社會性規制成本分析必要性與前瞻

內容摘要：社會性規制基于其規制對象與目標，似乎與成本收益分析天然的不可調和。總結對成本收益分析引入社會性規制的各種懷疑與批評，核心在于不可計算。但理論上，方法的改進和定位的修正將使成本收益分析引入社會性規制的必要性重新凸顯；實踐中，樣本國的社會性規制成本收益分析在制度架構面、制度實施面均具有共通特點，并在制度演進面呈現共向潮流。梳理成本收益分析在我國立法的實踐脈絡和現狀，其仍停留在宣示意義上，缺乏系統的實體制度、缺乏明確的程序配套，缺乏剛性要求、缺乏專責實施機關。不可置信是社會性規制成本收益分析在轉型中國遭遇的尷尬。未來改革，務求進一步深化觀念、提升能力、落實制度：應將成本收益分析功能定位于強制性決策依據，由各級政府法制辦專責、外包為主實施，試點先行，細化并逐步推廣。

關鍵詞：社會性規制 成本收益分析 規制影響分析

中國特色社會主義法律體系的形成后，國家法治建設任務的重心向制度完善轉移。提升法制度的科學性、法規范的可操作性和法實施的有效性是“后體系時代”法治深化的核心議題。而以“黃燈烏龍”為代表，新交規頒行后引發的社會強烈反響和最終的無疾而終，充分反映了規制立法質量不高、科學性不強所遭遇的尷尬或失靈以及由此對法治權威的消減。成本收益分析作為制度分析方法之一，在國外發達國家立法后評估和立法前影響分析（又稱規制影響分析、管理影響評估等）中的廣泛應用，引起了國內越來越多的重視。但對于旨在確保健康、安全的社會性規制立法而言，能否、妥否使用該方法，國外不乏爭議，我國實務界和法學界也抱有相當懷疑。問題何來，爭點何在，國際趨勢與本土選擇為何，本文試析之。

一、成本收益分析及其在規制中的功能

（一）被泛化的成本收益分析及其內涵厘清

成本收益分析日益廣泛地應用于各學科的研究，其含義也在廣泛的應用中逐漸豐富。但現有研究往往不加區分地直接稱謂，容易造成讀者的誤讀誤認。歸納起來，有關規制的研究中，成本收益分析的含義至少包含三個層次。一般意義上，成本收益分析與經濟分析的外延基本一致。由于成本收益分析是經濟學的基本分析工具，許多時候，尤其是在經濟學領域外的其他社會科學研究中，人們用成本收益分析指代其他學科的經濟分析。在有關規制的具體研究中，成本收益分析往往從制度面和方法面兩層含義加以使用。前者是運用經濟學中成本與收益的基本概念和原理，采用“貨幣基準”，圍繞規制政策建議或制度，對經濟、社會、環境的影響可能產生的成本和可獲得的收益進行實證分析和評估，以規制收益要超過成本，或證明成本的正當性為基本原則，通過成本最小化和收益最大化帶來的社會凈福利最大化來評估規制政策建議的影響或衡量規制實施的績效。有關上述活動的一系列制度安排就是制度面的規制成本收益分析。

根據分析對象，廣義的制度面的規制成本收益分析可進一步分為對規制政策建議的事前的影響分析，用以研判是否要采行該項規制措施；以及對既有規制制度運行后的績效評估，用于評價該制度的實效。狹義的制度意義上的規制成本收益分析特指前者，即規制實施前必須對實施該項規制所花費的成本和可能獲得的收益進行數據化分析，并經由專門機構加以審核的制度。方法意義上的規制成本收益分析則特指規制影響分析或規制績效評估中的一種具體的直觀分析措施。本文除特殊交代處，系在狹義的制度面上使用規制成本收益分析一詞。

20世紀六七十年代，規制快速膨脹導致財政支出日益攀升。西方國家普遍實施了以提高規制效率為核心的改革，將成本收益分析方法引入規制領域。由于花費在規制上的社會資源并非無限，成本收益分析有助于說明規制的必要性、充分性以及規制的績效等問題。其直觀的數字、精致的計算也凸顯了分析的科學性和結論的可靠性。從形式上看，規制成本收益分析往往以報告的形式呈現。在美國，規制成本收益分析報告往往長達數百頁，并通過規制積記分卡對報告全文的內容進行摘要性統計。從內容上看，規制成本收益分析通常包括既定規制目標下特定方案的預期利益、該規制方案的預期成本、該規制方案的凈收益，以及替代性規制方案的上述分析。對規制進行成本收益分析旨在要求政府對任何事項擬行規制的時候，一要確保預期的社會收益大于可能引發的各項成本，二要確保在既定社會預期收益情況下選擇社會總體成本最小的規制方案。

（二）成本收益分析于社會性規制的一般功能

始于19世紀末20世紀初的社會性規制，于20世紀60—70年代從最初的食品、藥品等領域拓展到生命、健康、安全、環保等廣闊范圍。甚至在20世紀80年代經濟性規制放松和式微時，社會性規制的廣度與深度依然有增不減并持續至今。社會性規制的蓬勃實踐中逐步形成和沉淀了對其的系統性反思和制度性建構。規制的成本收益分析在社會性規制領域自然得到關注。人們在反思經濟性規制的低效率的同時，認為經濟效率亦應是制定環境、健康和安全規制政策不可回避的基本評估標準。

成本收益分析最顯著的優勢表現它有助于增進對規制措施實際后果的了解，因而通過規制成本收益分析可幫助政府提升決策的科學性和有效性。具體說來，社會性規制的成本收益分析具有本體意義和功能意義上的雙重價值。

首先，從本體意義上，規制成本收益分析有助于提升規制的有效性和科學性。由于任何規制都存在成本，而規制尤其是社會性規制往往容易在決策時無限放大生命、健康、環境、職業安全等價值，輕視乃至忽視經濟上的代價。而這種做法顯然違背了社會資源有限這一基本約束，以及行政效率這一重要價值。社會性規制的成本收益分析在個案中能夠直觀回答每項規制可預期的收益以及其所需付出的代價，并從整體上展現政府在不同社會價值追求面的資源投入和相互間的權衡，進而促使規制者反思制度的必要性、手段的妥適性，并就“是否規制”、“如何規制”、“如何調整規制”和“應否廢止規制”等問題作出更趨理性的回答。因此，社會性規制成本收益分析對于優化資源配置和提升行政效率助益良多。

第二，從功能意義上，規制成本收益分析有助于提供更加全面的信息，增進各方對規制各側面的了解。規制成本收益分析需要全面搜集相關信息，并通過科學方法在報告中完整展示某項規制措施的潛在收益和各類成本。其不僅包括直接的經濟代價，而且還涵括了對于經濟、社會、環境，對于規制對象和其他社會主體的各類影響。透過成本收益分析報告，立法機關、行政機關和司法機關，以及社會公眾能夠從中獲得更加全面直觀的信息。這些信息的釋放對于防止利益集團的誤導、監督規制者以及規制民主的積極意義亦不應忽視。

其一，規制成本收益分析所釋放的信息有助于緩沖利益集團干擾。社會性規制的一個重要經濟理論依據是利益集團理論。該理論認為，規制政策的制定往往容易受到利益集團的干擾乃至俘獲。政治影響力強的團體往往能有效地利用國家政治程序增進其自身利益。誠然，規制成本收益分析并不能徹底克服規制者被利益集團俘獲的問題，但成本收益分析所提供的信息可對利益集團散布的誤導信息產生抵消作用。〔1 〕

其二，規制成本收益分析所釋放的信息有助于監督規制者。規制成本收益分析有助于幫助傳統立法、行政和司法機關獲取有關規制機關的更多相關信息，大大緩解規制機關（往往是獨立機關）信息偏面所帶來的一系列問題，從而有助于監督和控制規制機構，促進規制者的規制政策和行為指向社會整體利益最大化這一目標。〔2 〕

其三，規制成本收益分析所釋放的信息有助于提升規制民主。社會性規制所關注的健康、安全、環保等價值，本質上都是公共利益。因此，社會性規制的具體對象應該回應公眾需求，社會性規制的正當性應該獲得民眾的認同，社會性規制的實施需要公眾的理解和服從。規制成本收益分析制度所釋放的規制信息，對于公眾的認知、參與、服從與回應等具有重要的意義。凱斯·桑斯坦教授甚至認為，規制成本收益分析“并不是主要依據經濟性的理由，而主要原因在于它是對認知局限性的校正和對大眾需求的回應” 〔3 〕。

二、成本收益分析與社會性規制相容性質疑及其回應

（一）社會性規制與成本收益的相容性質疑

不以在經濟性規制領域的應用，成本收益分析在進入對社會性規制的研判之初就遭到了來自各方的質疑與批評。畢竟，從根本上說，社會性規制之所以脫胎于經濟性規制而成為一個獨立的規制類型，突出表現在其非經濟性目的的重要特征。〔4 〕經濟性規制以市場效率最大化為直接規制目的，經濟性規制成本收益分析本身就意味著分析與評價規制能否以最小經濟成本換取最大經濟收益。成本收益分析以貨幣為基本換算單位，適用于計算規制的經濟性成本與經濟性收益，最終能夠計算出經濟上的凈收益。成本收益分析法的分析邏輯與經濟性管制的目的恰好吻合，其應用效果最佳。但社會性規制主要并不追求整個社會經濟收益的最大化，其根本目標往往是消除不同行為主體之間的不對等格局以減少社會公平方面的損耗，其不強調稀缺資源配置的效率最大化，而更關注于社會資源配置的公正程度，期望通過管制行為實現社會公平損失的最小化。〔5 〕這使得直觀來看，以效用最大化為核心理念的成本效益分析缺乏了與社會性規制對接的必要。據此并由此衍生，各方的質疑主要表現為如下方面：

第一，有限的知識和信息導致無法對收益和成本具體化，現實的不確定性更使成本收益分析的精確性僅僅是一種假象。

第二，收益的計算是以個體效用和偏好為度量基準，但個人支付意愿具有非固定性與非統一性，且經濟學上的支付意愿向來以“有效需求”（即支付得起的需求）為前提，這意味著經濟條件相對較差的需求所指向的支付意愿在一開始就已經被排斥在分析之外；并且，整體收益所采用的規模分析難免導致忽略分配正義，代際利益也難以被考慮。

第三，社會性規制所保護的價值是健康、安全與環境等。這些非經濟價值本身具有“不可通約性”，難以被準確量化，更難以被貨幣化。或者說，當通過成本收益分析進行量化的時候，其結論由于誤差過高導致可靠性大打折扣。〔6 〕特別是在如下兩個方面，量化的困境被推向極端。一是某些價值極端重要，如生命、健康，某種意義上，任何賦值都是對此類價值的低估。理查德·W·帕克認為批判規制成本收益分析時指出，成本收益分析總是低估了拯救生命的價值或數量。〔7 〕二是貼現率永遠難以確定。無論是成本還是收益，都涉及到對未來影響的換算。規制成本收益分析通過引入經濟學上的貼現來解決這一時間問題。但對于社會性規制所涉及的非經濟性價值，如何依照市場原則確定科學的貼現率是難以回答的問題。

第四，社會性規制成本收益分析本身就面臨高昂成本。成本收益分析在實際操作中極為復雜，對信息的搜集加工處理分析預測需要一系列人力、物力、財力的支撐。與經濟性規制不同，社會性規制自身的廣泛關涉性和難以計量性導致評估難度更大，過程更為復雜，所需的分析工具更為繁多。又加大了成本收益分析的難度。相較于簡易的評判工具，對社會性管制進行成本收益分析需要數倍乃至數十倍的時間和資源，而這與成本收益分析初始的效率目的已背道而馳。

（二）社會性規制成本收益分析的理論反思與回應

上述質疑的合理性導致社會性規制與成本收益分析呈現出一種不可調和的矛盾，以至于似乎可以得出這樣的結論，對于社會性規制進行成本收益分析已毫無必要。然而，仔細分析上述意見，可以發現，是對成本收益分析應用于社會性規制的可能性的質疑阻卻了人們對必要性的判斷。而方法的改進與定位的修正將有助于社會性規制成本收益分析并重拾其正當性。

1.方法的改進

成本收益分析方法自身具有重要的改進空間。首先，通過建立數據分析庫亦有助于個體偏好的分析并逐步趨近于真實狀態；二階觀察法有助于對基礎數據去粗取精，從而排除干擾，提純結論。其次，也可以選擇更有價值的數據以尋求結論。例如，在成本最小化和收益最大化帶來的社會凈福利最大化這類經典分析之外，可以基于社會性規制的特質，改采收益要超過成本這類寬松的判定標準，或僅證明成本的正當性，或探索多措施成本最小等等。這些結論亦有助于理性評估社會性規制的必要性及其績效等。

具體而言，具有改良意義的成本有效性分析法（又稱成本效益分析）回避了狹義成本收益分析法將成本與收益機械化對立的弊端。該方法對規制成本收益的雙向測試及對比，在預設規制目標的基礎上，尋求達至目標的多種進路，并比較各方案之間的成本或各自的綜合效益。它要求規制最終所要采行的方案必須是相對效益最大或相對成本最小。在實施層面，該方法首先需要確定規制目標，并羅列各種可選規制手段，然后分別對各項規制手段的成本進行分析比較。相對而言，成本收益分析更適于在規制措施的成本和利益得以量化或能以貨幣表示時使用，強調社會凈收益最大。而成本有效性分析則是以政策目標的達成程度作為評估基準，即在達成既定目標前提下比較和遴選最優（成本最低）的手段方法。風險分析法則將視野指向未來。它一般用于分析未來規制政策在實施過程中，對經濟社會運行可能產生的潛伏的風險，以及這些風險可能對經濟、社會和環境產生的不利后果。常見的具體方法包括成本分析法、風險分析法等。實施方面，該分析首先要求確定可能出現的風險，并界定風險類型，進而分析風險出現的可能性概率和風險的各類影響，再分析風險應對措施及其成本效益。除上述方法外，財政分析或預算成本分析也在規制的成本收益分析中予以使用。

2.定位的修正

必須承認，非經濟價值本身確實無法單從經濟效益角度進行評價，與其說這是一個數學問題，毋寧說是一個哲學問題。也因此，成本收益分析在社會性規制領域絕不可能具有與其經濟性規制領域一樣的決定性地位。換句話說，社會性規制所追求的生命、健康、環境等命題具有先在于成本收益分析的價值取向性。后者所得出的結論無論在方法上如何完善，都只能作為我們決策社會性規制的一種重要參考。定位于參考性決策信息的提供，成本收益分析在限縮自身功能的同時，意義獲得了凸顯。從揭示社會性規制不計成本傾向的謬誤性 〔8 〕出發，從政府失靈的預設出發，參考性意義的成本收益分析因此不可或缺：它必須作為社會性規制決策作出的必經程序和政府所必須提供的信息。

總體來看，社會性規制的成本收益分析確實存在自身的重要局限性，但并沒有更好的替代性制度能夠解決規制不計代價等問題。而從各國的實踐來看，社會性規制領域成本收益在不停地修正完善中應用得更加廣泛而不是相反。成本收益分析不僅已經成為學術研究討論、評述和分析社會性規制的的主要工具，更在各國實踐中從一種方法，上升到一種制度，進而成為美國、歐盟和經合組織國家規制活動的重要理論基礎。

三、社會性規制成本收益分析的實踐觀察與共性歸納

（一）域外社會性規制成本收益分析的典型實踐

成本收益分析納入對社會性規制的評價研判，肇始于20世紀70年代的美國。其后，發達國家普遍以各種方式開展了制度建設和實踐摸索。截至20世紀90年代，絕大多數經合組織國家已經為本國的社會性規制構建了系統的成本收益分析制度，并進入相互交流與自我完善的階段。其間，雖然歷經人們對規制自身的否定與否定之否定，但這一持續性的改進迄今仍在進行中。

1.美國的社會性規制成本收益分析。美國是當前在規制政策評價體系中采取成本收益分析方法最為嫻熟和廣泛的國家。〔9 〕1971年，尼克松總統確立對特定規制事項進行“生活品質評價”制度。其后福特總統在第11821號行政命令、卡特總統在第12044號行政命令中，對成本收益分析作了更為細致的規定。里根總統于1981年簽署了具有劃時代意義的第12291號行政命令 〔10 〕，克林頓總統1993年簽署的12866行政命令替代了12291號行政命令 〔11 〕，要求相似的規制分析。1995年，《無資金保障施令改革法》首次明確規定聯邦規制機構制定規章應使用成本收益分析的原則、程序和方法，并首次明定其衡量標準為規制存在凈收益或能夠證明為其支付成本的正當性。〔12 〕1997年，《知情者權利法》進一步規定了OMB和OIRA在規制成本收益分析方面的職責。〔13 〕《2002年規制改革法》進一步規定成本收益分析必須作為規制機構制訂規章的原則、程序和方法 〔14 〕。同年，小布什于2月和2007年1月分別發布了13258號和13422號行政命令，〔15 〕兩度修訂了12866號行政命令，但并沒有改變12866號行政命令的基本原則、程序和方法。奧巴馬于2009年發布13497號行政命令，規定廢止13258號和13422號行政命令，恢復實施12866號行政命令；〔16 〕2011年，奧巴馬簽署了13563號行政命令，重申執行12866號行政命令 〔17 〕。迄今為止，12866號和13563號命令是關于社會性規制成本收益分析最重要的法律文件。〔18 〕

2.成本的社會性規制成本收益分析。經合組織對規制及其改革有著長期的關注。1995年，經合組織發布了關于規制改革的第一個國際標準《OECD理事會關于改善政府管制質量的建議》 〔19 〕，促進了規制議案和可行替代方案的使用成本收益分析的制度。1997年經合組織發布了《規制影響分析：OECD國家的最優實踐》，分析了美國、加拿大等12個國家立法實行規制影響分析的原則、程序和方法，以及出現的問題，提出了實施規制影響分析的需要建立的一些制度條件。〔20 〕2002年經合組織發布了《OECD國家規制政策：從干預主義到規制治理》，對規制成本收益分析的具體制度建構做出細致描述。〔21 〕2005年，《OECD規制質量指引原則》就改善規制向其成員國提出七點建議。〔22 〕2008年，《建立規制影響分析（RIA）制度框架：政策制定者的指引》通過比較成員國的相關制度，提出了評估法律法規、規章和政策的具體步驟，比較了成本收益分析、成本有效性分析、風險分析和貼現率基準的方法，對能夠量化和不能夠量化的選擇方案。〔23 〕2009年，《規制改革審核：規制影響分析——基于政策一致性的工具》，具體介紹了規制影響分析的各種方法。〔24 〕2010年10月OECD成員國部長、專家和學者會議討論基礎上提出了《規制政策和通向持續增長之路（草案）》的報告。〔25 〕

表1 典型國家規制影響分析的一般統計 〔26 〕

（二）社會性規制成本收益分析制度的共性與潮流

通過比較鑒別，可以發現，樣本國家有關成本收益分析在社會性規制領域的應用，在制度架構和機構設置等靜態面，以及演進趨勢等動態面均具共通性，從而呈現為一種世界潮流。

第一，制度架構層面的共通性。首先，各國多以高層級立法確立成本收益分析制度。從統計分析來看，成本收益分析往往由法律或最高行政長官命令的方式作出。這確保了實施依據的權威和統一性，也彰顯了成本收益分析在社會性規制問題上的根本性。第二，對重要性強的社會性規制采強制性分析。觀察各國關于規制成本收益分析的涵蓋范圍的確定能夠發現，幾乎所有國家都將其作為必要性制度安排加以強調而不是一項或然性的制度選擇。當然，由于成本收益分析制度本身亦產生成本，所以其適用面多被限定在重要性強的規制領域。

第二，制度實施面的共通性。其一，為確保強制性的成本收益分析能夠在規制政策制定過程中得以有效實施，各國均明定實施機關：或專門設立機構負責，或修改原有機構職責。其二，就實施機構自身來看，其層級高、獨立性強、專業性顯著，這種法律地位和組織構成保證了社會性規制成本收益分析的科學性和實施的落實到位。

第三，制度演進面的共通性。動態觀察成本收益分析在各國社會性規制制度演進中的方法變遷，能夠總結出各國為更真實反映社會性規制所追求的多元價值和可能支付的各類成本所作出的擴張性努力。在成本面，更多的內容被核算在內，即在直接成本的基礎上逐步增加交易成本、服從成本、調整成本等；在收益面，經濟收益、社會收益和環境收益都被納入效益這個更寬松的語匯下，并將短期與長期效益、直接與間接效益都考慮其中。同時，各國日益重視風險評估的地位和作用。

動態觀察成本收益分析在各國社會性規制制度演進中的實踐范圍，能夠清晰發現其擴張的脈絡。這表明，無論批評聲音如何強烈，就社會性規制采取成本收益分析正在形成更大程度的共識獲得日益廣泛的采用。必須承認，各國的制度設計依然存在許多差異，但整體觀察這些紛繁的差異，能夠發現其主要呈現在手段面。〔27 〕換句話說，各國選擇了契合本國社會及法治狀況的方法，其目的在于更好地實施成本收益分析。特別應該指出的是，在手段層面，基由研究的深入和交流的廣泛，有關社會性規制的成本收益分析技術日益精致，創新性策略、混合型工具的采行力圖并實質上也正在逐步縮小成本收益分析在社會性規制領域的局限性。與之相伴隨，一種明顯的趨勢體現為外包（委外、公私協力），即為提升成本收益分析的專業性與獨立性，各國嘗試將該評估委托第三方實施。這一做法本身就是降低成本并尋求中肯結論的合乎成本收益分析理念的典范。

（三）社會性規制成本收益分析一般方法

在典型國家的實踐中，社會性規制成本收益分析具體采用三種代表性方法。透過這些典型方法能夠發現其背后思維哲學和對其的探索與發展。

1.狹義成本收益分析。社會性規制成本收益分析制度中的成本收益分析法是準確的界定規制政策產生的直接和間接成本和帶來多方面的收益。只有一項規制政策的收益大于成本，即存在凈社會收益時，規制才有實施的必要性。成本收益分析中的成本包括直接成本和間接成本。“直接成本既包括政府撥款給規制機構管理與運行的行政經費和撥款給地方政府執行規制政策的經費，還包括各級規制機構的管理運行經費；間接成本指各級政府、企業和個人執行和落實規制的成本支出，包括消費者和生產者損失，給生產或消費帶來的麻煩或阻礙以及時間成本（也應該包括對經濟和私人市場中生產率、就業和競爭有效地運行的消極作用，對健康、安全和自然資源有效機制產生的副作用）。”成本收益分析中的收益包括短期收益和長期收益，涵蓋經濟收益、社會收益和環境收益，在一般情況下，與成本的分析范圍一致。“以美國聯邦規制機構的評估做法為代表，規制機構一般會堅持評估市場直接貿易收益和社會間接效益的原則，對短期內產生的收益直接評估，對在較長時期產生的收益，通過貼現的方法將未來收益折算成現值的方法，評估未來各年度的收益。” 〔28 〕有關成本收益方法的優點與批評與對該制度的評價要點基本一致，詳如前文，不再贅述。

2.成本有效性分析。如果說成本收益分析側重于在管制措施的成本和利益得以量化或能以貨幣表示時使用，強調社會凈收益最大，則成本有效性分析是在達成既定目標前提下比較和遴選最佳的手段方法。成本效益分析又稱成本有效性分析，旨在以給定的政策目標為前提，尋求最低的社會成本達至該目標，即要使規制的凈效益最大或凈成本最小。成本有效分析對于社會性規制殊具意義。它可以回避健康、安全和環境等目標收益的量化和貨幣化難題，而且將其作為既定的政策目標，在約束條件下選擇成本最小的規制方案，以實現有效規制。

一般來說，成本有效性分析主要分為三個步驟：確定規制目標，羅列各種可選的規制手段、對各規制手段進行成本分析。成本分析的基本方法與前述成本收益分析方法并無二致。但需要說明的是，由于成本有效性分析更多應用于難以量化和貨幣化的領域，而在這一領域又非決然排斥量化和貨幣化本身，因此在適用成本有效分析方法時，除使用“顯示性偏好法”，即以市場主體的實際市場決策為基礎，透過商品和服務的現實價值衡量支付意愿外，通常運用“表示性偏好”方法來評估必須量化又無法貨幣量化的成本收益。后一種方法通過構建虛擬市場，以問卷等社會調研形式對被抽樣受眾進行假定性測試，以估算相關項的支付意愿。此外，歐盟也常用成員國一項研究中取得的貨幣化影響數據轉移到其他成員國類似事項研究中的方法——成本收益轉移法來評估難以貨幣化的目標項。“適用該方法雖然會增加影響價值評估的不確定性，但如果時間、資金有限，這種方法至少有助于對類似事項影響程度迅速評估。” 〔29 〕

成本有效性分析作為一種單邊分析，相當程度上克服了收益量化的困難性。但其也存在自身的局限性。由于規制目標是給定的，因此成本有效性分析即便選定了成本最小的規制方案，但卻無法回答該規制是否會產生社會凈收益。換句話說，對于是否應該規制的問題本身是排除在成本有效性分析考量之外的。此外，即使在規制目標既定的情形下，不同規制手段或方案在實現目標的同時往往會在不同側面產生其他類型的收益，這部分副產品在成本有效性分析中被納入負成本中以進行綜合對比。這也就意味著，成本有效性分析并不能完全回避收益的量化和貨幣化。

3.風險分析。風險分析旨在評估發現防范或消除風險或不利后果的有效規制措施。與成本收益分析和成本有效性分析不同，風險分析更側重于觀察規制對象及規制措施本身在未來規制過程中的潛在風險而非預期收益，以及這些風險可能對經濟、社會和環境產生的不利后果。

國別比較來看，風險分析在歐盟適用更為廣泛；從適用領域來看，風險分析在社會性規制分析，特別是安全、環保、公衛以及資源與技術開發中得到更多的重視；比較風險分析法和前兩種方法，風險分析相對處于次要地位，往往發揮補充性作用。風險分析一般劃分為四個步驟：首先，分析可能出現的風險，并劃分其類型；其次，分析風險發生的概率；再次，分析風險發生可能對未來經濟社會環境造成的各種直接間接影響；最后分析應對風險的各種措施。成本分析法、風險分析法是風險分析中的常用方法。

風險分析為衡量避免風險發生的各種措施的成本提供了重要的評估工具。但風險分析與成本收益分析和成本有效性分析的最大區別在于從風險的視角來審視損害避免、整體利益維系及其所付出的代價。進言之，風險描述不僅要衡量損害，還要評估損害發生的可能性或概率。概率的引入使社會性規制的成本與收益的評價更逼近真實世界。但風險分析也存在其自身的局限性。特別是風險造成的影響往往范圍更廣，種類更多，因此更加缺乏統一標準和共量性基礎。

除了典型的成本收益分析方法、成本有效性分析方法和風險分析法外，各國或地區還擴展了其他的一些方法，如財政分析或預算成本分析：直接將政府行動的直接預算成本予以量化；美國的敏感性分析，歐盟的宏觀經濟模型分析，地區模型分析，經合組織的問題排序分析等。由于規制對經濟、社會、環境所產生的影響十分復雜，其成本和收益難以直觀估計。美國、歐盟、經合組織等國家的政府和研究機構已經開發出許多預測模型，常見的有可計算一般均衡模型（CGE）、部門模型、微觀模擬模型、宏觀計量模型、社會影響評估模型、環境影響評估模型以及項目—方案模型等。這些模型往往涉及到數十個或者上百個經濟、社會、環境變量，以及數十個或者上百個行為方程，從而利用計算機的強大計算能力和已經積累的龐大數據庫，對規制可能會對經濟、社會、環境造成的影響或說成本、收益、凈收益進行模擬和預測。〔30 〕計量經濟學的快速發展和計算機的廣泛應用，使精準處理復雜信息的模型工具在技術上處理時間上大大得到簡化。但復雜分析的前提要件在于數據庫的建設，而分析的妥適性關鍵則在于變量的確定及其之間關系的科學設定。

四、我國社會性規制成本收益分析現狀、困惑與前瞻

（一）成本收益分析在我國法制實踐脈絡梳理

進入21世紀以來，我國在立法及其政策領域已經明確提出成本效益分析問題。從中央層面，《行政許可法》第20條、第21條明確要求對行政許可進行成本收益分析；國務院2004年3月17日在《全面推進依法行政實施綱要》中要求，為提高制度建設質量，法制辦應組織有關部門：“探索建立有關政府立法項目尤其是經濟立法項目的成本效益分析制度。政府立法不僅要考慮立法過程成本，還要研究其實施后的執法成本和社會成本。”2007年，《關于做好國務院2007年立法工作的意見》中進一步指出：“要抓緊組織開展立法成本效益分析，探索對立法成本、法律實施成本和經濟效益、社會效益等進行量化分析的科學方法。”兩年后，《國務院2009年立法工作計劃》指出：“要積極開展政府立法成本效益分析和行政法規后評估工作”。2010年，《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發[2010]33號）明確要求：“積極探索開展政府立法成本效益分析、社會風險評估、實施情況后評估工作”。上述制度發展脈絡表現出國家對成本效益分析的持續重視，并從表達方式中看得到其對于如何開展相關工作的思路更加凝練，而分析手段則更加多元。

隨著中央提出成本效益分析引入各類立法和決策，全國各地也開展了如火如荼地探索。據不完全統計，現有地方政府規章36部，地方政府規范性文件607部（統計結果截至2012年6月30日）提及成本效益分析問題，涵蓋全國30個省、自治區、直轄市及其地市。以地方政府規章觀察，其中直接相關的有28部，內容多涉及立法后評估、行政程序規定、重大行政決策、規章及規范性文件制定、依法行政考評等事宜，地方規范性文件中有關成本效益分析的明確規定有法治政府建設、立法計劃和其他行政程序法治問題。

（二）社會性規制成本收益分析的本土困惑

觀察當前我國成本收益分析在立法中的實踐，可以發現其存在的問題主要表現為：其一，社會性規制成本收益分析多停留在宣示意義上，缺乏系統的實體制度、明確的程序配套以及剛性要求。宣示固然反映出各級立法者的對成本收益分析的認可，但難免淪為標簽。其二，社會性規制成本收益分析缺乏專責實施機關或明確的主責機關。以行政立法為例，雖然在21部地方政府規章和規范性文件中都提到要積極開展成本效益分析，并在全國范圍內率先將其寫入行政程序規定，但沒有強制性要求，且迄今也并沒有具體操作性方案出臺。而其他所有省市各類立法文件亦都如此。

應當承認，社會性規制成本收益分析在我國淺行則止有著復雜的現實原因。其一，從總體上看，我國法治建設仍在進行中，各種理論與工具的掌握尚不充分、實踐摸索沉淀不足。在整體法治不成熟的格局下，對規制本身的規約不可能先行成熟。其二，傳統中國文化重質性評價而輕量化分析，制度難免打上此一文化烙印，而使成本收益分析這類精致設計真正得到認同與接受仍需時日。其三，亦或許更為根本性的原因在于，中國當下所迎逢的社會轉型，導致了分析所要面對的經濟、社會各因素具有高度的復雜：社會性規制的成本收益分析指標必定需要更加多元，各個變量乃至本應為常量的指標處于變動不居的狀態，令分析本身幾乎無法深入。因此，社會性規制成本收益分析在宣示后八年的躑躅難前（2004—2012年）不僅存在其合理性，某種意義上甚至是一種實踐智慧。但是，顯然僅僅如此是不夠的。

（三）我國社會性規制成本收益分析的應然面向

與一般制度不同，規制理論從市場失靈出發。公權力的介入并不具有天然的正當性。缺少了成本收益分析對規制必要性與科學性的回答，將大大削減規制的正當性。同時，轉型背景進一步強化了我們對社會性規制成本收益分析的需求：必須通過系統性的前瞻性評估來整體性思考每一項制度的利弊得失，而不是碎片化地就事論事地思考單個問題，導致“按下葫蘆起了瓢”。為此，成本收益分析制度務必在我國社會性規制制度建設中豐富完善。

第一，觀念與共識必需強化，全面了解選擇性借鑒。應辯證看待成本收益分析方法，積極吸取發達國家社會性管制改革的科學方法和理念，將成本收益分析制度適度引入我國的社會性規制領域，為政府科學決策提供參考依據。要充分認識到成本收益分析建制的必要性，全面了解各國實踐的共性與趨勢，深入理解成本收益分析的意義、功能與適用邊界。

第二，科學明定范圍，將成本收益分析功能定位于重大事項的強制性決策依據。所謂決策依據，強調了成本收益分析本身的參考性和非決定性；所謂強制性，主張成本收益分析務必納入關涉各項重大事項規制立法尤其是社會性規制立法中，作為政府實施各類規制的必要前置程序，其實施必須按照嚴格程序進行。

第三，明定主責機關，由各級政府法制辦專責實施。為此，應增加法制辦必要人力財力資源配套。法制辦在實施中以外包方式為主，主要承擔評估者選擇、合同控制等職責，從而克服專業知識的不足夠和行政資源的配給局限。

第四，審慎確定實施步驟，采試點先行、逐步推廣。社會性規制成本收益分析有賴于基礎法治建設的情況。考慮到我國各地法治發展水平參差不齊，應由法治發達地區先行試點，穩步推進。在推進過程中從實質性突出性問題向一般性問題擴散。同時，一方面摸索積累經驗修正思路方案，另一方面加強宣傳以增強觀念上的認同和共識，并輔之以專業培訓、信息公開，為普遍推廣創造各方面條件。爭取在三年至五年時間內輻射到全國。最終通過法律或行政法規，將成本收益分析固化為一種剛性制度安排。