關于檔案行政管理存在條塊并存的特征問題的幾點思考

陳宏霞同志在《檔案管理》2012年第一期上發表的《也談檔案行政管理的特征》（以下簡稱“《陳文》”）一文中認為“管理模式的條塊并存性也是檔案行政管理的重要特征之一”。[1]筆者表示贊同，并同時認為這一“特征”揭示了檔案行政事務不同于其他行政事務的特殊性。因為檔案事務既具有社會公共事務的特性，同時還具有單位內部事務的特性，因此，區域化屬地管理與條化垂直管理并存是檔案行政管理模式的必然。

《陳文》認為，《檔案法》第六條的規定“是對地方檔案行政管理機關對本行政區域內檔案工作實行屬地管理的法律授權，也是地方檔案行政管理機關對本行政區域內檔案工作實行屬地管理的法律依據”[2]的觀點是準確無可爭議的。但《陳文》依據《檔案法》第七條規定的“機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構或者檔案工作人員，負責保管本單位的檔案，并對所屬機構的檔案工作實行監督和指導”認為“這一條，在行政管理的某一層級中，看起來，只是某一機關對其下屬機構負有行政管理職責的授權。但從整個行政管理的層級體系來看，就是對條化垂直管理在法律上的認同”[3]的觀點，筆者認為其依據法律條文不當或不夠完善、不夠準確。因此，其進一步認為“這兩條法律條款，使檔案行政管理的區域化屬地管理與條化垂直管理在同一個單位具有相同的法律地位，但沒有說明地方檔案行政管理機關與上級行業檔案行政管理部門的關系。使檔案行政管理的條塊并存成為合法存在”[4]的結論，就有許多地方值得商榷。

1 機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構（簡稱“單位內設檔案機構”，下同）普遍存在著地位不合法的問題

由于我國的檔案工作特別是新中國的檔案工作是從機關檔案室的工作開始起步并逐步發展起來的，在當時計劃經濟體制政事不分政企不分的大環境下，單位內設檔案機構的地位是否合法并不直接影響其職能的發揮，單位內設檔案機構為我國檔案事業的發展作出了不可磨滅的貢獻。因此，在檔案界，長期以來都是將單位內設檔案機構（檔案處、科、室、館）作為檔案工作的最基層的一級組織來看待。這一點在檔案學理論、法律法規和檔案工作的實際工作中都有所反映。

1.1 在理論上，已將單位內設檔案機構作為檔案組織體系的一個組成部分。“按照《中華人民共和國檔案法》等法律法規的規定，根據統一領導，分級管理的原則，對國家全部檔案和全國檔案工作，必須設置全國規模的檔案機構進行管理。各機關的檔案，由機關內設立的檔案室（處、科）集中管理。”[5]

1.2 在法律法規上，將單位內設檔案機構作為依法應存在的機構明確賦予了其應履行的工作職責。如《檔案法》第七條，《檔案法實施辦法》第九條又進一步明確其履行以下職責：“（一）貫徹執行有關法律、法規和國家有關方針政策，建立、健全本單位的檔案工作規章制度；（二）指導本單位文件、資料的形成、積累和歸檔工作；（三）統一管理本單位的檔案，并按照規定向有關檔案館移交檔案；（四）監督、指導所屬機構的檔案工作。”

1.3 在整體檔案工作的實際運行過程中，檔案工作行政規章中也將單位內設檔案機構作為單位內部必須建立的一個機構來要求并賦予了其相應的工作職能。如《機關檔案工作條例》第六條要求“機關必須建立檔案工作，成立相應的檔案工作機構。不需要建立檔案機構的機關，應配備專職或兼職的檔案人員。機關檔案部門受辦公廳（室）領導”。第四條“機關檔案部門的基本任務是：（一）對本機關文書部門或業務部門文件材料的歸檔工作，進行指導和監督；（二）負責管理本機關的全部檔案，積極提供利用，為機關各項工作服務，并為黨和國家積累檔案史料；（三）中央和地方專業主管機關的檔案部門，應根據本專業的管理體制，負責對本系統和直屬單位的檔案工作進行指導、監督和檢查”。《科學技術檔案工作條例》第二十七條“科技檔案工作必須按專業實行統一管理。國務院所屬的各專業主管機關和省、自治區、直轄市人民政府所屬的各專業主管機關，應當建立相應的檔案機構，加強對所屬企業、事業單位科技檔案工作的領導”。第二十九條“大中型企業、事業單位要設立直屬的科技檔案機構；小型企業、事業單位可以設立單獨的科技檔案室，也可以設立文書檔案和科技檔案統一管理的檔案室，或者配備專（兼）職人員管理。各單位的科技檔案工作，由領導生產、科研的負責人或者總工程師分工領導”。

因此，在以往的檔案行政管理的過程中都將單位內設檔案機構（檔案處、科、室、館）視為一個合法存在的機構來實施管理并賦予一定的行政管理職能。但在目前社會主義市場經濟體制下，在依法行政、政事已分、政企已分的大環境下，來重新審視和考量單位內設檔案機構，就會發現機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構除少數按國務院批準、國家檔案局發布的《全國檔案館設置原則和布局方案》的要求已獲得批準或備案的檔案機構是合法存在的機構之外，因檔案機構屬于單位內設機構不在《組織法》、《社團登記管理條例》、《工商登記管理條例》調整的范疇。又因其多屬于辦公廳（室）領導下的機構，也不在單位《三定方案》的調整之列，沒有明確的職能配置和機構及人員編制。所以，單位的檔案機構多數都不是合法存在的機構。因此，機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構普遍存在著地位不合法的問題。

2 單位的內設檔案機構不具備行政主體資格，沒有行政管理權

在行政法律關系中，行政主體資格是指行政主體依法取得行政職權，能以自己的名義獨立進行行政管理活動，并承擔由此產生的法律后果的組織，包括行政機關和法律、法規授權的組織。因單位的內設檔案機構多屬于辦公廳（室）領導下的機構，不能以自己的名義獨立進行行政管理活動，它不是一個實際合法存在的機構，它要行使管理的職能，則必須依托它的上級機構辦公廳（室）或所屬機關，并由所屬機關承擔由此產生的法律后果。同時內設檔案機構又不是一級社會組織，不具備法律、法規授權組織的資格，因此，單位的內設檔案機構不具備行政主體資格，沒有行政管理權。

3 單位的內設檔案機構因不具備行政相對人的資格，不是檔案行政管理的對象

以往在檔案系統，無論是業務指導、執法檢查或其他形式的檔案行政管理活動，往往直接針對的是單位檔案機構，這實際上是檔案行政管理工作的“錯位”，是搞錯了管理的對象。在行政管理的過程中，行政相對人是指行政法律關系中與行政主體相對應的另一方當事人，即行政主體的行政行為影響其權益的個人或組織。而單位的內設檔案機構不是一個實際合法存在的機構，因此，它不僅不具備行政主體資格，同時也不具備行政相對人的資格，不是檔案行政管理的對象。檔案行政管理的對象應是該單位而不是其內設的檔案機構。單位內設檔案機構不是檔案行政管理的對象。

4 區域化屬地管理與條化垂直管理并存的法律依據

由于單位內設檔案機構普遍存在著地位不合法；不具備行政主體資格，沒有行政管理權；不具備行政相對人的資格，不是檔案行政管理的對象。因此，《陳文》中認為依據《檔案法》第七條規定來認定的“是對條化垂直管理在法律上的認同”的觀點，其理由是不充分、沒有說服力的。

筆者認為，在目前的體制下檔案行政管理存在條塊并存的實際狀況是由當前檔案行政法規體系不夠完善的原因造成的。雖然，《檔案法》第六條明確授予了縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門的行政管理權，但對于行業主管部門的檔案行政管理權卻沒有明確的界定。為此鑒于檔案工作既具有社會公共事務性，同時還具有單位內部事務性這一特點，國務院在制定其他領域的行政法規涉及檔案工作的條款時以及其他一些國家各有關部門在制定本系統檔案工作行政規章時，根據法理上行政管理可以授權的原則及《檔案法實施辦法》第四條“國務院各部門經國家檔案局同意，省、自治區、直轄市人民政府各部門經本級人民政府檔案行政管理部門同意，可以制定本系統專業檔案的具體管理制度和辦法”的規定，對專業檔案的行政管理權可以進行授權。這些授權是國務院、國家檔案局授予專業主管部門的檔案行政管理權，行使這些行政管理權的只能是專業主管部門，而不是這些部門的內設檔案機構。至于如“2001年6月29日，建設部修訂的《城市建設檔案管理規定》也明確各級建設行政主管部門為城建檔案執法單位”，[6]由于缺乏檔案行政管理部門的授權，筆者認為其城市建設檔案管理的行政管理權是不合法的，是缺乏法律依據的。

因此，筆者認為，檔案行政管理不僅具有條塊并存的特征，而且具有條塊并存共同管理的特性。且這種特征和特性，既符合法律法規的規范，又符合檔案工作的需求。

參考文獻：

[1][2][3][4]陳宏霞.也談檔案行政管理的特征[J].檔案管理，2012（1）.

[5]馮惠玲、張輯哲.檔案管理學概論（第二版）[M].北京：中國人民大學出版社，2006：5.

[6]黃禹康.關于檔案行政執法主體及依據的思考[J].檔案管理，2012（3）.

（作者單位：開封市檔案局 來稿日期：2013-05-21）