檢察機關參與環境公益訴訟的雙重觀察

內容摘要：通過對案例的研究整理，可明辨檢察機關參與環境公益訴訟經歷的曲折起伏與理論難題，參與途徑亦可歸納為直接起訴、支持起訴和刑事附帶民事訴訟等方式。其中，支持起訴和刑事附帶民事訴訟這兩種具體的參與方式具有明確的法律依據，而檢察機關直接提起環境公益訴訟的方式目前仍存在一定的爭議。《民事訴訟法》開創了我國環境公益司法救濟機制的先河，突破了傳統的當事人理論，將法律規定的機關和有關組織確定為公益訴訟的起訴主體。當前應從案件范圍、起訴主體、訴訟請求類型、是否適用反訴及調解等方面加以完善。

關鍵詞：檢察機關 環境公益訴訟 《民事訴訟法》

2012年8月31日，十一屆全國人大常委會第二十八次會議通過了《關于修改中華人民共和國民事訴訟法的決定》（以下簡稱《民訴法》）。《民訴法》第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”短短幾十字的條文，折射了公益訴訟在司法實踐的尷尬處境終將邁開實質性步伐。此前我國檢察機關通過司法實踐已經對公益訴訟開展了一系列探索，辦理了十余件環境公益訴訟案件，從而開起了我國公益訴訟程序的先河。那么，此前檢察機關參與環境公益訴訟中的探索，到底是符合立法目的的制度創新，抑或是法工具主義產生的制度惡果？筆者通過實踐觀察和理論反思兩個角度對相關案例展開剖析，為檢察機關參與環境公益訴訟的制度完善略陳管見。

一、檢察機關參與環境公益訴訟的實踐觀察

為了更好地澄清和探討檢察機關在我國現行法律框架下參與環境公益訴訟的可行路徑，筆者擬通過實證分析的方法，對近些年來各地檢察機關參與環境公益訴訟的案例進行研究整理，并在此基礎上展開理論反思與研討。根據可以收集到的資料，當前檢察機關辦理的參與環境公益訴訟的案例數量為18件，當然該數量可能與實際有所不符，由于客觀條件所限，筆者下文僅以這18件案例為樣本進行研究。

表1 各地檢察機關介入環境民事公益訴訟案例簡況（截至2012年11月）

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對上表整理可見，從訴訟類型觀察，目前檢察機關參與環境公益訴訟均通過民事公益訴訟的方式，并無進行環境行政公益訴訟的探索。因此，筆者將下文探討的檢察機關參與的環境公益訴訟均為環境民事公益訴訟；從訴訟時間觀察，檢察機關參與環境公益訴訟分為兩個時間階段：第一階段是2008年前的零星探索，第二階段是2008年之后的謹慎推行；從訴訟主體來看，主要以基層檢察院為主，也有個別地市級檢察院參與的案例；從地域分布上來看，廣東（5件）最多，湖南、江西、浙江各2件，北京、云南、貴州、江蘇、四川、山東等省份各有1件；從訴訟結果來看，有2件民事案件未結案，已結案件以判決為主（8件），也有5件案件調解結案，可視為原告均獲得勝訴。但上述結果并不代表案件的辦理沒有法律上的障礙，結合筆者參與辦理浙江省環境保護公益訴訟案件的體會，檢察機關參與環境公益訴訟的操作難題很多，主要包括參與方式選擇、是否具有原告資格、當事人的稱謂、訴訟費如何承擔、被告能否反訴、舉證責任如何分配、適用何種歸責原則、檢察機關取證權的行使、能否適用調解、民事責任承擔方式等諸多問題。由于篇幅有限，筆者僅對如下幾個問題結合個案進行分析。

（一）原告資格的法律障礙

一直以來，我國《民事訴訟法》規定對起訴的原告“必須與案件具有直接利害關系”資格的限制，成為其提起環境民事公益訴訟請求無法逾越的司法障礙。在江西省新余市渝水區檢察院提起的環境公益訴訟中，被告花園山莊委托代理人曾當庭提出，檢察院以原告身份出庭起訴，目前尚無法律依據，且檢察院與仙女湖水質污染沒有直接利害關系，不符合原《民事訴訟法》原告起訴資格規定。浙江省平湖市檢察院訴嘉興綠誼環保服務有限公司等五被告環境污染一案中，檢察機關的原告資格問題是庭審的爭議焦點之一，幾名被告數次對檢察機關的原告資格提出質疑。

在廣州市海珠區人民檢察院訴陳忠明水域污染損害賠償糾紛案的判決中，法院認為，國家所有的水資源不容許任何單位或個人的違法行為加以濫用或破壞。水資源被濫用或破壞，國家有權通過司法程序向違法行為人要求賠償，彌補水資源遭受的損害。檢察機關作為國家的法律監督機關，其檢察權包括保護國家財產和資源免遭違法行為侵害，以及在國家財產和資源遭受違法行為侵害時有權代表國家提起訴訟。〔1 〕在番禺區人民檢察院訴博朗五金廠一案中，番禺區人民法院對環境民事公益訴訟的原告資格進行了理論解釋。該法院認為：“當國家利益或社會公共利益遭到侵犯時，法律允許的組織可以代表國家或整個社會向審判機關提起訴訟，以維護國家和社會公共利益。”這種解釋應當視為人民法院通過判決對環境公益訴訟中的原告資格范圍進行了擴張。該判決書共四次使用了“社會公共利益”，一次使用了“公眾利益”，將本案被告行為侵害的客體確定為社會公共利益，這種解釋繞開了《民事訴訟法》關于原告資格的規定，填補了法律空白，應當視為中國法院能動司法背景下的重大突破，具有重要的借鑒意義。但最高人民法院對檢察院在公益訴訟中是否具備原告資格的態度較為謹慎。在2004年6月17日，最高人民法院在給湖北省高級人民法院的關于恩施市人民檢察院訴張蘇文返還國有資產一案的復函[（2002）民立他字第53號]中明確指出：“檢察機關以保護國有資產和公共利益為由，以原告身份代表國家提起民事訴訟，沒有法律依據，此案件不應受理，如已受理，應當駁回起訴。”在司法審判實務中，該復函成為很多地方人民法院反對檢察機關提起公益訴訟的理由之一。而當時的最高人民檢察院對環境公益訴訟制度也持保留態度。〔2 〕直到2009年初，最高人民檢察院關于貫徹落實《中央政法委員會關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》的實施意見提出：“探索人民檢察院提起公益訴訟制度，適時提出立法建議。”這也與檢察機關2009年后環境公益訴訟的諸多探索形成呼應。

（二）能否適用調解的爭議

表2 檢察機關參與環境公益訴訟的結案方式

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通過案例整理，除北京市門頭溝區檢察院提起的刑事附帶民事訴訟和湖南望城縣檢察院支持訴訟未結案外，其他案件均已結案，結案方式包括判決、調解兩種。在兩種結案方式中，判決結案不存在問題，值得探討的是調解結案的妥當性。當然，對于結案方式發生爭議的案件是檢察機關直接以原告身份起訴的案件，對于支持起訴的案件，因檢察機關并非訴訟當事人，結案方式的選擇不再討論。檢察機關提起的環境公益訴訟能否調解主要關切兩個問題：一是是否構成對環境受害人實體權利和訴權的不當處分的問題；二是調解的秘密性與公益訴訟的公共性是否沖突的問題。有人認為，檢察機關提起的環境公益訴訟中，檢察機關不具有處分權，其與另一方當事人之間不具有合意性，因此不適用調解原則。也有學者注意到，在調解結案方式的具體運作中，檢察機關與環境侵害人之間的合意是否會貶損此類環境案件的公益性。〔3 〕從實際操作角度來看，由于環境公益訴訟案件往往案情相對復雜、證據審核認定難度較大，以及考慮審判效率和社會效果等原因，采用調解方式結案對于法院和檢察院來講，更加便于操作和達到訴訟目的，但實際操作的選擇并不能掩蓋的是檢察機關提起的公益訴訟，能否適用調解方式結案以及背后所反映的一系列理論難題，該難題并不僅僅是調解原則的適用問題，而是反映民事訴訟構造的重大問題，涉及到民事訴訟的本位、調解原則的內涵和屬性、檢察機關原告身份的本質、檢察機關在公益訴訟中的權限、私權與公權關系及公共利益的維護等問題。如果不能厘清這些理論問題，片面地為了訴訟經濟和迎合社會效果，往往會使公益訴訟偏離其應有的本位。

（三）訴訟請求和判決結果的協調難題

我國《侵權責任法》規定的責任承擔方式包括停止侵害、排除妨礙等八種。檢察機關提起環境公益訴訟時可以提出哪幾種訴訟請求，各地做法不盡相同，也引起諸多爭議，焦點是檢察機關能否請求賠償損失，法院判決的賠償金該如何處置。在前述14個案例中，大多數原告提出的訴訟請求均為停止侵害、排除妨礙、消除危險等行為性要求，如新余市渝水區人民法院（2008）渝民初字第02214號民事調解書確認：“一、第一被告新余市河下鎮仙女湖花園山莊，第二被告新余市鹿洲發展有限公司于2009年3月6日前污水的排放達到《新余市人民政府關于仙女湖水環境綜合整治方案》中規定的零排放標準；二、第二被告新余市鹿洲發展有限公司同意于2009年3月6日前對鹿場實行搬遷。”有7個原告提出賠償損失的要求，并均獲得法院的支持。對于賠償金的處置，目前有三種方式：1.賠償給當地實際受害人，如望城縣人民法院[2008]望民初字第670號民事調解書確認，被告自愿按照縣環保局制定的環境污染標準增加10%予以賠償，并在協議簽訂15日后補償到位；2.賠償金上交國庫，如判決責令東泰廠立刻停止污染行為，并賠償環境污染損失和費用共6.25萬元，賠償款項由原告受償后上交國庫；3.賠償金進入專項基金，如云南昆明判決兩被告公司立即停止對環境的侵害，向“昆明市環境公益訴訟救濟專項資金”支付賠償金417.21萬元人民幣。上述三種賠償金的處置方式均有一定的合理性，但都缺乏明確的規范，這樣容易導致公益訴訟最終的結果并不能真正使公共利益得到維護，影響檢察機關提起公益訴訟的權威性和實際效果。

二、檢察機關參與環境公益訴訟的方式選擇

通過對表1的整理可以發現：目前我國檢察機關參與環境公益訴訟的方式主要是以原告的身份向法院提起民事公益訴訟，其他的形式則包括督促環境保護行政主管部門或者地方政府起訴和刑事附帶民事訴訟等。具體數量關系如下表所示：

表3 表1案例中的檢察機關參與環境民事公益訴訟的具體方式

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盡管筆者整理的這些案例大部分最終獲得了法院的判決支持或者調解結案，但并不代表這些具體的參與模式不存在著理論論證上的欠缺，對于檢察機關參與環境公益訴訟的可行路徑，亟待從理論上進行全面反思。雖然目前已有大量的理論文獻論證檢察機關提起環境公益訴訟的合理性，〔4 〕但這并不能改變檢察機關提起公益訴訟無明確法律依據的尷尬現狀。現實背景下，應當以現行法律的規定作為開展公益訴訟嘗試的出發點，在法律框架內尋求檢察機關參與環境公益訴訟的可行之路，同時在實踐中積累經驗和問題，為檢察體制改革和《民訴法》與《環境保護法》的立法完善提供素材。

通過對前述案例的整理，筆者認為，結合現行法律規定，檢察機關通過刑事附帶民事訴訟（下文筆者簡稱為“刑附民”）和民事支持起訴（督促起訴）參與環境公益訴訟具有明確的法律依據，應當是當前檢察機關參與環境公益訴訟優先選擇的方式。對于以原告身份起訴的法理分析，由于當前缺乏明確的法律依據，檢察機關的探索應當謹慎推行。因《民訴法》已經對此作出了相應規定，筆者將結合該規定在下文進行分析。

（一）檢察機關采用“刑附民”方式參與環境公益訴訟的法理分析

《刑事訴訟法》第99條第2款規定，“如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟”；第168條第4項規定，人民檢察院在審查起訴時，必須查明“有無附帶民事訴訟”。2012年最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第142條規定，如果受損失的單位未提起附帶民事訴訟，人民檢察院在提起公訴時提起附帶民事訴訟的，人民法院應當受理。從而將檢察機關提起附帶民事訴訟的范圍限定于國家、集體財產因犯罪行為遭受物質損失的案件，提起附帶民事訴訟的前提是受害單位沒有提起附帶民事訴訟。最高人民法院2000年發布的《關于刑事附帶民事訴訟范圍問題的規定》（以下簡稱《規定》）中規定：“因人身權利受到犯罪侵犯而遭受物質損失或者財物被犯罪分子毀壞而遭受物質損失的，可以提起附帶民事訴訟。”該《規定》將可以提起刑事附帶民事訴訟的情況限定為兩類：一是人身權利受到犯罪侵犯而致物質損失的，如侵犯公民人身權利和民主權利類犯罪中的傷害罪、殺人罪、非法拘禁罪等；二是財物被犯罪分子毀壞而致物質損失的，如大部分危害公共安全和一部分破壞社會管理秩序類犯罪中的放火罪、爆炸罪、破壞通訊設備和交通設施的犯罪、故意毀壞財物罪等。〔5 〕由此可見，《規定》將檢察機關提出刑事附帶民事訴訟請求范圍限于因犯罪分子的犯罪行為而遭受的物質損失，排除了對非法占有、處置等行為造成的財產損失案件的求償，亦排除了對生態環境利益造成損失的求償。檢察機關刑事附帶民事訴權源于刑事訴訟法的授權，法律僅以犯罪對象限權，即限于國家、集體財產損失案件；《規定》作為人民法院應用法律的解釋，對檢察機關刑事附帶民事訴訟范圍的限制不符合上位法的規定，檢察機關作為國家的法律監督機關，當環境犯罪行為造成以國家和集體為主體的民事權益和環境權益損害時，有權代表國家提起刑事附帶民事訴訟。

考察檢察機關以“刑附民”的方式所提起的環境公益訴訟案例，從被請求的主體方面看，檢察機關既可以針對被告人而提起，也可以針對被告人和對環境侵害行為造成的財產和身心健康損失應負民事責任的一切單位和個人而提起。換言之，檢察機關提起附帶民事訴訟的刑事追訴對象可能與民事責任承擔主體并不相同，這樣的制度安排，可以保證檢察機關在環境犯罪與環境侵權產生責任競合的情況下，為生態環境的損害填補提供更大的空間。

（二）檢察機關采用支持起訴方式參與環境公益訴訟的法理分析

根據筆者在前文中所進行的案例梳理，有三個地方的檢察院選擇以支持起訴的模式參與環境公益訴訟。從三個地方檢察院支持起訴的對象來看，湖南省望城縣人民檢察院支持當地十多戶村民起訴某砂石廠，支持對象為環境污染的受害人，應視為典型的民事支持起訴；云南昆明市和廣東佛山市人民檢察院支持當地政府和環保部門起訴污染者，支持對象為公權力機關，實際上是檢察機關作為法律監督機關，監督公權力主體依法進行救濟，概括為督促起訴更為恰當。對于傳統的民事支持起訴，檢察機關的參與爭議不大，對于督促起訴這種方式，筆者認為，此種方式亦具有理論和法律上的依據。

我國《憲法》第9條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”我國《物權法》第45條規定：“法律規定屬于國家所有的財產，屬于國家所有即全民所有。國有財產由國務院代表國家行使所有權；法律另有規定的，依照其規定。”第46條規定：“礦藏、水流、海域屬于國家所有。”第48條規定：“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有，但法律規定屬于集體所有的除外。”保護環境利益不受侵害應當認為是各級政府的重要職責之一。環境保護行政部門作為各級人民政府的組成部門，由其對外代表政府行使國家所有權具有法律依據基礎。從實務操作上看，環境損害的復雜性使得環境訴訟的取證難度較大，與其他的部門或者個人相比，環保部門更具有行政性、執法性、專業性、直接性和及時性的優勢。2010年7月最高人民法院在《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》（以下簡稱《意見》）中要求：各級人民法院依法受理環境保護行政部門代表國家提起的環境污染損害賠償糾紛案件，嚴厲打擊一切破壞環境的行為。在當前檢察機關直接提起公益訴訟缺乏明確的法律依據的情況下，為提高公益訴訟效率，應當克制創新沖動，優先采用已經被制度認可的模式進行訴訟。上述《意見》明確指出環境保護行政部門可以代表國家提起環境污染引起的公益訴訟。檢察機關可以將該《意見》與《民訴法》中的支持起訴規定相結合，采用支持起訴或者督促起訴的方式參與環境公益訴訟。

三、檢察機關參與環境公益訴訟的法理分析

訴訟制度必須體現出對現實社會利益的關切，這是設置訴訟制度的應有之義。我國的檢察制度改革作為整體語境意義上的司法改革的重要組成部分，需要“充分利用改革開放的大環境和創造的條件，通過司法改革，不斷地加以探索和總結。這不僅能夠滿足當前對公益訴訟的迫切需要，也為國家今后的立法活動積累寶貴的經驗”。〔6 〕

（一）檢察機關提起環境公益訴訟的法理基礎

現代社會背景下的民事訴訟不再純粹是當事人之間的個人利益之爭，當私權的濫用侵害了社會公共利益、危及到公法秩序的安寧時，更應該強調國家在實現公共利益上的責任，根據社會發展階段的不同，國家承擔責任的重點也不盡相同，從古典的維持秩序任務到后來社會補償的公正分配，最后是應付集體性的危險情況。〔7 〕在工業化、城鎮化高速發展的轉型中國，與環境污染損害和生態破壞的風險共舞已成為無從逃避的宿命。此時的國家責任更應強調風險的預防和矯正責任，為應對風險，作為國家法律監督的檢察機關參與環境公益訴訟便具有了理論上的支撐。公益訴訟案件涉及到社會不特定主體的利益，民事主體對其權利的處分以不損害國家利益、社會公共利益和他人的合法權益為前提，否則，國家就有干預的必要。“法律是一個規則、原則和標準組成的體系，在它們面對新的復雜事件時，需要對他們進行梳理、篩選和重鑄，并要根據某種目的加以應用”。〔8 〕如果由于社會變化或者其他情況，導致原有的訴訟模式不適應現實的要求，就必須創造并引入新的訴訟模式。而訴訟模式的追加其實就意味著創制新的實體權利和新的實體法。通過對各國關于未類型化社會糾紛的處理方式的考察，可以清楚地發現，各法治先進國家的訴訟體系都具有兩個鮮明的共同特征：廣涵性和開放性，即訴訟體系都具有極強的包容性，基本上可以將一切法律爭議都納入訴訟軌道，而不留下權利救濟的真空；當既有的訴訟方式不能滿足現實的需要時，又不墨守成規、故步自封，而是不斷通過訴訟實踐創造出新的訴訟類型。

檢察機關作為社會公共利益的代表之一，通過一定的制度途徑和現實空間介入到民事訴訟中，是履行其職責的一種有效方式。檢察機關的公訴權首先形成于對犯罪行為的國家追訴，但對刑事犯罪的追訴已經不能包含公訴權之行使的所有形式。從世界范圍內看，自檢察制度產生至今，檢察官的角色已經發生了從“國王的代理人”到“公共利益的看護人”的轉變。早在19世紀末，德國法學家薩維尼便指出：“檢察官應擔當法律守護人之光榮使命，追訴犯法者，保護受壓迫者，并援助一切受國家照料之人民。” 〔9 〕這說明，檢察權在本質上是一種監督權，包括對法官的監督和對警察的監督，公訴權只是作為法律監督權的一種權能或手段而存在，通俗地說就是檢察機關向法院提起公訴只是其實行監督的一種方式。〔10 〕因此，公訴權的涉獵范圍的確定以是否屬于公益為標準，公益是一種價值的概念，國家為實踐公益要求而建立各種法制，在現代的民主理念，系以公益作為國家各種權力行為的合法性理由。〔11 〕

（二）檢察機關提起環境公益訴訟符合現代當事人理論

傳統當事人理論的基本特點在于要求當事人與案件有“直接利害關系”，只有民事實體法律關系的主體才能成為民事訴訟的當事人，并且實體的關聯性與判決的拘束力范圍是統一的，即當事人、利害關系人與裁判拘束力所及范圍形成三位一體的狀態。〔12 〕隨著社會關系的不斷復雜化，傳統當事人理論已經不能適應法治發展的需要，“訴訟信托理論”便油然而生，即委托人通過實體權利和訴訟權利的轉移成立訴訟信托關系之后，受托人便具有正當合法當事人的地位。

在環境法領域，擴大環境公益訴訟原告資格的范圍，已成為當前世界各國環境立法的一大趨勢。而民事訴訟當事人理論也超越了原先的“直接關系人”理論，提出了“程序當事人同實體適格當事人相區別”的理論，該理論將訴訟當事人概念與實體上系爭權利關系的主體分離開，不以實體法為標準來判斷誰是案件中的當事人。所謂程序當事人，指的是在民事訴訟中，一切以自己的名義起訴和應訴，要求人民法院保護其民事權利和法律關系的人及其相對方，不論他是否與所主張的利益有關，也不論他所主張的利益是否得到法律的承認。〔13 〕人民檢察院作為國家的法律監督機關，在社會公共利益受到侵害時作為原告，可以視為程序當事人，這從理論上解決了檢察機關的原告資格問題。

有人認為，檢察機關作為原告與其法律監督機關的職能定位互相矛盾，筆者認為該觀點混淆了監督者與裁判者的差異。檢察機關作為監督者是參與者，并非裁判者。雖然檢察機關在參與的環境公益訴訟中具有原告和法律監督者的雙重身份，但這并不意味著這兩個角色必然會發生沖突。賦予檢察機關起訴權不會影響其法律監督機關的身份，檢察機關法律監督的性質也不會妨礙其行使起訴權。監督的參與性要求它一定要有參與的動力和積極性。“事實上，一直以來在我國刑事訴訟中，檢察機關同樣是具有雙重身份的。這為檢察機關在民事公益訴訟中的雙重角色定位提供了借鑒的范式，同時也表明檢察機關在民事公益訴訟中處理好雙重角色定位是具有現實經驗和基礎的。” 〔14 〕

（三）檢察機關參與環境公益訴訟的本土資源

對于檢察機關提起公益訴訟的正當性問題，很多論述均通過援引國外關于檢察機關參與民事訴訟的規定來進行論證，也有以國外檢察制度作為依據對民事公訴的妥當性進行質疑。世界上不存在一種具有普適性的檢察制度，檢察制度本身仍是一個尚在不斷發展、不斷完善中的制度。我國正處于社會轉型時期，在經濟發展高速增長的同時也對環境的承載力構成了重大挑戰。我國社會結構的變化總體上滯后于物質文明的發展，社會公共利益是客觀存在的，而公民社會的形成需要一個培育的過程，我國公共性社會組織的發展狀況并不能滿足公益訴訟的要求，如果由個人直接提起公益訴訟，較低的訴訟門檻可能會使公益訴訟濫用成為一種潛在的危險。考慮到我國司法資源的有限性，檢察機關參與環境公益訴訟可以避免起訴的隨意性，有效控制公益訴訟的數量，提高公益訴訟的質量，真正發揮公益訴訟保護公共利益的作用。賦予檢察機關參與環境公益訴訟的權力，并不意味著所有的環境糾紛都應當由檢察機關

代表國家、社會、大眾來起訴。檢察機關參與環境公益訴訟必須遵循謙抑性原則，〔15 〕基于對私法和私權的最大程度的尊重，應設置相應的條件規制檢察機關在提起環境公益訴訟中的行為，明確這種行為只有在符合必要且適當的條件前提下方可進行，以防范公權力僭越私法自治的底線。

四、《民事訴訟法》第55條之完善

《民訴法》第55條首次對公益訴訟作出明確規定，在我國公益訴訟制度發展史上具有劃時代的意義，標志著立法朝著維護環境公益的司法救濟機制邁出了舉足輕重的一步。不過，從另一方面而言，只有一個條文的規定，僅為該項制度的創立提供了法律依據，具體的程序實施規則尚須立法機關出臺立法解釋或司法機關制定專門的司法解釋加以完善。筆者結合辦理環境公益訴訟案件中所遇到的難題，提出如下完善意見。

（一）完善公益訴訟案件范圍的規定

首先，從立法的整體協調來講，將所有對公益訴訟的希望全部由《民訴法》第55條來承載，有些不能承受之重。因為現行的民事訴訟法是基于傳統私益訴訟進行設計的，僅僅靠增加一個條文便欲解決破冰的問題，可能造成與民事訴訟法其他條文的不相協調。如《民訴法》第3條規定，人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財產關系和人身關系提起的民事訴訟，適用本法的規定。很顯然，公益訴訟特別是環境保護的公益訴訟并不能納入這一條的案件范圍之內。

其次，公益訴訟是隨著社會發展而產生的概念，對其內涵和外延的認識是一個漸進的過程，尚需在實踐中不斷尋求共識，因此對案件類型的規定不宜過分明確具體，否則會造成法律實施的障礙。《民訴法》規定了兩大類行為可以提起公益訴訟，一類是污染環境的行為；一類是侵犯眾多消費者合法權益的行為。當前對這兩種行為進行規定十分必要，但通過僅列舉兩種行為的立法方式顯得過于應時性，而缺乏開放性。

再次，應增加環境公益訴訟案件的范圍，將生態環境利益納入其中。公益訴訟之訴的利益，應當超越民事實體法規定的利益，而涵蓋憲法和環境保護法賦予法律主體的環境權益，在適用案件范圍上應包括森林砍伐、水污染、空氣污染、海洋污染、食品污染、重金屬污染、危險廢物和危險化學品污染、采礦、噪聲、歷史遺跡與文化遺產保護等。因此，在實際操作中可以通過單行法（如《環境保護法》的修改）和司法解釋的形式加以完善。

（二）完善公益訴訟起訴主體的規定

《民訴法》第55條規定，可提起公益訴訟的主體是“法律規定的機關”和“有關組織”，從理論上豐富了我國的當事人制度，民事訴訟中當事人的資格得到更具普遍性的擴展，為新公益訴訟進入司法保障和救濟提供了法律依據。但兩個主體的概念都有些模糊和寬泛，為了避免實際應用中的分歧，應當將上述概念予以明確。

首先，將“法律規定的機關”明確為一項法律授權性規范，根據以往的理論和實踐經驗，可直接授予檢察機關和環境保護行政機關，我國國家機關包括很多類型，將“法律規定的機關”予以明確，直接賦予檢察機關提起公益訴訟的主體資格，既可以避免混淆，又符合現行有關行政機關提起公益訴訟的規定，如《海洋環境保護法》第90條關于海事部門起訴的規定。目前爭議較大的問題是行政機關的起訴主體身份與其行政管理主體身份是否沖突。以環境公益訴訟為例，由于環境公益訴訟往往會涉及到污染原理等專業知識，行政機關具有足夠的人力資源和專業優勢，在損害結果、損害行為和因果關系等方面的證據收集更加能夠滿足訴訟的需要。但行政機關同時又是監管主體，其已經具有了行政處罰等行政管理權，如果作為起訴主體，該權力和民事主體的請求權難免會發生一定程度的混同。另一方面，環境受損往往與環境行政機關管理缺位有關，甚至還有地方保護主義和部門保護主義作祟。從某種程度上講，環境利益受損，相關行政機關難辭其咎。因此，由相關行政機關提起環境公益訴訟往往“動力不足”。筆者認為，環境保護行政機關行使行政管理權遵循的是執法原理，其行使公益訴權遵循的是訴訟原理，兩者并不沖突，只要通過單行法的立法設計，對違法者的行政處理與要求民事賠償可以并行不悖，這一點《海洋環境保護法》的規定就是一個例子。為防止這種角色沖突的發生，可以通過單行法對其可提起的事項進行限制。

其次，“有關組織”是一個不特定的概念，我國《民訴法》將“有關組織”作為提起公益訴訟的主體，卻沒有對其進行立法解釋，這就使得法院在受理環境公益訴訟案件的時候，往往不得不對“有關組織”進行原告資格上的甄別。例如，2013年3月中華環保聯合會訴濰坊樂港食品股份有限公司第三商品豬養殖場水污染案。

從《民訴法》修改過程來看，當初草案使用的是“社會團體”概念，最后才改為“有關組織”。之所以作出這樣的修改，是因為立法機關認為我國登記注冊的“社會團體”范圍較為狹窄，而“有關組織”是一個非常寬范的概念，即使沒有辦理“社會團體”登記手續，只要是“有關組織”就可以向法院起訴，這實際上擴大了原告資格范圍，但實踐中法院受理卻采取慎之又慎的態度。因此，“有關組織”是一個需要重新界定的概念，根據環境保護部2010年發布的《關于培育引導環保社會組織有序發展的指導意見》，環保社會組織是以人與環境的和諧發展為宗旨，從事各類環境保護活動，為社會提供環境公益服務的非營利性社會組織，包括環保社團、環保基金會、環保民辦非企業單位等多種類型。

（三）完善公益訴訟案件特別程序的規定

1.對訴訟請求類型作出規定

公益訴訟的訴訟請求怎么規定，關系到法院如何判決（調解），這兩者都是有爭議的問題。以環境公益訴訟為例，本文第一部分已經作了相應整理，爭議焦點是能否請求賠償、能否判決（調解）被告向原告賠償，賠償金如何處置。筆者認為，檢察機關參與的環境公益訴訟案件往往是純公益性環境損害，這種損害理應包括經濟上的損害。雖然檢察機關是程序性原告，但其提起訴訟的目的是對被損害的實體權益進行救濟，請求被告損害賠償具有實體法上的依據，但判決（調解）賠償的實際收益不能由程序性原告所享有，而應最終支付給實體權利義務人，如果原告不能請求賠償，僅僅要求行為上的責任，便失去了環境公益訴訟對不特定多數人的經濟補償以及生態修復的意義。對于賠償金的去向，昆明市通過地方政府規章的形式專門出臺《昆明市環境公益訴訟救濟專項資金管理暫行辦法》，將判決的損害賠償金支付給該專項資金，規范了資金的用途，值得借鑒。

2.對是否允許被告提出反訴作出規定

在檢察機關直接提起的環境公益訴訟中，被告不能針對檢察機關提起反訴，這是檢察機關作為國家法律監督機關的屬性所決定的。由于環境公益訴訟的起訴主體僅僅是程序性當事人，與實體當事人相分離，反訴的主張應當是針對實體權利義務人提出，而不能針對環境公益訴訟原告提起反訴。其原理并非是由于原告代表國家或公共利益，享有免被反訴的特權，而是由于反請求的對象在本訴中沒有作為原告出現，反訴權處于一種事實上不能行使的狀態。此時被告只能針對實體法律關系的相對方另行起訴。

3.對能否適用調解作出規定

公益訴訟能否適用調解取決于對法院調解制度性質的認識。一般認為，調解制度是當事人行使處分權和法院行使審判權相結合的產物。〔16 〕基于這樣的認識，公益訴訟案件不具有合意性，不能任由雙方當事人行使處分權。但是作為國家法律監督和法律守護人的檢察機關基于訴訟信托關系，代表的完全是國家、社會和公民的環境公益，即可避免其作出犧牲公共利益的行為。事實上，由于調解作為一種重要的訴訟替代機制以及內容上的開放性，環境公益訴訟案件適用調解可以收到更好的法律效果和社會效果。法院的裁判只能就原告的訴訟請求作出裁決，而不能就訴訟請求是否符合雙方當事人的長遠利益進行規劃。環境公益訴訟案件的提起往往是基于長遠利益的考慮，通過調解可以固定被告作出超越訴訟請求的讓步，更加有利于公共利益的實現，更好地實現辦案的社會效果與法律效果的統一，這一目的通過判決是無法實現的。為此，環境公益訴訟的調解過程和結果都必須向公眾公開，以限制公益訴訟原告的權力行使。

當然，環境公益訴訟特別是檢察機關提起的環境公益訴訟亟需解決的問題還很多，如檢察機關是否繳納訴訟費用、是否享有調查取證權、財產保全請求權、審判監督權以及判決效力的擴張等問題，由于這些問題都與檢察機關在環境公益訴訟中的地位密切相關，限于篇幅，本文不作探討。建議最高人民法院、最高人民檢察院通過司法解釋的方法在法律授權范圍內對環境公益訴訟案件如何適用法律作出明確、具體的指導性規則，以為具體案件的辦理提供具有可操作性的方法。

五、結論與展望

立法是法治完善的必由之路，但當出現法律空白時，對基層司法實務部門摸索創新的實證研究是發展法律規范的一條重要途徑。對于環境公益訴訟而言，既需要等待《環保法》等相關法律的修正完善，也需要研究檢察機關參與環境公益訴訟的程序性和可操作性等問題。我國檢察機關和學術界在環境公益訴訟課題上的不懈探索，充分體現了在環境風險壓力劇增的情勢下中國檢察機關的社會責任擔當。對檢察機關參與環境公益訴訟的研究，既需要理論上的論證，更需要實證上的分析。理論和實踐的證成，方可回應理論界的質疑，消除實際操作中的分歧，實現檢察機關內部共識。剖析檢察機關參與環境公益訴訟的個案，一方面可以折射中國環境公益訴訟的發展脈絡，另一方面也豐富了中國環境公益訴訟的理論，給訴訟法學界和環境法學界提供了諸多活生生的研究素材。在中國當前的國情下，檢察機關適時參與環境公益訴訟，是推行環境公益訴訟制度的最有效路徑，將對公民環境權的保護發揮歷史性的作用。承載著環境公益訴訟夢想的《民訴法》第55條，堅定了檢察機關維護社會公共利益的決心，但當前檢察機關參與環境公益訴訟仍須保持慎重和克制。由于資料收集和整理方法上可能存在缺陷，致使本文選擇的分析樣本可能不足以一覽中國檢察機關參與環境公益訴訟的全貌，但筆者試圖以這幾類典型案例為基礎進行類型化分析，在實踐創新的沖動和法律規定的保守之間尋找一條有限制的、符合法律制度文化變革需要的漸進主義進路。