中國稅務(wù)部門人員素質(zhì)及結(jié)構(gòu)配置分析：基于征管效率視角

[摘 要]對中國稅務(wù)部門人員素質(zhì)與結(jié)構(gòu)配置的效率進行了系統(tǒng)分析，通過比較作出客觀的評價。分析表明，中國稅務(wù)部門人員數(shù)量龐大、年齡結(jié)構(gòu)老齡化、文化程度及專業(yè)素質(zhì)不高、配置結(jié)構(gòu)不合理，與發(fā)達國家相比差距較大。稅務(wù)部門人員及結(jié)構(gòu)配置的低效率，造成稅收成本過高，而稅收征管效率較低。國際上許多稅務(wù)部門的人力資源管理成功經(jīng)驗可以借鑒，以改善中國稅務(wù)部門人力資源質(zhì)量及其結(jié)構(gòu)配置低效率狀況。

[關(guān)鍵詞]稅務(wù)部門；人員素質(zhì)；結(jié)構(gòu)配置；征管效率；中國

[中圖分類號]F812.42 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1671-8372（2013）04-0095-05

伴隨著我國稅收收入規(guī)模總量逐年迅猛增長，稅收征管成本也一直居高不下，稅收征管效率低下，引起了理論界和稅務(wù)部門的重視。在稅收征管實踐中，人員的投入和配置對稅收征管的效率產(chǎn)出影響越來越大，因此有必要從稅收征管的效率角度考慮稅務(wù)部門人力資源及其配置情況。

我國對稅務(wù)部門人員素質(zhì)與配置效率的研究文獻較少，多從某一切入點入手提及稅務(wù)部門人員配置狀況。王德祥利用SFA方法對我國稅收征管效率及其影響因素進行了實證分析，認為適度減少稅務(wù)部門人員數(shù)量可以提高稅收征管效率[1]。福建省國家稅務(wù)局課題組從專業(yè)能力、提升與鼓勵、報酬、福利、人際關(guān)系、外部影響等6因素分析了稅務(wù)部門的行政執(zhí)行力，研究表明我國稅務(wù)部門的機構(gòu)設(shè)置、人員素質(zhì)和制度建設(shè)等方面與稅務(wù)工作現(xiàn)實要求之間的矛盾日益突出[2]。潘雷馳總結(jié)出現(xiàn)階段稅務(wù)人員的行為目標(biāo)并針對稅務(wù)人員心理需求和征管環(huán)境不和諧之處對稅收管理提出改進建議[3]。蘇強借鑒國外納稅評估經(jīng)驗，提出“人機結(jié)合”的評估模式，建議注重評估人員的素質(zhì)培養(yǎng)和考核[4]。李林根認為“金稅”三期建設(shè)忽視了人的因素，包括納稅人及征管人員的服務(wù)與管理，應(yīng)重塑納稅服務(wù)，提升征管效率，把人和事放在同等重要的位置上[5]。

上述研究對我國稅務(wù)部門提升人員素質(zhì)、優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)配置、降低稅收征管成本、提高征管效率有一定的借鑒意義。但現(xiàn)有研究也存在兩方面不足：一是多數(shù)研究都從提高稅收征管效率的對策加以闡述，僅僅從加強培訓(xùn)、建立績效考評機制、重組稅務(wù)人員和機構(gòu)配置等角度泛泛論述，專門研究稅務(wù)部門人員素質(zhì)和結(jié)構(gòu)配置效率的文獻較少，缺少對稅務(wù)人員狀況的系統(tǒng)分析；二是較少研究稅務(wù)部門的機構(gòu)配置及其效率問題，通過對比發(fā)達國家的機構(gòu)設(shè)置狀況得出效率結(jié)論的研究就更少。本文將針對上述兩方面問題對中國稅務(wù)部門的人力資源狀況進行分析。

一、人員投入

1994年分稅制改革以后，中國在稅收征管上投入的人力、物力、財力越來越大，特別是稅收征管人員的投入，構(gòu)成了一支規(guī)模龐大的征管隊伍。過快的人員增長使稅務(wù)部門臃腫，稅收征管效率降低。1996—2010年中國稅務(wù)系統(tǒng)正式在職人員數(shù)量的增減變化如圖1所示。

由圖1可知，1994年分稅制改革以后，全國稅務(wù)系統(tǒng)各部門人員快速增長。1993年稅務(wù)部門全系統(tǒng)共57.9萬人，而到1996年增至77.7萬人。2004年政府部門的精簡改革，使稅務(wù)部門人數(shù)有一定程度的減少，但隨著各地非正式編制人員的轉(zhuǎn)入，到2006年稅務(wù)系統(tǒng)的人員總數(shù)又增至85.37萬，之后一直保持在80萬人以上，這還不包括一些事業(yè)編制和無編制人員。臃腫的稅務(wù)系統(tǒng)人員狀況，使得我國的稅收征管成本逐年上升，而稅務(wù)系統(tǒng)人均征稅水平卻一直沒有大幅度增長，稅收征管效率水平較低。

相比于世界其他國家，我國的稅務(wù)人員數(shù)量龐大，為美國的8倍，日本的15倍，德、法等國的7～8倍（見表1）。

我國稅務(wù)部門人員數(shù)量的膨脹，帶來一些突出問題：首先是過多的人員造成稅務(wù)系統(tǒng)的工資支出較多，稅收征管成本絕對數(shù)額大幅度增加；二是工作中難以合理做出人事安排，人浮于事、推諉扯皮的現(xiàn)象時有發(fā)生；三是稅收收入的絕對數(shù)雖逐年增長，但作為稅收征管效率判別指標(biāo)之一的人均稅收貢獻率卻因稅務(wù)人員過多而增長緩慢；四是各地人員配置的平均化，并沒有按照經(jīng)濟稅源的分布確定稅務(wù)人員數(shù)量，造成一定程度的人力資源浪費；五是納稅人需要應(yīng)對多個稅務(wù)管理人員的審批、核準(zhǔn)，不可避免地增加其納稅成本，使社會整體稅收效率降低。

二、年齡結(jié)構(gòu)

我國稅務(wù)部門人員的老齡化現(xiàn)象較為嚴(yán)重，人員年齡結(jié)構(gòu)不合理。2010年我國稅務(wù)部門30歲以下的人員約占5%，主要是新加入的人員，他們雖然學(xué)歷層次比較高，但稅收征管經(jīng)驗尚淺，難以獨立承擔(dān)征管工作。30～40歲的人員約占35%，他們是稅務(wù)部門的業(yè)務(wù)骨干，經(jīng)過一段時間的學(xué)習(xí)和鍛煉，已經(jīng)可以獨立進行稅收征管工作。據(jù)有關(guān)研究證實，這個年齡層次的業(yè)務(wù)骨干管理著80%～90%的稅收收入，是我國稅收征管工作的基礎(chǔ)力量。41～50歲人員約占總數(shù)的50%，其中有相當(dāng)一部分是稅務(wù)部門的各級別領(lǐng)導(dǎo)，他們具有較為豐富的業(yè)務(wù)經(jīng)驗，但總體年齡偏高、業(yè)務(wù)知識老化，其工作精力難以應(yīng)對繁重的征管業(yè)務(wù)要求。50歲以上的人員約占10%，部分人員是我國稅務(wù)部門的高層領(lǐng)導(dǎo)，工作重點更偏重于戰(zhàn)略層面的稅收制度優(yōu)化與提升，對稅收征管業(yè)務(wù)的關(guān)注度較低。由于我國稅務(wù)部門中40～60歲的人員比重過高，致使其人員結(jié)構(gòu)有一定程度的失調(diào)。

由于人員、崗位、編制等方面的限制，我國稅務(wù)系統(tǒng)人員的補充受到一定程度的制約。以國稅系統(tǒng)為例，每年通過考試招錄人員約為2000人，對比國稅系統(tǒng)現(xiàn)有人員約為46萬人的規(guī)模，每年新進人員的比例不足5‰。按照現(xiàn)有國稅系統(tǒng)31個省局，每個省的國稅系統(tǒng)平均每年招錄新進人員為65人，分攤到每個縣級國稅局每年不足1人，這還不考慮稅務(wù)稽查局、直屬分局等直屬機構(gòu)及派出機構(gòu)的人員補充情況。稅務(wù)部門的人員年齡結(jié)構(gòu)失調(diào)、人員補充限制，導(dǎo)致2000年以來各地稅務(wù)部門，特別是縣市級稅務(wù)部門，出現(xiàn)了不同程度的人才斷層問題，部分基層稅收征管部門的平均年齡已超過45歲，而這些基層稅收征管人員，組織管理著較大份額的稅收收入。由于年齡偏大，這些基層征管人員的知識結(jié)構(gòu)已難以適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)化、信息化征管要求，這在一定程度上造成我國的稅收征管效率水平偏低。

借鑒發(fā)達國家稅收征管經(jīng)驗，稅務(wù)部門的人員年齡呈倒金字塔狀較為合理，發(fā)達國家稅務(wù)人員年齡分布狀況見表2。

首先，30歲以下的年輕人員應(yīng)占10%左右的比例，他們的基礎(chǔ)學(xué)歷層次一般比較高，經(jīng)過一段時間的培訓(xùn)學(xué)習(xí)和實踐鍛煉，可以作為稅收征管的業(yè)務(wù)骨干，為稅收征管效率提升提供充足的后備力量，例如美國、德國、英國30歲以下的稅務(wù)人員都占10%左右的比例，而日本、韓國等東亞國家這一比例更達到了15%左右。其次，30～40歲的人員是稅收征管工作的骨干人員，應(yīng)占40%～70%的比例，如美國、德國、法國約為50%，日本、英國、加拿大約為60%，最高的韓國占68%。這個年齡層次的業(yè)務(wù)骨干能夠較快適應(yīng)新征管技術(shù)，有利于快速提升稅收征管效率：一方面，他們具有一定的學(xué)歷層次，對新事物、新知識具有較高的接受能力，能夠適應(yīng)現(xiàn)代征管手段的要求；另一方面，經(jīng)過一定的經(jīng)驗積累，他們的稅收征管能力得到提升，工作精力充沛，應(yīng)當(dāng)是提升稅收征管效率的主要力量。第三個年齡層次的人員應(yīng)當(dāng)是中層領(lǐng)導(dǎo)干部，年齡一般在41～55歲，約占20%～30%的比重，如日本、英國、韓國等，部分國家可能更高達40%，如美國、法國、比利時等。他們應(yīng)在各個層級的征管工作中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，其稅收征管經(jīng)驗豐富，對新進人員及業(yè)務(wù)骨干人員具有較強的指導(dǎo)能力。最后，有一定比例的高層管理人員，約占5%左右。他們更多地偏重于日常領(lǐng)導(dǎo)工作，一般致力于稅收制度改革、稅收宏觀管理等。在日本、韓國等東亞國家這一比例小于1%。

三、文化素質(zhì)及資格認證

分稅制改革后，我國稅務(wù)人員的基本文化素質(zhì)、學(xué)歷教育水平逐年提高，如表3所示。

由表3可知，1995年我國稅務(wù)部門具有大學(xué)專科以上學(xué)歷的人員約占35%左右，而博士、碩士研究生等具有高學(xué)歷的人員比重非常小。到2009年，我國稅務(wù)部門具有研究生以上學(xué)歷的人員已提高到3%左右，多為新引進人員及在職取得研究生學(xué)歷人員。具有大學(xué)本科以上學(xué)歷人員的比例也增至60%，更多的稅務(wù)干部通過各種形式的學(xué)習(xí)提高了學(xué)歷水平。可以說，我國稅務(wù)人員基礎(chǔ)文化素質(zhì)顯著提高。

但我國稅務(wù)部門的學(xué)歷結(jié)構(gòu)配置并不合理，影響稅收征管效率的提升。首先，具有研究生以上學(xué)歷的人員數(shù)量及比例都較低，而擁有博士學(xué)位的研究生就更少，且大多是領(lǐng)導(dǎo)崗位的稅務(wù)干部在職攻讀而獲得，其實際研究能力有待提高。而新考錄的具有研究生以上學(xué)歷的人員，多數(shù)沒有從事稅收征管及稅務(wù)管理等方面的研究工作，大多在基層稅務(wù)部門從事稅收基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作，這雖然能提高他們的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)水平，但也造成高素質(zhì)人員的配置浪費。其次，雖然我國稅務(wù)部門大學(xué)本科以上學(xué)歷人員比例達到了60%，但除了新考錄人員以外，大多數(shù)稅務(wù)人員的本科學(xué)歷僅是為工作或晉升的硬性要求，通過非國民全日制教育方式而獲得的“軟”學(xué)歷，這在一定程度上降低了學(xué)歷提升對人員素質(zhì)的改善作用。第三，我國稅務(wù)部門缺少業(yè)務(wù)資格水平的認證體系，稅收征管人員大多采用零散學(xué)習(xí)方式提升其業(yè)務(wù)能力，這難以形成系統(tǒng)、完整、連續(xù)的職業(yè)教育體系。在實際稅收征管工作中，缺乏精通企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、會計、管理、稅務(wù)等各方面綜合業(yè)務(wù)的稅務(wù)人員，導(dǎo)致稅收征管的力度不強，征管效率水平不高。第四，專業(yè)性水平不高。一方面，新出現(xiàn)的特殊業(yè)務(wù)，例如網(wǎng)絡(luò)虛擬交易、電子商務(wù)、跨國貿(mào)易等給稅收征管工作提出了新的要求；另一方面，稅收征管工作的網(wǎng)絡(luò)化、信息化要求逐步提高，但基層征管部門的人員素質(zhì)難以適應(yīng)新的要求，導(dǎo)致部分地區(qū)的基層征管效率水平低下。第五，仍有相當(dāng)一部分人員的基礎(chǔ)文化水平較低，約占11%。

借鑒國際經(jīng)驗，稅收征管人員的學(xué)歷狀況并不是評價一國稅收征管效率水平的顯著指標(biāo)[8]。一些發(fā)達國家建立了稅收征管資格認證體系，對稅收征管人員的業(yè)務(wù)水平進行系統(tǒng)培訓(xùn)并頒發(fā)相應(yīng)的資格證書，這種業(yè)務(wù)素質(zhì)提升方式，使得對稅收征收、稅務(wù)稽查、納稅評估、納稅服務(wù)等業(yè)務(wù)的評價有了更為具體的標(biāo)準(zhǔn)，值得我國稅收征管部門借鑒（見表4）。

四、資源及部門配置

我國稅務(wù)機構(gòu)的部門設(shè)置繁雜（見圖2），而國稅、地稅的分制又使得各層級機關(guān)、部門數(shù)目大幅度增加，各類稅收征管支出明顯提高，稅收征管成本加重。這種管理體制使得我國稅務(wù)機關(guān)林立。在稅收征管資源共享水平不高的條件下，稅務(wù)部門的資源及部門配置結(jié)構(gòu)不合理，稅收征管效率水平低下。

稅務(wù)系統(tǒng)機構(gòu)設(shè)置的不合理反映出稅務(wù)宏觀管理有待完善，稅收征管體制需要進一步優(yōu)化，這與發(fā)達國家稅務(wù)機構(gòu)配置的合理度有一定差距（見表5）。

分稅制改革后，我國稅務(wù)系統(tǒng)的部門設(shè)置數(shù)量也成倍增長。省、地級稅務(wù)領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)一般按照稅種和納稅人管理的要求混合設(shè)置內(nèi)部部門，而基層征管部門大多沿用“征、管、查”基本業(yè)務(wù)的流程需要設(shè)置部門（見表6）。這導(dǎo)致稅務(wù)人員在實際稅收征管工作時，存在上、下級人員之間不協(xié)調(diào)、難以對接的現(xiàn)象。且在各級稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部的部門設(shè)置上具有一致性，體現(xiàn)為各級之間的層層對應(yīng)關(guān)系。我國稅務(wù)管理制度的紛雜，使得各級稅務(wù)機關(guān)間信息傳遞不暢且嚴(yán)重失真，直接影響稅收征管工作的質(zhì)量和執(zhí)行力度，降低了稅收征管效率。

另外，我國的稅務(wù)系統(tǒng)分支機構(gòu)一般按照隸屬關(guān)系、行政級次和行政區(qū)劃進行資源配置。而發(fā)達國家的稅務(wù)機構(gòu)設(shè)置并不受制于已有的行政區(qū)劃，其設(shè)置依據(jù)主要是經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟稅源的分布情況、人口密集程度等。例如加拿大，不僅大區(qū)稅收征管資源不受行政區(qū)劃的限制，其下屬的基層稅收征管中心也按經(jīng)濟發(fā)展情況及納稅需要設(shè)置。荷蘭在1988年之前按行政區(qū)劃配置稅務(wù)機構(gòu)，這使同一個公司在不同區(qū)域設(shè)立的分公司歸屬于不同的行政區(qū)稅務(wù)機構(gòu)管理。而1988年之后，荷蘭按照經(jīng)濟稅源分布將全國劃分為5個稅區(qū)，參照業(yè)務(wù)量和納稅需要分配稅務(wù)機構(gòu)和各類征管資源，這使稅收征管擺脫了行政區(qū)劃的限制，征管資源也實現(xiàn)了共享。對比我國按照行政區(qū)劃配置征管資源的方式，荷蘭這種按照經(jīng)濟稅源分布和稅收征管要求配置資源更能夠降低征管成本，提高征管效率。

五、結(jié)論及政策建議

中國稅務(wù)部門人力資源狀況與發(fā)達國家相比配置效率較低。我國稅務(wù)部門存在大政府、人員臃腫的問題，人均稅收貢獻率較低，人員成本費用過高造成稅收征管成本較高。年齡結(jié)構(gòu)不合理，出現(xiàn)了老齡化現(xiàn)象并日趨嚴(yán)重，在管理上造成人才斷層和“腦體倒掛”問題。文化程度有較快提高，但基礎(chǔ)文化水平存在結(jié)構(gòu)化低效率，缺少專業(yè)技術(shù)評定標(biāo)準(zhǔn)。人員結(jié)構(gòu)配置存在地區(qū)性結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)的不合理，管理層級過多，部門設(shè)置雷同。建議從精簡機構(gòu)和人員、引進人才、提高業(yè)務(wù)技術(shù)水平、擺脫行政區(qū)劃限制配置征管資源、建立三層次管理制度、強化二級稅務(wù)管理和建立扁平化組織等方面進行改革。

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[責(zé)任編輯 張桂霞]