財政專項資金結余管理的思考

摘 要：近年來，財政專項資金結余管理不規范的現象頻繁出現，結余資金長期掛在單位的暫存款科目中，有的單位和公用經費混用，改變專項資金用途；有的長期掛在賬上未作處理，導致專項資金沉淀。這種做法違反了我國相關財經法律法規，影響了專項資金的使用效益，各級財政部門應該從加強對專項資金結余的分類處理、嚴格預算管理，提高專項資金安排的科學性、對專項資金結余實行備案管理、加強對財政專項資金的監管等方面入手，全面做好財政專項資金結余的管理。

關鍵詞：財政專項資金 結余管理 現狀 改進措施

中圖分類號：F234.0 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）07-111-02

財政專項資金是實現特定政策目標、履行政府公共管理和公共服務職能的重要物質保障。近年審計發現，一些地方財政專項資金結余沉淀現象較為普遍。隨著資金結余逐年增加，而且越積越大，直接影響了財政資金的使用效益。各級財政部門及預算單位應高度重視，采取切實可行的措施，進一步加強結余資金管理，優化資源配置，不斷提高資金使用效益。

一、財政專項資金結余的形成及管理狀況

（一）財政專項資金的定義

財政專項資金（以下簡稱專項資金），是指上級人民政府撥付本行政區域和本級人民政府安排的用于社會管理、公共事業發展、社會保障、經濟建設以及政策補貼等方面具有指定用途的資金。這種資金都會要求進行單獨核算，專款專用，不能挪作他用。

從支出性質分類，專項資金包括個人部分（如：專項補貼、專項獎勵等）和公用部分（如：專項購置、專項修繕等）；從支出用途分類，可以將專項資金分為基本建設支出、專項業務費、專項支出購置、專項修繕和其他專項等。

（二）財政專項資金結余的形成原因

1.預算編制方面的原因。在編制每年的部門預算時有的部門單位沒有按規定將上年的專項結余編入下一年的預算，財政預算安排也未考慮部門上年的專項結余，導致專項結余不僅沒有重新安排或收回，反而逐漸增大。

2.預算執行方面的原因。一是項目前期工作做得不夠，缺乏科學論證，項目不能正常實施，導致資金長期沉淀；二是由于各種原因，項目未按批復的計劃如期完工，為了迎接項目驗收檢查，將未完工項目掛暫存科目，又因后續工作缺乏監管，導致資金長期閑置，三是項目在執行之前沒有經過必要的可行性論證或者因為對項目實施過程中的風險考慮不當.導致項目在實施過程中由于種種原因而中斷最終形成結余資金。

3.管理方面的原因。項目按計劃實施完成后，由于加強項目管理、優化設計等原因減少了項目支出而形成的正常財政專項資金結余。部門領導和財務人員的財務管理意識淡薄，認為只要做到了專款專用、不擠占挪用就可，沒有考慮如何按規定處理結余，發揮財政資金使用效益，從而導致財政專項資金長期結余。

4.制度方面的原因。凡是爭取上級對地方重點項目的扶持，大多數都需要地方資金配套，這種形式雖然能帶動地方投資的積極性，但是，多數貧困地區都由于地方財力拮據，配套資金不能全部到位。由于地方財力方面的原因，專項資金地方配套不足導致資金不能撥出形成暫時結余。特別是涉及一些社會公益事業和民生工程類的保障性專項，都涉及到地方配套的資金，而且配套的比例都較大，由于地方財力有限，只能靠借貸款來解決，導致一些項目的配套資金難以落到實處。配套資金跟不上，項目就不能及時開工，上級安排的資金也不能及時撥付，形成了暫時的結余。

綜上，財政專項資金結余可能結余在項目單位，也可能結余在財政部門。結余在財政部門的專項資金存在財政專戶，結余在單位的專項資金存在單位賬戶。

（三）財政專戶的管理狀況

財政專戶（或稱財政資金專戶）是各級財政部門為核算具有專門用途的資金，在商業銀行及其他金融機構開設的資金賬戶。財政專項資金均存入財政專戶，通過財政專戶進行管理。財政專項資金結余留存于財政專戶，以保證專款專用。

隨著國家逐步加大對教育、社會保障、醫療衛生、三農、環保、保障等民生項目的投入，上級安排的專項資金越來越多，名目繁多、金額很大。為保證專款專用，上級財政部門或業務主管部門以文件或制度形式制定了各類資金的使用與管理辦法，一般都要求各級財政部門和項目單位設立專項資金賬戶進行核算。項目完工后，專項資金結余存在專用賬戶，每年結轉，長年積累導致出現以下問題。

財政專項資金一般都要求按項目進度和實際需要進行撥付。但在實際撥付到項目單位前，國庫資金采取“以撥作支”方式調入財政專戶的情況仍然存在，不僅虛增預算執行進度，而且使資金全部沉淀在各個專戶，分散在各個商業銀行。一方面導致財政專戶積存了大量的閑散財政資金，另一方面又使財政保工資、保運轉、保民生、促發展等等所需資金因國庫財政資金緊缺而得不到及時滿足。

近年來，財政專項沉淀資金規模日益擴大，雖然做到了專款專用，不擠占挪用，由于沒有及時處理財政專項資金結余，財政專戶的數量也超出了當初的預想，開戶銀行分散、資金使用效率低下的現象日益加劇，嚴重影響了財政資金的使用效益。由此引發的其他弊端也逐漸浮現并引起重視。

二、對財政專項資金結余管理的建議

（一）加強對專項資金結余的分類處理

財政等相關部門應對財政專項資金使用單位進行全面清理，主要是圍繞財政專項資金使用管理的安全性、合法性和績效性開展清理檢查工作。掌握專項資金的使用、管理和結余情況，并根據不同情況對專項結余資金做出上交結余款、調整項目或變更使用等具體操作規定，確保資金的有效規范使用，使沉淀的財政資金發揮其應有的效益。

為了提高專項資金清理的效益，清理的形式主要通過自查自糾和重點督查結合的方式進行。

（二）嚴格預算管理，提高專項資金安排的科學性

一是在編制預算時，部門應將上年的專項結余納入下一年部門預算管理，以從源頭上控制預算；二是建立財政支出績效評價制度，將績效評價的結果作為改進預算管理和安排以后年度預算的重要依據，對績效評價不達標的項目，取消項目實施部門下一年度同類財政專項資金的申報資格。

財政和主管部門要認真審查項目立項的相關資料，實地察看項目前期準備情況，借以確定項目實施的可行性。同時根據項目實施進度及時撥付資金，盡可能減少資金撥付環節和資金撥付時間，避免資金閑置、截留。

第一，為了提高項目執行效率，財政部門在分析項目執行情況的基礎上，對執行進度慢、效率不高的項目提出預算調減意見，調減的預算指標由財政部門批準報備后在同單位不同項目下適當調用，以減少財政資金支出壓力。

第二，項目支出專項結余，經財政部門審核確認后，由各單位結轉下年繼續使用，但不得自行改變資金用途。對于跨年度項目，當年預算已經做了安排的情況下，財政部門可以適當調減該項目當年預算，避免項目產生新的年度結余；在安排下一年度預算時，要認真核實該項目規模及實施情況，對虛報項目規模、套取財政資金的項目要堅決核減該項目支出預算，直至取消。完善部門預算管理制度。在認真分析結余資金狀況的基礎上，研究制定切實可行的結余資金管理辦法，從制度上、源頭上規范結余資金的管理，減少結余資金的沉淀，優化財政資源配置，對結余資金管理要分類型管理，統籌安排，切實提高財政資金使用效率。

（三）對專項資金結余實行備案管理

各部門在項目實施完后，應將本項目專項結余資金情況報財政部門備案，備案后再根據《行政單位財務準則》關于“已完成項目的專項經費結余，報經主管預算單位或者財政部門批準后，方可使用”的規定，按要求對專項結余資金上繳財政或結轉下年繼續使用。

按照支出性質的不同，將結余資金分為三類，即基本支出凈結余、項目支出凈結余和項目支出專項結余，本文探討的是項目支出凈結余和項目支出專項結余。對項目支出專項結余采取財政審核備案管理。財政審批管理，指各部門使用結余資金時，要向財政部門提出使用申請，經財政部門審批后方可動用；財政審核備案管理，指財政部門在每年年初對部門結余資金進行確認時，對上一年度的專項結余項目及資金數額進行確認、備案，各部門按照既定的項目用途結轉使用。

（四）合理安排地方配套資金

中央下達地方資金，多數要求地方配套，以使地方更好地履行相應的審核職能，將政策落實到位。地方財政在履行相應的職責時，面臨著財力不足的困境與接受監督檢查時配套不到位的風險。若本級配套資金不到位，項目不能進行，上級撥入的專項資金用不出去而形成結余。由于我國各地經濟發展不平衡，各地的財力不均，在此，建議考慮各地區的實際情況，合理安排配套資金分配比例。

對于經濟實力較弱的地區，應合理降低地方配套的比例。由于這些地區財力有限，僅能保證吃飯及辦公經費開支的情況下，要實現專項資金配套非常困難。在上級專項資金有限的情況下，為進一步提高資金的使用效益，應改變多人有份、利益均沾的“撒胡椒面”式的資金分配模式，提高資助資金的集中度。

其次，應提高欠發達地區項目總投資中省級補助資金的比重。從經濟欠發達地方財力薄弱、落實配套資金存在困難的現狀出發，加大對欠發達地區項目的上級補助力度，降低地方財政自籌資金比率，保證關系民生的環保、計生、社會保障等項目能夠及時順利開展，以使省級專項資金能夠發揮良好效益，為民造福。

如此，才能及時將上級財政撥入的專項資金及時撥付到相關項目，減少專項資金結余在財政部門，統籌安排資金，提高資金的使用效益。

（五）加強對財政專項資金的監管

財政等相關部門要對專項資金使用情況進行定期和不定期的檢查，對結余資金管理中有違規行為的可以實行問責追究制度，并按照《財政違法行為處罰處分條例》和相關法律制度規定予以處理、處罰。

除了社會監督，財政部門應聯合審計、紀檢監察部門進行不定期的聯合專項檢查，對歷年各單位往來款項、各種不同類型的結余資余進行摸底排查，找到原因，提出解決辦法，在分清性質、分清責任基礎上統一清理，徹底解決各種歷史遺留問題。對檢查中發現的一些違規違紀行為進行通報批評，真正使單位樹立起合理、合法、合規、有效的財政資金使用意識。

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（作者單位：廣西廣播電視大學 廣西南寧 530022）

（責編：李雪）