突發事件中的檔案信息公開問題探討

摘 要：檔案信息在突發事件應對過程中具有重要作用，突發事件中的檔案信息公開包括：即時公開、真實公開、深度公開、多渠道公開和制度化公開。

關鍵詞：突發事件；檔案；信息公開

檔案信息在突發事件的應急過程中具有重要作用，檔案信息公開也是檔案部門作為信息管理部門應當履行的職能。需要指出的是，本文中所指的突發事件非檔案工作突發事件，而是檔案系統外部的突發事件，且突發事件的發展進程與檔案信息公開相關，或檔案信息對危機的解決有重要影響的突發事件。

1 即時公開

從檔案管理學的角度來看，檔案信息公開某種意義上接近于我們通常所說的檔案開放利用。即時公開就是在突發事件發生后立即在第一時間公開檔案信息，向用戶提供檔案信息服務，這是基于突發事件應對處置工作的特點以及近年來信息技術發展的社會背景下，檔案利用時效觀念由原來的“及時”要求轉變為“即時”要求的重大改變。突發事件包括自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件，在各類災害事件中，檔案信息即時利用可以有效地提升社會部門應急響應工作效率；而公共衛生事件中，人們也需要在第一時間了解病、疫情此前的檔案信息的基礎上進行及時有效的應對；社會安全事件中相當一部分是由于當事人之間的權屬利益關系造成的，這對民生檔案即時利用提出了更高的要求。信息的傳播具有“首因效應”，受眾會傾向于接受最先接受的信息，檔案部門第一時間公開相關檔案信息可取得首因效應，充分把握突發事件應對處置工作的主動權。

檔案信息公開的時效觀念伴隨著社會的發展有一個演變的歷史過程。在早期的檔案利用工作中，人們對檔案利用需求只要紙質檔案最終傳遞到用戶手中即可完成檔案的及時利用，隨著計算機技術在檔案工作中的應用，人們對檔案信息的利用要求能在現場迅速實現，現代信息網絡技術的發展使得檔案信息的“即時”公開成為可能，檔案信息也通過檔案網站等技術平臺突破了時間、空間的限制，部分實現了檔案目錄和全文的“即時公開利用”。

緊急情境下人們對檔案信息公開的時效性提出了更高的要求，突發事件一旦發生往往引起人們高度關注，相對于常規檔案信息利用，社會部門對相關的檔案信息公開的時效性要求也隨之提高，從以往檔案部門應對突發事件工作實際情況來看，服務意識以及時效性都有不足之處，當然也有成功的經驗。2010年4月14日，青海玉樹縣發生7.1級地震，國家檔案局及時發布緊急通知，要求“各級檔案館和機關檔案室要打破常規、特事特辦，將抗震救災工作急需的檔案資料主動提供給抗震救災指揮部門”。當地檔案部門也在突發事件的應急過程中，及時提供了檔案信息服務工作，贏得了社會的認可。

2 真實公開

真實公開，意即公開的檔案信息不能虛假，原始真實性是檔案信息的核心價值，也是保障公眾知情權的前提條件。基于真實的檔案信息，突發事件的應急處置部門才能形成對突發事件本身科學的認識，從而采取正確的應對措施。同時，也只有檔案信息真實才能阻止突發群體性事件中虛假信息的傳播，還原事件真相，促進危機的順利解決。反之，如果檔案部門公開的是虛假的檔案信息，則有可能導致突發事件向更嚴重方向發展。

從2009年起，為進一步提高突發重大公共衛生事件應急處置能力，國家重點在農村推行基本公共衛生服務項目，但2011年央視《焦點訪談》卻揭露了安徽懷遠縣制造虛假健康檔案的嚴重事件，這一事件也致使當地政府和檔案部門的形象大打折扣。人們不禁要問，既然本應原始真實的醫療衛生檔案都出現虛假，那么，人們憑什么相信檔案部門公開和提供的有關公民醫療衛生的檔案信息？不僅如此，在其他類似突發事件處置過程中，則會產生一種“劣幣驅逐良幣”的負面效應，原本真實的檔案信息反而會被虛假謠言擊敗。檔案部門應以此為戒，加強對涉及各類突發事件檔案信息真實性審查，避免類似問題再次發生。

真實公開也要求盡可能全面地公開檔案信息，但檔案信息有其自身安全性、保密性的特點。在突發事件中，檔案信息公開應掌握適度的原則，對于危及國家安全、組織利益以及公民隱私等不可對社會公開的檔案信息，檔案部門在保證社會部門的應急利用以及滿足公眾了解事件真相的前提下，也應當加強對檔案內容的審查和過濾，確保檔案信息的安全。

3 深度公開

深度公開是指公開的檔案信息要有深度，不能僅止于表面，不僅要即時和真實地將與突發事件相關的檔案信息進行公布，促使應急部門對突發事件形成更全面的認識，提高社會應急部門工作的針對性，同時，在突發事件涉及公眾切身利益情況下，還應加強檔案信息內容的公開，將突發事件的前因后果告知公眾。在心理學上，個體具有“趨利避害”的心理，這也決定了人們不會僅僅滿足于對突發事件表象的認識，內心更要探究在事件背后的真相，以及事件未來將向什么方向發展，而全面詳盡的突發事件基礎檔案信息將引導政府進行科學應對，同時，促使社會公眾提前采取措施加以規避。

不僅如此，檔案信息的深度公開還有利于促進突發事件中政府、社會組織、公眾和媒體之間的有效溝通與寬容理解，促使有關各方基于客觀真實的檔案信息的基礎上理性思考和解決問題，使得有關各方積極參與到突發事件的應對工作中，形成有效協調聯動，最終促成突發事件的有效解決。

為提升應急管理水平，江西萬年縣2008年首創“百姓檔案”信息平臺，并充實了“自然災害”、“事故災難”、“公共衛生”、“社會安全”等四大類突發事件應急處置需求的基礎信息，地質災害點、防汛重點區域、森林防火重點區域等安全隱患信息及“危房”、“貧困”、“救助”、“傷殘”、“疾病”、“下崗”等群眾訴求檔案信息，同時，通過“百姓檔案”應用管理平臺對區域內各部門應急信息進行整合，建成統一的應急處置檔案信息平臺，并在“改制”、“集體上訪”、“火災事件”、“臺風襲擊”等各類突發事件的應對工作中，不但“即時”、“真實”而且“全面”地公開了相關檔案信息，促進了政府、部門、當地群眾及社會媒體的有效溝通，成功化解眾多突發事件的發生。

4 多渠道公開

多渠道公開是指突發事件中檔案部門可以利用多種途徑作為檔案信息公開的渠道，檔案部門可以通過檔案保管場所現場手工利用、檔案網站利用、政府內部檔案信息共享平臺利用以及手機信息接收等渠道實現檔案信息的公開。檔案保管場所的現場利用是傳統的檔案信息公開利用的方式，但這種利用方式受到時間、空間的制約，在突發事件中檔案信息的及時性難以保證，但作為一種傳統的檔案信息公開渠道，檔案保管場所的現場利用在突發事件信息公開中也有其不可替代的優勢，檔案部門可充分展示公開原始真實的檔案信息，具有更權威的說服力；檔案網站利用是近年來檔案利用的新形式，通過檔案網站社會公眾即可實現檔案信息的遠程查閱，具有方便、快捷的優勢，但目前各檔案網站建設的質量差距較大，大部分檔案網站只能實現檔案目錄的查閱，只有北京市檔案網站、江西省檔案網站等極少數可實現檔案全文的利用，但內容陳舊，難以發揮在突發事件中檔案的信息公開的功能；政府內部檔案信息共享平臺代表著未來突發事件處置工作中檔案信息公開利用的重要方向，檔案部門可嘗試構建為政府和社會應急部門提供非公開檔案信息交換共享機制和內部平臺，促進依法暫不對社會開放的檔案信息在社會應急部門內部的共享利用。如2012年7月，廣西柳州市“將城鄉居民健康檔案系統與應急聯動指揮系統對接，實現居民健康檔案信息的即時調用”；隨著現代通訊網絡技術的進步，手機也成為一種重要的信息接收工具，檔案部門也可以嘗試利用手機等現代化的通信手段，為突發事件的應對提供檔案信息公開服務，但手機檔案信息公開的真實性和權威性難以得到保證，虛假信息也可以通過手機在一定范圍內傳播。

突發事件中檔案信息公開的渠道是多樣的，但每種渠道都有其自身的優勢與不足，檔案部門應結合突發事件的特點，充分利用各種渠道進行有效的檔案信息公開，實現各種渠道的優勢互補，形成解決突發事件的多渠道合力。

5 制度化公開

制度化公開，是指在突發事件應急響應過程中，要通過法規、政策和管理辦法等，明確檔案部門在信息公開工作中的責任，對檔案信息公開的公開范圍、公開程序、公開內容、公開方式等具體工作進行規約，促使檔案信息公開在法制的軌道上有序開展。

目前，我國并未制定專門的檔案信息公開管理制度，但我們可以參照相關法規開展突發事件中檔案信息公開工作，如1996年修正后的《中華人民共和國檔案法》中確定了便于社會各方面的利用的原則。2007年出臺的《中華人民共和國政府信息公開條例》中明確了“公開是常態，不公開是特例”的精神，因此，檔案部門仍可參照以上及其他相關法規開展突發事件中的檔案信息公開工作。而在現實突發事件應對過程中，檔案信息公開并未有效開展，究其原因，主要有以下主客觀兩方面因素，在主觀上，檔案部門對突發事件的服務意識不夠，認為突發事件應對工作主要是公安、消防、環保、交通等應急部門的事情，與檔案部門關系不大；在客觀上，現有檔案管理是一種條塊分割的管理體制，區域內檔案工作處于政府、部門、行業和社會組織各自管理的狀況，檔案行政管理機構對上述檔案保存機構僅履行按區域執行監督和指導的職能，因此，檔案部門也難以按區域充分協調管理檔案部門開展統一的信息公開工作。

作為重要的信息服務部門，檔案部門應認真依照相關法規政策的要求，切實做好危機中的檔案信息公開工作。盡管有諸多主客觀條件的制約，但回避并不能解決存在的問題，檔案部門只有在實踐工作開展過程中才能逐步解決困難，檔案行政管理部門也要在工作中加強檔案信息公開的相關立法，使突發事件中檔案信息公開真正實現制度化和規范化。

注：本文系國家社會科學基金青年項目“面向社會的檔案信息資源規劃研究”（11CTQ032）、江蘇省檔案局科技項目“面向社會突發事件的檔案工作應急管理體系研究”（2012-14）、江蘇省教育廳高校哲社項目“面向社會突發事件的檔案工作機制創新研究”（2013SJD870003）成果。

（作者單位：南京信息工程大學檔案館 來稿日期：2013-06-20）