《預算法》修訂若干重大問題之我見

摘 要：我國《預算法》的修訂勢在必行，文章針對預算模式、預算調整、預算監督、地方債、預算透明以及預算績效等幾個重大問題，通過對現行《預算法》的分析，分別提出一系列修法建議。

關鍵詞：預算法 重大問題 法律建議

中圖分類號：DF4

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）07-069-02

《中華人民共和國預算法》頒布迄今已近20年，期間我國的社會經濟以及民主政治有了長足的發展，財政體制改革與制度創新的舉措頻頻出臺，顯然現行《預算法》已經不能適應新形勢發展的需要，亟待進行修訂。值得欣慰的是我國《預算法》的修訂工作已經納入全國人大的立法計劃。下面就有關《預算法》修訂中的幾個重大問題提出我們的見解。

一、關于政府預算模式問題

現行《預算法》關于政府預算模式及預算收支范圍雖有明確的規定，但有三個問題值得重視：第一，我國雖然在國家預算中采用了復式預算（經常性和建設性預算）模式，但在中央一級預算及各級地方政府預算中仍然采用單式預算模式，復式預算只有象征性意義；第二，現行的各級、各類預算所涵蓋的收支范圍并不全面，不能全面反映各級政府的全部收支行為，預算收支占實際收支比例需要顯著提高；第三，各級政府及政府部門的債務類型劃分缺乏科學性，舉債用途規范性不夠。

根據我國的實際國情以及國外的經驗，擬對《預算法》中有關預算模式問題提出以下修訂意見：

1.財政管理體制必須予以明確。預算法中必須明確我國的財政管理體制，即分稅制與轉移支付制度相結合的體制。現行分稅制造成財權與事權不匹配的矛盾日趨尖銳。分稅制只有與規范的轉移支付制度相結合才能形成完善的財政收支體制。

2.預算收支的范圍必須予以明確。應當盡可能將政府所有收支納入預算范圍。預算收入范圍應當包括政府通過各種渠道所取得的資金；預算支出范圍包括政府日常管理以及公共事業與部分經濟調節的開支。

3.明確復式預算模式及其相互之間的關系。鑒于我國的社會主義市場經濟體制及地廣人多的基本國情，財政預算宜采用復式預算的模式，形成政府總預算、政府公共預算與政府基金預算相互關聯、相互補充的預算管理模式。

二、關于預算調整問題

現行《預算法》將預算調整審批權限歸于人大，需要深入探討。預算調整的程序和方法也有待進一步完善。

從預算調整的效率看，調整主體傾向于政府更為便捷；從發展趨勢看，隨著預算制度不斷完善和政府管理制度逐步健全，預算范圍變化以及預算收支和實際執行的差異將會趨于縮小，調整主體也可歸于政府；從績效導向式的預算監督模式看，預算調整決策權也應傾向于政府。但是，明確政府為預算調整主體需要良好的政府內控制度為支撐。在政府內控制度尚不十分健全的現實條件下，我國《預算法》的修訂可以重點考慮以下幾方面：

1.涉及重大項目的預算調整仍應由人大審批，一般性項目及一定幅度內的預算調整可由政府決定。

2.較低層次上的經費留用也應納入預算調整方案，以便全面反映預算收支情況。考慮到我國地域廣闊，地區差異性很大，也可在地區之間、省級和市縣級之間有所區別。

3.預備費的動用應納入預算調整草案。由于預備費的特殊性，其決定權更應傾向于政府。但在現階段，由于缺乏良好的政府內控制度和績效導向式預算監督制度，人大還是應該控制預備費的動用。但應當允許政府先使用后審批。在預備費總比例得到有效控制的前提下，也可由政府自主決定。

4.明確預算調整方案提交的次數和時間，建議預算調整方案一年可以提交兩次。

三、關于人大的預算監督問題

預算監督關系到預算能否得到有效執行。因此，關于人大預算監督的條款應當貫穿在整部《預算法》中。雖然在現行《預算法》中有相應的規定，但存在法律界定不清晰與執行依據模糊的情況。存在的主要問題：第一，監督能力方面，監督主體力量薄弱，缺乏專業性，信息不對稱，監督時間短暫；第二，監督權力方面，預算修正案提案權尚未明確，預算監督的覆蓋范圍狹窄，監督和審查結果缺乏法律效力，對預算草案、執行過程、預算調整、決算等的監督制度尚未建立，決算報告先由政府通過，后由人大審批的制度使得監督權形同虛設；第三，預算監督審查的方式和方法方面，預算監督法律體系尚未形成，人大及其常委會會議缺乏預算辯論過程，社會參與度有待提高。現代信息（網絡）技術在預算監督中尚未體現，信息不對稱導致法律責任不明確，對預算執行的實時監控沒有制度保障。

健全人大預算監督制度的重點主要體現在三個方面：第一，加強預算監督能力建設，充實人大預算管理力量，提高預算監督專業化水平；第二，明確預算監督的權力，包括：預算修改權力、預算監督范圍、預算監督結果的法律效力以及各類預算草案的程序規范等；第三，優化預算監督方式，明確監督時點，運用現代信息（網絡）技術，廣開監督渠道，提高社會公眾參與度。為此，需要對我國《預算法》做出如下法律修訂：

1.為保證人大有充裕的時間實施預算的審查與監督，并吸收社會各界對預算的意見建議，可以將預算草案提交的時間適當提前，如人大會前一個半月。

2.授予人大及其常委會一定程度的預算草案修正權和預算調整修正權。

3.對有爭議的部分，允許地方政府通過上級政府，向上級人大進行申訴，由上級人大安排一定的制度給予協調解決。

4.若遇預算草案未被通過，明確地方政府必須在一個月內重新修改提交人大常委會審批。

四、關于地方債問題

我國現行《預算法》規定地方政府不得發行地方政府債券。然而，在我國地方政府發債有其客觀必然性，表現在：第一，代際公平要求地方政府以發債為基礎設施等大型建設項目籌資；第二，提供公共產品是地方政府的基本職能，發債籌資可以提高公共產品效率；第三，以債務為資本項目融資是金融杠桿的運用，也是穩定稅源的需要；第四，允許地方政府發債是對分稅制財政體制的補充和完善。近年來，各地政府融資平臺如火如荼，飽受爭議，一定程度上反映出其存在的合理性。以其通過平臺模糊融資，不如賦予地方政府發債權利。雖然地方政府發債存在一定的風險，但問題的關鍵在于能否建立起控制其風（下轉第71頁）（上接第69頁）險的機制。鑒于以上分析，建議《預算法》在以下方面予以修正：

1.明確地方政府預算劃分為經常預算和資本預算，經常預算必須收支平衡，不允許有赤字；資本預算可以通過發行地方債券籌資。

2.規范地方政府財務報告制度，明確其原則和內容，并向公眾公開，尤其是地方債券籌資和使用情況。

3.要求地方政府定期對其債務風險進行評估，并規定其控制風險的機制。

五、關于預算透明度問題

我國《憲法》明確規定中華人民共和國的一切權力屬于人民。《政府信息公開條例》規定了政府信息公開的責任部門以及應當主動公開的信息內容。

增強政府預算的公開性和透明度，不僅是我國相關法律的要求，而且是人民行使管理國家權利的重要體現。同時，也是提高國家行政管理的水平，促進國家民主政治建設的需要。有鑒于此，在對我國《預算法》的修訂中應當設計如下有關財政信息公開的條款：

1.財政信息公開透明應當作為預算法的基本原則。但同時可以規定少數不公開的情形。

2.明確財政信息公開的內容。包括預算收支的基本項目，各類公共基金的收入、支出、余超，資產、負債、所有者權益及其構成。特別是社會公眾關注度高的內容應當詳細公開。

3.明確公民、社會團體及有關組織獲取財政信息的權利。政府相關部門有責任和義務主動地或者應要求提供財政信息，或就有關事項作出解釋和說明，并對所提供信息的完整性、及時性和真實性負責。

4.財政信息的公開，應當選擇對信息需求者來說最便捷、獲取成本最低的方式。

六、關于預算績效問題

現行《預算法》中沒有規定績效預算的內容。自2000年以來，各地政府就績效預算進行了有益探索。但存在的突出問題是績效與預算兩張皮，績效評價信息與預算過程不能有效整合。側重后評價，對預算過程難以產生實質性影響。為了及時吸收各地在績效預算方面的實踐成果，建議在《預算法》中增加有關預算績效的內容：

1.關于原則問題。可考慮在《預算法》的總則中提出有關建設績效預算的原則要求。明確各級政府應當結合本地實際，以績效與預算的整合為核心，逐步推行結果導向的績效預算改革。

2.關于預算績效覆蓋面問題。建議在《預算法》相關章節中增加有關績效預算的內容，要求各級政府逐步建立覆蓋整個預算周期的績效預算體系，力求做到在預算的編制、決策、執行過程中充分利用績效信息，最大限度地提升預算的科學性、準確性和社會認可度。

參考文獻：

1.上海財經大學公共政策研究中心.2010中國財政發展報告.上海：上海財大出版社，2010

2.徐曙娜.談<預算法（修訂草案）>中“預算調整”的相關規定.上海財經大學學報，2008（3）

3.牟樹青，于主姮，崔運政.當前我國部門預算改革中存在的問題及建議.財政研究，2004（7）

（作者單位：南京城南歷史文化保護與復興有限公司 江蘇南京 210006 上海財經大學公共經濟與管理學院 上海 200000）

（責編：呂尚）