價格、加工工業產品價格上漲。2011年全國原材料、燃料、動力購進價格同比上漲了9.1%。建材價格的飆升也就首當其沖，在之后10年內大幅降價的可能性微乎其微，持續平穩上漲必然占據相當長時間。（2）人力資本價格上升。勞動力成本上升成為物價上漲的長期壓力。{7}近年來用工荒已經從東部擴展到中西部，建筑領域勞動力成本大幅度上漲。“十二五”規劃明確提出居民收入增長和經濟發展同步，勞動報酬增長和勞動生產率增長同步，因此收入分配改革是今后一個時期的重要任務，所以人工費用在未來10年的增幅會是相當明顯的。截至2011年9月，全國有21個省（市、自治區）先后上調了最低工資標準，增幅約21.7%，包括陜西省在內的25個省（市、自治區）發布了工資指導線，增幅在14%以上。經濟規模的持續擴大對勞動力的需求有增無減，勞動力供求關系日漸緊張，將加快工資上漲幅度，提高勞動成本，建筑和服務性行業價格趨于上漲。

四、化解陜南移民資金困境的建議

1.整合財政資金，加強管理。陜南各市縣（區）政府應盡快按比例籌措建房補助資金，管好用好省財政下達的整合資金和補助資金，確保已到位的專項資金及時下撥到具體項目，把錢花在刀刃上，杜絕資金中斷流逝，保證資金下撥最后渠道的通暢、高效。地方政府必須將省市下達的交通、水利、國土、電力和通信等方面的建設整合資金優先安排到集中安置小區點，進行系統管理。同時，對分散安置的群眾，要嚴格按照省政府規定的建房補助標準對農民進行補助。此外，需要政府提高補助標準，降低移民搬遷安置費用，減輕搬遷安置群眾負擔。采取“政府補一點、銀行貸一點、項目捆一點、群眾籌一點、市場運作補一點”的辦法，積極籌措移民搬遷安置建房資金{8}。為了規范對陜南移民搬遷安置項目資金的管理，建議省委省政府制定《陜南移民搬遷專項資金會計核算辦法》，指導各市縣（區）財務核算工作，確保項目資金的規范管理和使用，讓搬遷群眾“搬得出、穩得住、能致富”。

2.扶持地方特色產業，拉動經濟發展。按照陜西省政府于2009年制定和頒布的《陜南循環經濟產業發展規劃（2009—2020年）》要求，陜南作為陜西循環經濟發展的重點區域，要以科學發展觀為指導，通過保護青山綠水，發展循環經濟，打造三大產業，實現陜南突破發展。要長遠解決陜南移民資金缺口問題，重要的是要堅持與生態環境相和諧、堅持集約節約使用土地、堅持資源整合優化利用、堅持開發、合作、互利、共贏四項原則，將循環經濟理念貫穿到指標設置、主體內容、主導產業、項目選擇、支撐體系以及政策措施之中，體現保護和發展陜南的主題。此外還要注意，陜南發展循環經濟，要以提高資源生產率和減少廢物排放為目標，走科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少的新型工業道路，并以優勢資源為依托，打造生物加工、生態旅游、新型材料三大主導產業，轉變經濟發展方式，提高發展質量，增加經濟總量，實現陜南經濟突破發展。

3.加強移民工程融資，拓寬融資渠道。改善國內金融環境，適當加大基層銀行貸款占存款的比例，擴大放貸規模；降低移民申請貸款的準入門檻，嘗試多種金融機構參與，更大程度發揮陜南搬遷工程公司的融資作用，有效地化解貸款擔保難的困境；簡化貸款辦理手續，縮減放貸程序，為村民提供簡捷、通暢的辦理流程；銀行為移民提供相對優惠的低息貸款，鼓勵移民辦理銀行貸款業務。

4.發揮移民自身積極性，增加可支配收入。由于陜南移民搬遷農戶大多居住在深山，收入渠道有限，本身不富裕，加之移民搬遷，帶來的農民失地、就業困難等問題，必然會導致其通過尋求新途徑改善自己生活。在被調查的113位村民中，約有29.2%的人期望增加就業機會，36.3%的人期望增加收入，10.6%的人期望加強技能培訓，三者合計約占總調查人數的76.1%。搬遷居民積極投身新家園建設的熱情可見一斑。

應根據村民實際經濟收入情況讓搬遷群眾合理地承擔費用，從而促進移民配合搬遷并投入到新家園的建設中。要盡可能將一部分移民搬遷到循環經濟產業園區或經濟基礎相對較好的區域，這樣做，一方面可為今后遷入地經濟發展提供勞動力的供給；另一方面，可以為拆遷群眾提供就業機會，增加家庭收入。此外，鼓勵移民在遷入地發揮特長，利用當地自然和經濟優勢自主創業，以達到一舉多得的效果。

對于廣大搬遷的農民來說，掌握一門實用的技術、尋找一門能致富的門路，比收到政府一筆補助更能解決現實生活需要，這也是提高生活質量的必備條件。調查發現，山陽縣超過一半的移民家庭以外出打工作為主要經濟來源，而這些外出務工人員大多文化程度偏低，從未接受過專門的技術培訓，不得不從事體力活，收入難以維持家計。建議充分利用各種技術培訓，提高他們技能水平，實現有效的勞務輸出，使得掌握一技之長的勞務人員穩步帶動家人致富，實現“輸出一人，致富一家”的目標。

5.鼓勵政府與市場合作，吸引社會資金。市場在資源配置中擁有重要作用，但并不是萬能的，尤其是在促進社會公平方面，需要政府參與來共同配置有限資源，盡可能實現帕累托最優，增加正的外部效應。此次移民搬遷需要投入資金多，要廣開資金渠道，用足用活各項扶持政策，把移民搬遷配套資金列入年度預算，并積極引導民間資本參與搬遷。比如，政府可與企業合作經營當地旅游產業，吸收企業資金開發當地資源，從而拉動相關產業發展，增加工作崗位；此外，政府可給予房地產商一定補貼，要求其在建制移民安置房時，留出一樓的房子作為商業門面，待移民遷入后公開招標出租，達到解決部分遷入人員就業，增加經濟收入，完善基礎設施，定期收取租金，彌補政府之前補貼支出等一舉多得的效果。

6.提升陜南移民工程規格及級別，獲取國家支持。作為涉及240多萬人口的陜南移民搬遷工程，僅僅依靠陜西省財政支持，顯然難以有效推進和完成，可以結合生態保護、生態移民、地質災害治理、退耕還林、扶貧開發以及水利建設等方面的政策，努力爭取上級部門的對口資金扶持力度。“三峽移民工程”的移民規模是巨大的，如果僅僅依靠遷出地和遷入地所在省份，是無法妥善解決移民安置的，正是由于多省努力爭取，使之由區域性工程轉變為國家級計劃，才確保其最終順利完成。陜南移民工程可借鑒這一模式，更好更活地利用國家支持西部發展的機遇，借助外力更好更早完成陜南搬遷移民工程，是十分必要的。建議通過各種途徑向中央政府呼吁將陜南移民工程納入國家層面，積極爭取中央政府支持，使陜南移民工程上升為國家政策或戰略目標，獲得更大的財政支持和政策傾斜，以推動這項民生工程深入持續開展。

五、結語

陜南地區大規模避災移民搬遷工程目前還處在起步階段，后續工程量還很大，任務也異常艱巨。本文雖然以山陽縣為調查點，在其周邊多個移民安置點進行系統調查，對該縣移民搬遷的融資現狀、存在的問題及資金解決對策方面進行一定的探討，但由于筆者知識、能力、經費等因素的限制，還存在著缺陷。首先，本文選取的調查對象為一個縣的移民安置點基本情況，樣本規模相對較小，可能產生代表性不強的質疑。其次，陜南移民工程還處在起步階段，缺乏可供參考的前期成果，理論依據可能相對不足。此外，考慮到國際國內經濟形勢不穩定，通貨膨脹、物價上漲等現實不確定因素的影響，移民的實際效果還有待進一步觀察，但是，關注這項規模宏大的移民搬遷工程，破解其資金難題，無疑具有重要的現實意義和深遠影響。

[基金項目：西北農林科技大學中央高校基本科研業務費——人文社科項目（2013ZXB17）；2012年國家級大學生創新創業訓練計劃項目（項目編號：201210712199）]

注釋：

{1}何得桂，黨國英.陜南避災移民搬遷中的社會排斥機制研究[J].國家行政學院學報，2012（6）：84—88

{2}劉曉斌.移民搬遷獲群眾普遍歡迎，目前面臨巨大資金壓力[EB/OL].http：//news.cnwest.com/content/2012-01/14/content_5857782.htm西部網，2012-01-14

{3}王帥.陜南移民搬遷：三大難題亟待破解[N].陜西日報，2012-02-10（10）

{4}李敏.陜西擬十年移民近280萬人，扶貧搬遷資金成難點[J].中國新聞周刊，2011（19）

{5}彭潔.對陜南移民搬遷的思考[J].產業與科技論壇，2011（18）：07—08

{6}梁珂.關于陜南移民搬遷工作的幾點思考[J].西部財會，2012（6）：09—10

{7}張健華，宣昌能等.我國物價波動風險和對策[J].經濟研究參考，2010（8）：15—17

{8}馮明放，馮亮.陜南移民搬遷應處理好十大關系[J].產業與科技論壇，2011（11）：13—14

（作者單位：西北農林科技大學人文學院 陜西楊凌 712100 通訊作者：何得桂）

（責編：若佳）