“縣權(quán)公開”：實(shí)踐探索、推進(jìn)思路

牟廣東，唐曉清

〔摘要〕 近年來，我國在“縣權(quán)公開”改革方面進(jìn)行了積極探索，這主要體現(xiàn)在：厘清縣委職權(quán)，規(guī)范操作程序，公開權(quán)力運(yùn)行等。“縣權(quán)改革”面臨的難點(diǎn)問題是：縣委權(quán)力仍存在不確定性，實(shí)踐運(yùn)行存在阻力；縣級(jí)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不規(guī)范，難以形成有效監(jiān)督制約；制度保障不健全，權(quán)力公開難以向縱深發(fā)展等。推進(jìn)“縣權(quán)公開”，需完善黨內(nèi)立法，明晰界定縣委權(quán)力；發(fā)展黨內(nèi)民主，構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制；加強(qiáng)整體設(shè)計(jì)，理順縣級(jí)權(quán)力制約關(guān)系等。

〔關(guān)鍵詞〕 “縣權(quán)公開”，實(shí)踐探索，難點(diǎn)問題，著力點(diǎn)

〔中圖分類號(hào)〕D26 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2013）05-0060-04

2009 年，中紀(jì)委和中組部首先選取了江蘇省睢寧縣、河北省成安縣、成都市武侯區(qū)三個(gè)縣（區(qū)）作為試點(diǎn)地區(qū)，開始對(duì)縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行改革進(jìn)行探索；2010年，中紀(jì)委、中組部又聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見》，在前期三個(gè)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)各省（區(qū)、市）進(jìn)一步深化開展縣委權(quán)力公開透明（以下簡(jiǎn)稱“縣權(quán)公開”）試點(diǎn)工作作出全面部署，全國共有11個(gè)市（縣級(jí)）、15個(gè)區(qū)、40個(gè)縣、3個(gè)旗開展試點(diǎn)。實(shí)踐證明，“縣權(quán)公開”探索，觸及到了基層政治權(quán)力的核心，是縣級(jí)黨政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革的重要探索，對(duì)這一改革探索進(jìn)行總結(jié)和理論思考，對(duì)于進(jìn)一步推進(jìn)縣一級(jí)建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，具有重要意義。

一、“縣權(quán)公開”的實(shí)踐探索

從總體上看，各地的“縣權(quán)公開”試點(diǎn)工作堅(jiān)持以發(fā)展民主為基礎(chǔ)，以加強(qiáng)公開和監(jiān)督為重點(diǎn)，圍繞厘清縣委職權(quán)、規(guī)范操作程序、公開權(quán)力運(yùn)行、加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督等四個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)行了積極的改革探索。

（一）厘清縣委職權(quán)。縣一級(jí)黨委到底有多少權(quán)力，雖然黨內(nèi)相關(guān)法規(guī)已作出一些規(guī)定，但都比較原則、抽象，在落實(shí)中往往因地、因人而異。因此，為做到讓縣委權(quán)力在陽關(guān)下運(yùn)行，厘清縣委權(quán)力邊界，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)黨委權(quán)力由“無邊”到“有界”是關(guān)鍵。試點(diǎn)單位的做法主要是：1.根據(jù)黨內(nèi)相關(guān)法規(guī)文件，嚴(yán)格論證，科學(xué)定位，把梳理縣委權(quán)力職責(zé)作為改革首要的切入點(diǎn)，明確劃分縣黨代會(huì)，縣委全委會(huì)、常委會(huì)及其成員、縣委各個(gè)職能部門的職責(zé)和權(quán)力，通過編制職權(quán)目錄來理順權(quán)力關(guān)系。一些試點(diǎn)縣區(qū)還針對(duì)縣委書記職責(zé)專門制定了“權(quán)力清單”；2.在明晰縣委權(quán)力的過程中，對(duì)權(quán)責(zé)不清的予以明確，對(duì)職能交叉的予以理順，對(duì)超越職權(quán)范圍的予以糾正，對(duì)履行職能不到位的予以強(qiáng)化。如睢寧縣通過建立議決權(quán)和否決權(quán)分離制衡的制度，形成了重大事項(xiàng)由相關(guān)職能部門提出方案，政府常務(wù)會(huì)議決，縣委常委會(huì)審議，如果審議通不過，則相關(guān)部門需重新制定方案的新機(jī)制。通過議決權(quán)和審議否決權(quán)的相互限制和協(xié)調(diào)，有效地限制了權(quán)力主體的不當(dāng)用權(quán)；3.不少試點(diǎn)單位還在“確權(quán)勘界”的基礎(chǔ)上梳理出了具體崗位相關(guān)的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提前對(duì)干部提出警告，以預(yù)防腐敗的發(fā)生。如成安縣委通過對(duì)各部門職權(quán)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估，確定縣委常委職權(quán)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)137個(gè)，縣紀(jì)委、縣委部門職權(quán)行使風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)54個(gè)，縣委本級(jí)職權(quán)行使風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn) 35個(gè)，并基于此制定針對(duì)性的防范措施進(jìn)行防控。總之，各試點(diǎn)縣區(qū)通過“確權(quán)勘界”、理清縣委職權(quán)，做到了權(quán)限明確不越位、分工清晰不缺位、權(quán)力約束不錯(cuò)位。

（二）規(guī)范操作程序。權(quán)力劃分清楚后，關(guān)鍵是讓縣委權(quán)力“用”得明白，重點(diǎn)是抓住決策、執(zhí)行、監(jiān)督等權(quán)力運(yùn)行的主要環(huán)節(jié)，真正做到在制度范圍內(nèi)管權(quán)、管事、管人。從各試點(diǎn)縣區(qū)來看，都是通過編制權(quán)力運(yùn)行流程圖，用權(quán)力運(yùn)行程序來保證權(quán)力在軌運(yùn)行。如睢寧縣規(guī)定對(duì)重要決策的一般流程是，先由人大、政協(xié)調(diào)研，拿出建議方案；縣委、縣政府按職權(quán)形成決策方案；決策方案面向社會(huì)公示，公開征集意見，經(jīng)縣委常委擴(kuò)大會(huì)集體討論通過后，最后組織實(shí)施。重慶市開縣在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行程序方面明確提議、審議、決定、公布、記錄五個(gè)環(huán)節(jié)。在提議環(huán)節(jié)，首先由下一級(jí)黨組織或者10名以上縣黨代表聯(lián)名，在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，可以向縣委提出議題建議；在審議環(huán)節(jié)，通過實(shí)行“逆序發(fā)言制”（即按照縣委常委排序，排名靠后的縣委常委先發(fā)言或表態(tài)），“明確表態(tài)制”（即每位縣委常委明確表示同意、不同意或緩議的意見），“列席發(fā)言制”（即列席會(huì)議的黨代表和監(jiān)督員經(jīng)會(huì)議主持人允許，可以對(duì)議題發(fā)表自己的意見和建議），“現(xiàn)場(chǎng)直播制”（即對(duì)涉及民生的議題均進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)直播），保證了權(quán)力行使者的公開有序行使權(quán)力；在決定環(huán)節(jié)，由縣委書記（或受書記委托的主持人）根據(jù)出席會(huì)議多數(shù)人的審議意見，歸納總結(jié)出供集體決策的意見，并逐項(xiàng)進(jìn)行表決；在公布環(huán)節(jié)，通過會(huì)議、文件、媒體等多種方式將決策結(jié)果和執(zhí)行情況（黨和國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等依照規(guī)定不能公開的除外）在黨內(nèi)外全方位公開；在記錄環(huán)節(jié)，就是按照如會(huì)議時(shí)間、地點(diǎn)、參會(huì)人員、議題內(nèi)容、發(fā)言表態(tài)及表決情況等如實(shí)記錄，并將記錄歸檔備查。 〔1 〕通過權(quán)力運(yùn)行流程圖，使靜態(tài)的“權(quán)力清單”變?yōu)閯?dòng)態(tài)的運(yùn)行機(jī)制，保證了權(quán)力按照既定軌道運(yùn)行。

（三）公開權(quán)力運(yùn)行。推行縣權(quán)公開透明運(yùn)行的關(guān)鍵在于公開以及如何公開、在多大范圍公開。在試點(diǎn)工作中，各地按照“責(zé)任公開、互動(dòng)公開、全程公開”的新理念，完善公開透明機(jī)制，呈現(xiàn)出鮮明特點(diǎn)：一是公開形式多樣。各地通過搭建縣委權(quán)力運(yùn)行公開平臺(tái)，充分利用黨務(wù)政務(wù)公開欄、會(huì)議簡(jiǎn)報(bào)通報(bào)、電子顯示屏等形式以及報(bào)刊、電視臺(tái)、廣播電臺(tái)等媒體平臺(tái)對(duì)縣委權(quán)力運(yùn)行公開透明工作進(jìn)行宣傳，營造濃厚的公開氛圍；創(chuàng)新公開形式，采取聽證咨詢會(huì)、新聞發(fā)布會(huì)、記者招待會(huì)、媒體通氣會(huì)、接受媒體采訪、發(fā)表新聞?wù)勗挼榷喾N方式，疏通和拓寬公開渠道。二是權(quán)力過程透明。武侯區(qū)探索通過“黨代表提案”、“ 民情專遞”等制度機(jī)制，實(shí)現(xiàn)在重大事項(xiàng)決策前充分聽取群眾意見，做到了決策依據(jù)公開；通過開放區(qū)委常委會(huì)、區(qū)委全委會(huì)、區(qū)政府常務(wù)會(huì)、區(qū)政府全體會(huì)、區(qū)人大常委會(huì)、區(qū)政協(xié)常委會(huì)等，實(shí)現(xiàn)了決策過程公開。

（四）加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督。縣權(quán)公開改革試點(diǎn)縣區(qū)都充分認(rèn)識(shí)到有效的監(jiān)督是使縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行改革持續(xù)下去的必要條件，從堅(jiān)持專門機(jī)關(guān)監(jiān)督與群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合入手，實(shí)現(xiàn)各方面監(jiān)督力量的整合。一是加大群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等社會(huì)監(jiān)督的力度。睢寧縣在推行公開述職述廉“一述雙評(píng)”制度中，在組織評(píng)議和群眾評(píng)議中，加大了群眾評(píng)議的分量，群眾評(píng)議組一般在30～40人，而組織評(píng)議組只有5～7人，群眾評(píng)議人員不但有本單位職工，還包括駐睢寧的人大代表、政協(xié)委員、各級(jí)黨代表，以及其管理和服務(wù)對(duì)象，保證了群眾民主監(jiān)督的實(shí)效性。廣東省南雄則通過“陽光使者”的方式讓群眾參與到政府決策過程中。二是暢通黨內(nèi)民主監(jiān)督渠道。成都武侯區(qū)率先推行了黨員聯(lián)名約見黨代表，黨代表聯(lián)名約見區(qū)委委員“雙向約見”制度；其它試點(diǎn)縣區(qū)也都能充分發(fā)揮黨代表作用，通過黨代表把群眾的意見和呼聲反映給縣委，把縣委決策情況傳遞給基層群眾，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)意見上傳下達(dá)的“雙向”反饋，暢通了黨內(nèi)監(jiān)督渠道，形成對(duì)縣委權(quán)力特別是縣委書記權(quán)力運(yùn)行的全方位監(jiān)督體系及制約機(jī)制，讓權(quán)力在監(jiān)督下運(yùn)行，保證縣委權(quán)力的正確行使。

二、“縣權(quán)公開”面臨的難點(diǎn)問題

“縣權(quán)公開”試點(diǎn)縣區(qū)改革取得重要成績(jī)的同時(shí)在肯定，我們還要看到，目前許多地方的 “縣權(quán)公開”探索，僅把著力點(diǎn)放在縣委權(quán)力“公開”和“透明”上，仍然存在縣委權(quán)力不確定、運(yùn)行有阻力，縣委權(quán)力運(yùn)行封閉、難以形成外部制約，以及缺乏民主制度保障，難以形成長(zhǎng)效機(jī)制等深層問題。

（一）縣委權(quán)力仍存在不確定性，實(shí)踐運(yùn)行存在阻力。縣委權(quán)力的“確權(quán)勘界”首先需要權(quán)力運(yùn)行依據(jù)清晰。從試點(diǎn)情況看，雖然各地都從不同角度對(duì)縣委權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)容和邊際進(jìn)行了梳理界定，但各地的規(guī)定都具有相對(duì)的主觀性和隨意性，有的地方梳理出50條，有的多達(dá)100多項(xiàng)。盡管作出一定界定，但普遍對(duì)縣委權(quán)力過分集中的問題未能深入觸及，仍存在諸多“盲區(qū)”。出現(xiàn)這種主觀性和隨意性的原因，是縣委權(quán)力依據(jù)規(guī)定的抽象性。關(guān)于縣委權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)，主要是黨章和相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)作出的原則性規(guī)定，但這些規(guī)定都比較籠統(tǒng)抽象，自由裁量空間過大，在實(shí)際工作中可以從不同角度作出不同解釋。特別是按照黨委統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的要求，在強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)的宏觀背景下，縣委“集權(quán)”、縣委書記“專權(quán)”現(xiàn)象已經(jīng)長(zhǎng)期固化，是“確權(quán)勘界”中亟待破解的難題。

（二）縣級(jí)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不規(guī)范，難以形成有效監(jiān)督制約。縣級(jí)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是一個(gè)相對(duì)閉合的系統(tǒng)，包括縣委、人大、政府、政協(xié)等組織機(jī)構(gòu)都有各自的職能，并在系統(tǒng)中發(fā)揮互動(dòng)、互補(bǔ)和相互制約的作用。但從試點(diǎn)情況看，各地都把關(guān)注點(diǎn)放在對(duì)縣委權(quán)力運(yùn)行的公開和監(jiān)督上，并沒有對(duì)縣級(jí)人大、政府、政協(xié)等機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限作出科學(xué)定位，解決縣級(jí)權(quán)力運(yùn)行之間的相互監(jiān)督制約問題。在這種情況下，縣級(jí)權(quán)力再分配必然成為各種矛盾聚集的焦點(diǎn)。 〔2 〕例如，按照法律規(guī)定，縣級(jí)人民代表大會(huì)是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，但由于縣委權(quán)力運(yùn)行體系相對(duì)封閉，縣級(jí)人大難以對(duì)縣委權(quán)力運(yùn)行行使監(jiān)督職責(zé)。由于缺乏對(duì)“縣權(quán)公開”的通盤考慮和設(shè)計(jì)，對(duì)縣級(jí)人大、黨委、政府、政協(xié)的各自權(quán)力界定不清，沒有形成科學(xué)的縣級(jí)權(quán)力運(yùn)行制約機(jī)制，導(dǎo)致對(duì)縣委，特別是“一把手”的權(quán)力監(jiān)督出現(xiàn)“空監(jiān)”和“虛監(jiān)”。推動(dòng)“縣權(quán)公開”從封閉走向開放是進(jìn)一步深化改革的重要課題。

（三）制度保障不健全，權(quán)力公開難以向縱深發(fā)展。公開是民主政治的基礎(chǔ)，民主是公開得以持續(xù)的保障。試點(diǎn)縣區(qū)在擴(kuò)大“縣權(quán)公開”的力度和廣度方面都取得了重大進(jìn)展，對(duì)于推進(jìn)基層民主政治發(fā)展、加強(qiáng)縣委權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督具有積極的意義。然而，權(quán)力運(yùn)行公開只是民主監(jiān)督的邏輯起點(diǎn)，其深入發(fā)展必須以健全的民主制度為保障。在改革試點(diǎn)中，權(quán)力高度集中與政治民主在理念上的矛盾沖突，“一把手政治”下的基層民主實(shí)踐，必然導(dǎo)致權(quán)力公開難以向縱深發(fā)展。從試點(diǎn)情況看，許多地方的改革都是“墻內(nèi)開花墻外香”，基層黨員、群眾沒動(dòng)，只是組織、紀(jì)檢部門在動(dòng)。因此，以加強(qiáng)黨內(nèi)外民主建設(shè)為保證，把縣委權(quán)力公開運(yùn)行與建立充分體現(xiàn)黨員主體地位的黨內(nèi)民主制度有機(jī)結(jié)合起來，與人民群眾有序的政治參與有機(jī)統(tǒng)一起來，是深化縣級(jí)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革必須重視的問題。

（四）改革動(dòng)力不充足，難以形成長(zhǎng)效機(jī)制。“縣權(quán)公開”改革試點(diǎn)，被稱為是對(duì)縣委執(zhí)政態(tài)度和決心的考驗(yàn)，是圍繞縣委核心權(quán)力進(jìn)行的“自我革命”，改革動(dòng)力基本來自于縣委書記的“自我削權(quán)、主動(dòng)放權(quán)、自覺限權(quán)”。 〔3 〕這種“自我革命”的前提是依賴主要領(lǐng)導(dǎo)的政治自信和道德自覺。但這種少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部的“自我革命”，其結(jié)果往往是曇花一現(xiàn)的短期行為，即便是取得暫時(shí)成效，也難免“人走政息”的結(jié)局。實(shí)現(xiàn)縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，不是一朝一夕的事。雖然試點(diǎn)工作取得積極成效，建立了相應(yīng)的制度，但這樣的改革容易受到主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人因素的左右，缺乏持續(xù)堅(jiān)持、常抓不懈的改革動(dòng)力。

三、推進(jìn)“縣權(quán)公開”的著力點(diǎn)

基于上述分析，我們認(rèn)為“縣權(quán)公開”蘊(yùn)含著黨內(nèi)權(quán)力的授受關(guān)系、縣級(jí)權(quán)力運(yùn)行的科學(xué)配置和各自定位、權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和相互制約等一系列深層次問題。為此，必須堅(jiān)持解放思想，改革創(chuàng)新，在認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化縣級(jí)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革，從破解權(quán)力高度集中的體制弊端入手，站在整個(gè)縣域政治的宏觀視角下思考，在科學(xué)配置縣級(jí)權(quán)力架構(gòu)、發(fā)展黨內(nèi)外民主、理順縣級(jí)權(quán)力制約關(guān)系、監(jiān)督制約縣委核心權(quán)力等難點(diǎn)問題上實(shí)現(xiàn)有效突破。

（一）完善黨內(nèi)立法，明晰界定縣委權(quán)力。科學(xué)定位縣委權(quán)力邊界，是規(guī)范縣級(jí)權(quán)力運(yùn)行的核心要素。權(quán)力本身具有天然的擴(kuò)張性、變異性和腐蝕性。如果不能對(duì)權(quán)力運(yùn)行邊際清晰界定，必然會(huì)導(dǎo)致權(quán)力越界運(yùn)行，從而誘發(fā)集權(quán)攬權(quán)、濫用權(quán)力現(xiàn)象。從深層次看，也正是因?yàn)闄?quán)力失控和失范才為腐敗的滋生和蔓延提供了土壤。因此，在深化縣級(jí)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革過程中，必須首先破解縣委權(quán)力高度集中的問題，要以“放權(quán)”和“限權(quán)”為重點(diǎn)，科學(xué)厘清縣委權(quán)力邊界，變高度集中的權(quán)力為相對(duì)分散的權(quán)力。要在總結(jié)“縣權(quán)公開”試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，按照“權(quán)力配置科學(xué)、界限清晰明確、行使依法規(guī)范、運(yùn)行公開透明”的原則要求，遵循黨章和黨內(nèi)相關(guān)制度的規(guī)定，研究制定統(tǒng)一的《中國共產(chǎn)黨縣（區(qū)）委員會(huì)工作規(guī)則》，細(xì)化黨委集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)的關(guān)系，健全用制度管權(quán)、管事、管人的機(jī)制，科學(xué)配置和嚴(yán)格界定縣委書記、縣委常委、縣委委員的權(quán)力，特別要科學(xué)分解“一把手”權(quán)限，明確界定“一把手”職責(zé)，有效監(jiān)督“一把手”權(quán)力。通過明晰縣委權(quán)力內(nèi)涵，界定權(quán)力疆界，確定權(quán)力行使方式，完善權(quán)力運(yùn)行效果評(píng)估體系，真正把縣委權(quán)力納入到科學(xué)、民主、依法和公開透明的軌道，關(guān)在制度的“籠子”里，從而保證縣委權(quán)力正確行使，公開透明運(yùn)行，有效防止集權(quán)攬權(quán)現(xiàn)象和權(quán)力腐敗現(xiàn)象的滋生。

（二）發(fā)展黨內(nèi)民主，構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督與被監(jiān)督是一種權(quán)力博弈關(guān)系，監(jiān)督的效果從根本上取決于各種權(quán)力之間的力量均衡。按照黨內(nèi)法規(guī)要求，在黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制中，黨代會(huì)是黨內(nèi)決策機(jī)構(gòu)，常委會(huì)是決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，紀(jì)檢委是黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，各自承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。要根據(jù)建立健全黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的要求，深化縣級(jí)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革。明確縣黨代會(huì)、縣委會(huì)和縣紀(jì)檢委的功能定位及相互關(guān)系，使其各自能夠切實(shí)發(fā)揮決策、執(zhí)行、監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制既相互制約又相互協(xié)調(diào)的功能。在深化改革實(shí)踐中，健全縣級(jí)黨的代表大會(huì)制度對(duì)于確立黨員主體地位，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)權(quán)力科學(xué)分解和相互制約具有重要意義。要突破對(duì)“黨代會(huì)常任制”形式意義上的理解，真正落實(shí)黨員在黨內(nèi)的主體地位，在發(fā)揮黨員權(quán)力主體的監(jiān)督作用上取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；要通過落實(shí)黨代表質(zhì)詢、彈劾制，建立黨代表提案、評(píng)議制度，充分發(fā)揮黨代表的代理、表達(dá)作用，加強(qiáng)黨代表隊(duì)伍建設(shè)；要完善縣委會(huì)向黨代會(huì)報(bào)告工作制度，完善縣委書記和常委的定期述職、述廉制度，有效發(fā)揮黨代會(huì)的決策監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)縣委常委會(huì)向全委會(huì)負(fù)責(zé)，全委會(huì)向縣黨代會(huì)負(fù)責(zé)，黨代會(huì)向全體黨員負(fù)責(zé)的轉(zhuǎn)變。

（三）加強(qiáng)整體設(shè)計(jì)，理順縣級(jí)權(quán)力制約關(guān)系。加強(qiáng)對(duì)縣委核心權(quán)力的監(jiān)督和制約，化解權(quán)力高度集中的體制弊端，從本質(zhì)上講是縣級(jí)權(quán)力體系中各種構(gòu)成要素的科學(xué)定位問題，是縣級(jí)權(quán)力科學(xué)配置、各自功能有效發(fā)揮，以及形成權(quán)力制衡機(jī)制的問題。從這個(gè)角度講，深化改革必須從縣級(jí)權(quán)力運(yùn)行體制的構(gòu)成和特點(diǎn)出發(fā)，在整個(gè)縣域政治的制度框架下思考，從縣級(jí)政治體制改革的整體上推進(jìn)。應(yīng)當(dāng)看到，越是在地方基層，具體政務(wù)性工作越繁雜，黨委、人大和政府的職能交叉重疊度就越高，縣委權(quán)力也越加集中。針對(duì)這個(gè)問題，要將規(guī)范縣委權(quán)力與強(qiáng)化人大功能、明確政府職能、發(fā)揮政協(xié)民主監(jiān)督作用等方面的改革有機(jī)銜接、整體設(shè)計(jì)、配套建設(shè)。應(yīng)高度重視人民代表大會(huì)的政治優(yōu)勢(shì)，有效發(fā)揮縣級(jí)人民代表大會(huì)在民主監(jiān)督、干部任免、重大決策和財(cái)政預(yù)算中的重要作用。要進(jìn)一步理順縣委與政府的關(guān)系，使縣委權(quán)力公開運(yùn)行能夠與政府行政體制改革有機(jī)結(jié)合起來，建立縣級(jí)議決權(quán)和否決權(quán)分離制衡機(jī)制，確保政府機(jī)構(gòu)按照法定權(quán)限和程序行使行政權(quán)力。“縣權(quán)公開”改革只有與人大改革、政府機(jī)構(gòu)改革有機(jī)結(jié)合，整體推進(jìn)，配套改革，才會(huì)產(chǎn)生最優(yōu)化的整合效果。

（四）加強(qiáng)民主政治建設(shè)，建立群眾監(jiān)督機(jī)制。深化縣級(jí)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革，限制和制約縣委權(quán)力是核心，但并不是改革的全部，人民群眾民主監(jiān)督權(quán)利的實(shí)質(zhì)性回歸才是關(guān)鍵。要從擴(kuò)大公民有序政治參與的高度，明確人民群眾民主監(jiān)督的內(nèi)容，完善民主監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制，健全民主監(jiān)督制度，使縣級(jí)權(quán)力運(yùn)行過程始終體現(xiàn)“公民有序政治參與”這一現(xiàn)代民主理念，在人民群眾政治參與中實(shí)現(xiàn)對(duì)縣級(jí)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。實(shí)踐中，要通過縣級(jí)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新，把人民群眾的民主監(jiān)督融入到體制框架之內(nèi)，通過探索在縣級(jí)人大中建立人民監(jiān)督委員會(huì)和群眾監(jiān)督員制度，并把它作為縣級(jí)權(quán)力運(yùn)行體系的重要組成部分，使人民群眾能夠通過權(quán)威性機(jī)構(gòu)、通過合法程序、以有組織的形式參與到縣級(jí)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督中，真正從組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制上實(shí)現(xiàn)“讓人民監(jiān)督黨和政府”的設(shè)想。

（五）強(qiáng)化動(dòng)力機(jī)制，確保改革的深入持久。鞏固“縣權(quán)公開”試點(diǎn)的效果，進(jìn)一步深化縣級(jí)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制建設(shè)，必須強(qiáng)化改革的動(dòng)力機(jī)制，把領(lǐng)導(dǎo)者“自我革命”的熱情與人民群眾的改革期盼有機(jī)結(jié)合起來。在社會(huì)主義國家，人民群眾是國家權(quán)力的主體，是權(quán)力腐敗的最大受害者，人民群眾要求政治改革的呼聲最強(qiáng)烈、愿望最迫切。正是從這個(gè)意義上講，緊緊依靠人民群眾，是深化縣級(jí)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革最現(xiàn)實(shí)的動(dòng)力源泉；始終堅(jiān)持“人民群眾主體論”，是建立“縣權(quán)公開”長(zhǎng)效機(jī)制的現(xiàn)實(shí)選擇。因此，在進(jìn)一步深化縣級(jí)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革的過程中，注重激活改革的動(dòng)力資源，通過各種載體將潛在的動(dòng)力轉(zhuǎn)化成為現(xiàn)實(shí)的動(dòng)力，激發(fā)人民群眾參與改革的積極性和創(chuàng)造性，是推動(dòng)改革深入持久開展的根本問題。只有在上層“民主要求”和下層“民主訴求”的雙重合力下，才能保證縣級(jí)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革的順利推進(jìn)并取得長(zhǎng)期成效。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕李嵩林.縣權(quán)公開讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，中國縣域經(jīng)濟(jì)報(bào)〔N〕.2012-10-25（4）.

〔2〕李 壘.權(quán)力的重新劃分：縣級(jí)行政改革的突破口〔J〕.懷化學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)）， 2006（3）.

〔3〕王國疆.中國縣級(jí)權(quán)力運(yùn)行改革的有益嘗試——建平縣縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的調(diào)查〔J〕.黨政干部學(xué)刊，2011（12）.

責(zé)任編輯 孟永華