依法征稅與按指標(biāo)征稅的思考

近期獲悉，由國務(wù)院法制辦公布草案，將對(duì)《稅收征收管理法》進(jìn)行修改，目前處于向社會(huì)普遍征求意見的過程中。作為一名基層財(cái)務(wù)工作者，想借此機(jī)會(huì)，談一談自己的一點(diǎn)納稅實(shí)踐中的思考：如何理解依法征稅與按指標(biāo)征稅。目前執(zhí)行的是2001 年5月起實(shí)施修訂后的《稅收征收管理法》及2002年10月起實(shí)施的《稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》。從十多年的執(zhí)行情況來看，《征管法》為保障國家稅收收入、保護(hù)納稅人合法權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了巨大的作用。隨著時(shí)間的推移，法律一些條款在一些方面已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，有些新的法律內(nèi)容需要補(bǔ)充，及時(shí)修定是非常必要的。但是，《征管法》在實(shí)際操作中，稅務(wù)機(jī)關(guān)往往不能按照稅法規(guī)定的時(shí)間、范圍、稅率來依法征稅，而是依據(jù)政府、財(cái)政機(jī)關(guān)的要求，將“按指標(biāo)征稅”作為稅收征管工作的原則，即按照上級(jí)下達(dá)的指令性、指標(biāo)性任務(wù)來征稅，正如原全國人大預(yù)算委員會(huì)主任俞光遠(yuǎn)所說：“按照行政指令征稅，意味著征管法在實(shí)踐中被架空”。

一、依法征稅和按指標(biāo)征稅的區(qū)別與影響

依法征稅的“法”就是征管法、實(shí)施細(xì)則以及其它一些相關(guān)法律法規(guī)。依法征稅就是按照稅法規(guī)定的時(shí)間、范圍、稅率足額征收稅款。依法征稅在某些地區(qū)、某些時(shí)段、某些稅種可能會(huì)出現(xiàn)一些忽高忽低的偏差，有偏差屬于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的真實(shí)情況的體現(xiàn)，是真正的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行晴雨表。

按指標(biāo)征稅則是按照計(jì)劃指令來征稅，上級(jí)下達(dá)多少任務(wù)指標(biāo)，稅務(wù)機(jī)關(guān)就按照任務(wù)指標(biāo)進(jìn)行征稅，以完成任務(wù)為己任，以完成稅收增長率為目標(biāo)。實(shí)踐中往往形成稅源充足的年份征收不充分、不足額，形成大量稅源流失。稅源緊張的年份開始大范圍、多層次的稽查補(bǔ)征，加收“滯納金”，甚至出現(xiàn)預(yù)收、變相招稅等情況，嚴(yán)重影響了稅務(wù)機(jī)關(guān)在群眾心目中的形象，增加了稅收征管人員的工作難度，對(duì)企業(yè)正常的生產(chǎn)形成一定的沖擊。表面上看到稅收任務(wù)完成，但是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的情況不能被真實(shí)反應(yīng)，甚至給決策提供錯(cuò)誤信息。

二、按指標(biāo)征稅的弊端在實(shí)踐中的例證分析

1.征稅年度稅源充足，完成任務(wù)比較容易，但是為了給下一年度做好預(yù)留，形成征收不充分、不足額。比如某縣的一個(gè)鎮(zhèn)，由于高速公路從此經(jīng)過，工期一年。公路公司在去交稅時(shí)，稅務(wù)所既高興又為難。高興的是稅收任務(wù)可以輕松完成，為難的是不敢收太多，怕下年任務(wù)會(huì)按比例增加，而下年度公路修完了，任務(wù)怎么完成？解決的辦法只有一個(gè)：分幾年收，這樣任務(wù)和稅收增長率都能實(shí)現(xiàn)。但是一個(gè)非常重要的問題是：公路施工隊(duì)伍流動(dòng)性大，個(gè)別隊(duì)伍管理不規(guī)范，信譽(yù)不好，完工后可能就找不到了，稅源流失的風(fēng)險(xiǎn)很大。

2.征稅年度稅源不充足，無法完成任務(wù)指標(biāo)，在年末往往形成規(guī)模或大或小的稅務(wù)稽查，查補(bǔ)以前年度稅收，并收取滯納金、罰金，甚至是寅吃卯糧，出現(xiàn)提前征收的情況。2012年部分地區(qū)因經(jīng)濟(jì)不景氣，企業(yè)經(jīng)營收入下滑，地方出現(xiàn)了稅收困局，一些稅收部門為完成計(jì)劃指標(biāo)，開始突擊收稅。一是對(duì)以前年度的預(yù)留稅源查補(bǔ)征收，并按照一定比例征收滯納金、罰款。這樣做對(duì)企業(yè)的影響是：突然增加現(xiàn)金流出，擾亂了正常的經(jīng)營秩序，滯納金和罰款的支出增加了企業(yè)成本，降低了競爭力，有的企業(yè)甚至可能出現(xiàn)無法持續(xù)經(jīng)營，導(dǎo)致關(guān)門倒閉。二是非稅收入逆勢(shì)增長，部分小比率稅種成倍增長。說明亂收費(fèi)、亂罰款、亂收稅多了，必然影響到企業(yè)的正常生產(chǎn)、影響到百姓的正常生活。三是提前征稅，寅吃卯糧。如2012年河北衡水、滄州等地稅務(wù)機(jī)關(guān)為完成任務(wù)，約談企業(yè)老板，提前征稅，甚至有的地方政府稱是“為了支持釣魚島開戰(zhàn)”。上市公司“冀中能源”公布的2012年上半年報(bào)表顯示，應(yīng)繳稅費(fèi)余額為-1.26億元，這就是傳說中的“預(yù)繳稅款”。

根據(jù)2011年6月27日國家審計(jì)署發(fā)布的對(duì)18個(gè)省區(qū)市國稅系統(tǒng)2009-2010年的稅收征管情況的審計(jì)結(jié)果，審計(jì)發(fā)現(xiàn)部分稅務(wù)局人為調(diào)節(jié)稅收進(jìn)度，影響年度稅收真實(shí)性的問題比較突出，15個(gè)省區(qū)市有62家國稅局通過違規(guī)批準(zhǔn)企業(yè)緩稅、少預(yù)征稅款、多退稅款等方式，少征當(dāng)期稅款，少征287戶企業(yè)當(dāng)期稅款，影響年度收入263億元；9個(gè)省區(qū)市有103家稅務(wù)局向企業(yè)跨年度提前征稅33.57億元。

3.擾亂了稅務(wù)機(jī)關(guān)的征稅流程，削弱了稅務(wù)管理的嚴(yán)肅性，給稅管人員辦理業(yè)務(wù)帶來了許多障礙，特別給一線征管人員在實(shí)際業(yè)務(wù)過程中增加了很大難度。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有其自身的規(guī)律性，不以稅務(wù)機(jī)關(guān)的主觀意志為轉(zhuǎn)移，更不會(huì)以稅務(wù)征管員的意志為轉(zhuǎn)移。但是，某時(shí)段經(jīng)濟(jì)的下滑與稅收任務(wù)的增長矛盾就落到了征管人員身上，必須由他們來解決。有的企業(yè)能理解還好，部分企業(yè)就不理解，個(gè)別企業(yè)出現(xiàn)抵觸情緒，必然形成稅企對(duì)立，征稅難度加大，稅管人員甚至對(duì)企業(yè)是低三下四，承受著許多莫名的指責(zé)，非常被動(dòng)。

4.按指標(biāo)征稅與稅務(wù)稽查的關(guān)系。稅務(wù)稽查是稅收征收管理工作的重要步驟和環(huán)節(jié)，是稅務(wù)機(jī)關(guān)代表國家依法對(duì)納稅人的納稅情況進(jìn)行檢查監(jiān)督的一種形式。這個(gè)依法的“法”就是各種稅收法律法規(guī)。沒有依法征稅，而是按指標(biāo)征稅，那么稅務(wù)稽查就變成了完成任務(wù)的手段，成了調(diào)節(jié)稅收指標(biāo)的工具。失去了稅務(wù)稽查“挽回稅款流失、提升征管水平、提高納稅人依法納稅自覺性”的根本目的。稅源充足時(shí)，任務(wù)容易完成，稽查力度和頻率降低；稅源不足時(shí)，指標(biāo)較難完成，稽查力度和頻率加大。某財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)在講到南方某省財(cái)政收入逆勢(shì)增長13%時(shí)，有這個(gè)么一段描述：今年稅務(wù)機(jī)關(guān)加大了對(duì)房地產(chǎn)、醫(yī)藥等六大重點(diǎn)行業(yè)的查補(bǔ)力度，效果十分顯著。該地一位區(qū)稅務(wù)稽查局負(fù)責(zé)人說：都是一查一個(gè)準(zhǔn)的事，有的開發(fā)商一補(bǔ)就是上千萬。有時(shí)把幾個(gè)開發(fā)商、礦老板、藥老板弄過來開個(gè)會(huì)，給他們講清政策，讓他們回去“想好了再報(bào)”，過兩天報(bào)上來的數(shù)據(jù)加起來能過一個(gè)億，開個(gè)會(huì)就收入一個(gè)億。我想，作者也罷，稽查局長也罷，都在說成績很好，效果不錯(cuò)。但是你想過沒有，假如是依法征稅呢？也許他們需繳納2億、3億甚至更多，而且不是現(xiàn)在補(bǔ)交，而是去年、前年甚至更早就該上繳國庫。

三、講求科學(xué)規(guī)劃，回歸依法征稅

通過以上分析可以看出，《稅收征管法》在實(shí)踐中沒有很好的執(zhí)行，在有些地方甚至出現(xiàn)被架空的現(xiàn)象，那么，《稅收征管法》的重新修訂的前提是必須首先改變“按指標(biāo)征稅”的這套思路，如果不改變“行政指令代替法律”的現(xiàn)實(shí)，修訂法律就沒有實(shí)際意義。若能在修訂內(nèi)容中加入適當(dāng)條款，從立法的角度把這個(gè)問題解決好，將對(duì)我國今后依法征稅有著非常重大的意義。第一，實(shí)現(xiàn)真正的依法征稅，就是要按照規(guī)定稅率、稅種、時(shí)間實(shí)現(xiàn)應(yīng)征盡征。第二，積極研判經(jīng)濟(jì)走勢(shì)，制定科學(xué)的征收計(jì)劃，而不是政績計(jì)劃、硬性計(jì)劃、拍腦袋計(jì)劃。第三，充分發(fā)揮稅務(wù)檢查稽查功能，并實(shí)現(xiàn)稽查常態(tài)化、科學(xué)化，確保稽查工作的嚴(yán)肅性，不要讓稽查成為調(diào)節(jié)任務(wù)完成與否的工具。第四、理論上講，依法征稅肯定要比按計(jì)劃征稅為國家聚集的稅收資源更多，企業(yè)依法履行自己的納稅義務(wù)也心甘情愿，稅務(wù)機(jī)關(guān)、征管人員依法征稅也是職責(zé)所在，減少了許多不必要的麻煩和障礙，稅企關(guān)系必然變得更加和諧。新一屆政府成立后的第一次記者招待會(huì)上，李克強(qiáng)總理明確指出：要“把錯(cuò)裝在政府身上的手換成市場的手。這是削權(quán)，是自我革命，會(huì)很痛，甚至有割腕的感覺，但這是發(fā)展的需要，是人民的期望。”這更是法律的要求。

（作者單位：陜西建工第六建設(shè)集團(tuán)有限公司）