沒有優惠政策的自貿區

近日攪動中國資本市場的上海自貿區吹響了改革號角，激昂人心。在方案具體內容還未公布的時候，只能管中窺豹。

目前來看，上海自貿區作為新一輪改革開放的排頭兵已成各界共識。這一新特區，不僅會推進金融等服務業的市場化改革，還會進一步削減政府的權力以便利貿易和投資。不過，與過去的特區不同的是，自貿區可能并沒有獲得什么優惠政策，而是通過制度改革釋放紅利。

中國（上海）自由貿易試驗區涵蓋上海市外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區等4個海關特殊監管區域，總面積為28.78平方公里。

規制遠超預期

自由貿易區這個概念在中國并不新鮮，不僅見于國與國之間的雙邊或多邊經貿關系，而且也曾在理論上探討與規劃發展單邊的自由貿易區。但是，上海自由貿易試驗區被賦予的內容卻是既新鮮又大膽。

實踐中，一國范圍內的“自由貿易區”并沒有一個明確的權威定義，各國的具體模式多種多樣，沒有一套全球統一的國際慣例（或標準）。即便世界海關組織的前身——海關合作理事會，在《京都公約》中對Free trade zone也只是一個籠統的解釋為，“一國的部分領土，在這部分領土內運入的任何貨物就進口稅及其他各稅而言，被視為在關境之外，免于實施慣常的海關監管制度。”

已經廣為人知的中國與東盟自由貿易區、北美自由貿易區都屬于不同國家之間建立的多邊或雙邊概念，而上海自由貿易試驗區，卻是一個單邊概念，是在一國劃定一片區域面向全球開放，是首次出現于中國對外開放的現實舞臺上。

中國對單邊形式的“自由貿易區”的探索早在加入WTO后便開始了，有關保稅區等海關特殊監管區域進一步改革為“自由貿易區”的呼聲此起彼伏。到2005年，上海、深圳、天津、成渝地區等地都曾向國務院及各部委提交了關于保稅區轉型自由貿易（園）區的建議，有關部門也先后到這些地區調研。

但那個時候的“自由貿易區”更多地是想在當時既定的經濟體制框架下做邊界上的小突破，比如金融自由化，還只是希望實現經常項目的完全開放。這次上海自貿區是遠遠超過了大家的預想，不僅被冠名以“中國”，而且獲得的改革權限也大大超過了貿易的范圍。

根據國務院批準設立中國（上海）自由貿易試驗區的文件，上海可以創新投資管理模式、擴大服務業開放、轉變貿易發展方式、深化金融創新、建立新的監管等制度環境等。

在交通銀行首席經濟學家連平看來，上海自貿區的金融形態，事實上就是境內的離岸金融。連平認為，自貿區要與國際接軌貿易和投資，就需要取消對資金的限制，這是國際自由貿易區的通行做法，匯率也要實現自由化。目前，有媒體報道，資本項目可兌換與人民幣匯率自由浮動都是上海自貿區方案的重要內容。

上海自貿區還將探索外商投資負面清單管理。這種國際常見的做法，也是中美投資協定談判的重要內容。所謂負面清單是指凡是針對外資的與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，或業績要求、高管要求等方面的管理措施均以清單方式列明。亦即“法無禁止即自由”。

這種“探索”并不意味著負面清單可以很快推出。長期跟蹤海關特殊監管區的天津財經大學經濟學院副院長劉恩專表示，對于中國這樣產業龐雜的大經濟體，要在兼顧國家安全、經濟安全、產業安全的同時，列全負面清單需要兩三年的時間。

此外，根據提交全國人大的草案，上海自由貿易試驗區的12項行政審批事項將調整為備案制。上海市政府參事室主任王新奎認為，這是上海自貿區體制改革最重要的方向之一，那就是終結審批制，這也是改革中最難的部分。

沒有優惠政策的“優惠”

參照過去的經驗，改革試驗區會獲得優惠政策的扶持，這也是近期各界暢想上海自貿區的主要內容，但是，本刊記者多方了解到，上海自貿區的試驗只有制度“優惠”。

體制約束可以說是當前上海發展的最大障礙，政府改革的決心因此很大，甚至不惜承擔短期成本。比如，為爭取“營改增”在上海的率先推進，上海承諾“自費改革”，一力承擔由“營改增”的減稅效應帶來損失，無需中央財政補貼；為推動產業結構調整，上海要求寶鋼淘汰600萬噸產能，而這些產能在全國并不落后，不僅如此，上海市出售了所有家電日用化工行業的國有資產，轉而投向大飛機、集成電路等高科技污染少的行業。

申銀萬國證券首席宏觀分析師李慧勇指出，自貿區的定位，更強調“制度優惠”而非“政策優惠”。在當前的轉型攻堅期，制度紅利才是未來十年的增長引擎。

“這次不搞稅收優惠，”劉恩專表示，“市場熱議的15%的企業所得稅率，沒有獲得國稅總局和財政部的同意。按照國際慣例，該有的稅收優惠會有，不能做的不會做。”

沒有優惠政策，不等于沒有好處。市場和政府的關系會有很大的變化，交易成本因此降低，進而釋放很大的能量。目前來看，在上海自貿區中，無論是貿易投資的便利化還是審批制轉向備案制，都將大大減少政府部門的權力，增強市場的地位。

商務部研究院外國投資研究部研究員郝紅梅向記者表示，雖然自貿區具體方案還沒有出來，但就目前的信息來看，對外國投資的影響是正面的。準入前國民待遇與負面清單管理的思路有利于打破當前外資管理體制存在的瓶頸。

對外經濟貿易大學副校長林桂軍表示，以取消外資審批、擴大服務業開放為重點的安排，肯定會促進當地GDP增長，最終使得消費者受益。若是這次的試驗能配套國有企業改革，或將促使上海成為全球供應鏈中心或金融中心。

中國經濟機體的催化酶

如果將中國經濟看做一個有機體，上海自貿區就像用來激發整體反應的催化酶。中央政府想要借助上海自貿區推動改革開放的進一步深化、挖掘新的經濟增長點。

上海自貿區承載的意義已經突破了貿易本身和上海一地。上述國務院的批準文件明確表示，要通過自貿區的試驗尋找對外開放的新路徑和新模式、加快政府職能轉變與行政體制改革、轉變經濟增長方式和優化經濟結構。拓展經濟增長的新空間，打造中國經濟“升級版”。

“自貿區從功能來說，主要就是在涉外體制改革上進行探索，”國務院發展研究中心黨組成員、辦公廳主任隆國強表示，“涉外經濟體制改革，既是改革，也是開放。只有深化涉外經濟體制改革，才能打造對外開放升級版，同時倒逼國內經濟體制改革，釋放改革紅利。”

“上海自貿區地位有點類似改革開放初期設立的四大經濟特區，”商務部中國對外經濟貿易研究部研究員劉雪琴告訴記者，“是為新一輪的更大力度更大范圍的開放提前做準備做試驗。”

歷來重大體制改革難以達成共識，所以，要改革不能在整體上推進，只能先在局部試驗，爭取條件，一點一點的慢慢推動。比如農村的聯產承包責任制、城市的經濟特區和經濟開發區都是從局部開始向全國推廣。當前中國想要推動的改革也面臨沒有共識的問題，只能先在局部試驗。上海在這樣的時點申請自由貿易區，恰為決策當局提供了一個契機。

具體來看，上海自貿區可能成為多項制度的試點區。李慧勇表示，上海自貿區可能會在人民幣國際化、國有企業改革、貿易投資便利化、政府職能轉變等進行試點。

短期內獨此一家

盡管也有其他地方政府在申報自由貿易區，但是，目前來看，在上海取得一定經驗前，擴容的可能性不大，不會像經濟特區和沿海經濟開發區一樣同時有數個啟動。

目前，“各地對自貿區熱情高漲。”林桂軍表示，“已經申報或擬申報的城市，除了上海，還有青島、連云港、長春等。”

但是，根據官方文件的措辭以及過去的歷史經驗，只有在上海自貿區“形成可復制、可推廣的經驗”，才會有“服務全國的發展”。

綜合經濟發達程度、金融及貿易等發展水平、先行先試的經驗來看，可以媲美上海勝任此次改革排頭兵的幾乎沒有。盡管廣州、深圳實力較為接近，但因為比鄰港澳，其最大的問題是處理與香港和澳門的競爭合作關系。

劉雪琴指出，真正具有大優勢的是上海，不僅條件成熟度高、發展潛力大，還能面向全球。而其他地方各有長短，即使申報自貿區，可能也不會像上海那么全面，而會有所傾斜。

不過，考慮到中國的地區差異較大，上海的經驗預計難以簡單復制到其他地區，可能需要多個不同層次的試驗區。其實，正如劉雪琴所言，自由貿易區的概念已經比較混亂，其涵蓋的內容并不唯一。從現在的公開資料來看，上海的自貿區屬于一種較高層級的水平，有點類似香港的“飛地”性質的自由港區。而在上海自貿區以下，還有較大的可挖掘空間，不排除在西部、中部、東北設立準自由貿易試驗區的可能。