政策議程建構(gòu)的傳播流程的個案分析

劉歡

【摘 要】本文采取個案分析法，通過對“勞教制度”這一議程的建構(gòu)過程的展示和剖析，試圖了解媒介是如何影響政策議程的？本文將媒介影響政策議程的過程分成了具有時間先后順序的四個步驟，1、報道焦點事件，成功設(shè)置媒介議程；2、媒介議程塑造了民意；3、造成“民意景觀”，形成了輿論壓力；4、將輿論壓力輸入政治體系，觸發(fā)政策議程設(shè)置。

【關(guān)鍵詞】勞教制度 媒介議程 政策議程

2013年，一項國家公共政策的調(diào)整吸引了大家的目光。1月7日上午，中共中央政法委員會書記孟建柱在全國政法工作會議上宣布，中央已研究，報請全國人民代表大會常務(wù)委員會批準后，今年將停止使用勞教制度。國務(wù)院總理李克強在3月在中外記者見面會上也回應(yīng)稱在今年年內(nèi)就將出臺勞教制度改革方案，這表明這項始于1955年的政策的廢止已經(jīng)進入了政府的決策時間表。

對于一個政府，它所需要處理的政策問題非常的多，而本身的資源和能力都是有限的，因此政府必須做出決策，確定哪些問題是至關(guān)重要、急需處理的。這些決策者所認為的至關(guān)重要的問題就是政策議程。①那么政策議程是如何建構(gòu)的呢？ 為什么有些事情被提上政府政策議事日程，而另一些卻沒有？

一、理論探討

關(guān)于政策議程的建構(gòu)模式，學者王紹光（2008）根據(jù)議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出六種政策議程設(shè)置模式，分別為由決策者建構(gòu)議題的關(guān)門模式、動員模式；由智囊團建構(gòu)議題的內(nèi)參模式、借力模式；還有由民間設(shè)定議題的上書模式和外壓模式等。在“外壓模式”里，王紹光認為對政府決策產(chǎn)生壓力的來源是中國高速的經(jīng)濟增長所帶來的社會分化給政府帶來的巨大壓力，這種壓力通常是潛在的。那么潛在的壓力又如何轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實壓力呢？四個領(lǐng)域的變化發(fā)揮了關(guān)鍵性作用：利益相關(guān)者的施壓、非政府組織的卷入、大眾傳媒的轉(zhuǎn)型和互聯(lián)網(wǎng)的興起。②

也就是說，在外壓模式的邏輯中，大眾傳媒是政策議程建構(gòu)模式中的關(guān)鍵性因素。大眾傳媒通過建構(gòu)輿論壓力進而對政府的政策議程產(chǎn)生影響。

基于以上的理論假設(shè)，本文所要探究的問題就是：如果說媒介影響了政策議程，那么這個過程是如何發(fā)生的？哪些因素促成了這一過程？哪些新聞實踐構(gòu)成了這個過程？

二、個案分析

本文將采取個案式歸納推理法，所選取的案例是“勞教制度”這一議題。但這個個案并非具體的社會學實體，而是傳播過程。本文即是對這個個案建構(gòu)過程的剖析。

1、報道焦點事件，成功設(shè)置媒介議程

焦點事件是指突然發(fā)生的并引起廣泛關(guān)注的社會事件，它在媒介議程設(shè)置中起到了導(dǎo)火索的作用。③對任建宇案最早的報道是《南方人物周刊》在2012年9月3日的封面報道“勞教之痛”中的“被勞教的村官”，此時的任建宇仍然在勞教當中。這個報道引起了公眾的高度關(guān)注，一石激起千層浪，其他媒體也紛紛跟進。

為了說明在這個事件中媒體的新聞報道的情況，筆者將媒體對“任建宇案”的新聞報道做一個簡單的內(nèi)容分析。

樣本選取時間：2012年9月3日-2013年1月7日。

樣本來源：三家黨報《人民日報》、《北京晚報》、《廣州日報》和三家市場化報紙《中國青年報》、《新京報》、《南方都市報》。

抽樣方法：全部抽樣。

從各媒體的報道量看，2012年9月3日-2013年1月7日間，這六家媒體關(guān)于任建宇案的報道總共有30篇。其中《人民日報》2篇，《北京日報》2篇，《廣州日報》5篇，《中國青年報》4篇，《新京報》11篇，《南方都市報》6篇。

從報道量的發(fā)展趨勢上看，媒體對于這個事件的報道力度是起伏中增加的趨勢。從9月6日只有1篇新聞，到12月29日有8篇報道，這說明這個議題在持續(xù)發(fā)酵，并且熱度在不斷上升。

從版面篇幅上看，在800字以上的17篇，1500字以上有8篇，2500字以上也有3篇。這足以說明此事在媒體中所占的分量。

從以上分析不難看出，對于“任建宇案”，這6家媒體都進行了報道，數(shù)量共計30篇，從報道量的發(fā)展上看，是一個持續(xù)增加的趨勢，而且從報道篇幅的分析上看，媒體對于這個事件也給予了足夠的重視。

也就是說大量、并且持續(xù)增加的重要報道造成了信息積累，導(dǎo)致了這個議題在社會上廣泛流傳并受到廣泛注意，或者至少開始為公眾所注意到，媒介議程設(shè)置完成。

2、媒介議程塑造了民意

在媒體議程影響政策議程的過程中，關(guān)注議題的民眾到底有多少，其實是決策者判斷應(yīng)不應(yīng)該將媒介議程確定為政策議程的關(guān)鍵因素。如果一個議題從少數(shù)人關(guān)心的話題變?yōu)橄喈敹嗳岁P(guān)切的公共議程，則決策者就會面臨巨大的壓力，而媒體議程也就極可能變?yōu)檎咦h程④。

那么，媒體是如何將大眾卷入對勞教制度討論的議題之中，從而塑造民意的？

一方面，媒體通過在新聞敘事方式上的“情感卷入”，讓民眾參與議題討論。情感卷入的邏輯就是讓民眾對事件主人公的經(jīng)歷感同身受，在情感上意識到這個議題的重要性。在對任建宇的報道中，媒體突出議題的煽情性，花費了很大篇幅敘述了他的生活和經(jīng)歷，試圖喚起大家對他的同情。并且由于任建宇的議題非常的特殊，他是因為在網(wǎng)上轉(zhuǎn)發(fā)帖子和評論才導(dǎo)致的勞教，幾乎所有網(wǎng)民都有過和他類似的行為，這使得網(wǎng)民感覺到了有風險。意識到關(guān)注任建宇的命運就是關(guān)注自己的命運。

另一方面通過發(fā)表的大量有關(guān)評論，形塑讀者對新聞事件的認知和看法。通過上文所提到的對六個紙質(zhì)媒體新聞報道的內(nèi)容分析，我們可以看到，在這30篇新聞報道中，評論有9篇。在這9篇評論中，專家、記者和讀者等社會主體對相關(guān)的收容遣送事件進行分析和評論，直接表達他們對于勞教制度這一議題的意見。以上述發(fā)表大量新聞評論的新聞實踐方式為基礎(chǔ)，傳媒在表達意見的同時也在形塑“社會意見”。作為一種直接觀點的表達，言論是重要的意見形塑載體。言論激發(fā)讀者的理性認知成分，通過理性分析來傳達意見，形塑了讀者對新聞事件的認知和看法。⑤

3、造成“民意景觀”，形成了輿論壓力

政治學者斯科滋·克奈特主張“傳媒之有用在于，不僅對公共事務(wù)問題起了發(fā)現(xiàn)機制的作用，更重要的在于它具有使沖突社會化的催化作用，傳媒擴大了知情者的數(shù)量，改變政策議程設(shè)置過程的動力。⑥也就是說，大眾傳媒的新聞報道有一種呈現(xiàn)、催化和放大民意的效果。

依據(jù)上文所提的對6家媒體關(guān)于任建宇案報道的內(nèi)容分析結(jié)果，筆者對其中的9篇新聞評論進行進一步分析，我們可以看到：（如下表）

根據(jù)文章的標題我們就可以看出，這9篇評論的意見傾向都是對該制度的合理性和合法性的質(zhì)疑。媒介雖然號稱有公眾論壇的作用，任何社會意見都可以在這個論壇上展示，但是在事實上，在這個案例中，媒介為了這個議程建構(gòu)的效果，在主觀上屏蔽了對勞教制度的肯定和中立的態(tài)度意見，而只展示如“任建宇被勞教是否違法應(yīng)有個說法”、“勞教陷入不合法窘境”或者是“有問題的勞教，越快改革越好”這樣從各個方面和角度對勞教制度的質(zhì)疑的意見，構(gòu)成了批評意見的民意景觀。所謂的“民意景觀”，意味著這并非現(xiàn)實社會所有民眾意見的集合，而是媒介所報道、所呈現(xiàn)的社會意見。

這種民意景觀，是直接促使政府部門決策的動力。應(yīng)該說，推動政府部門回應(yīng)這些被表達的民意的，并非是來自現(xiàn)實社會所有民眾意見的集合，而是通過傳媒所觀看和感知到的“民意景觀”，在這個“景觀”中，批評性意見是壓倒性的，力量非常強大。

4、輿論壓力觸發(fā)政策議程設(shè)置

政府部門的決策是基于傳媒為他們構(gòu)建的民意想象，媒介報道成為了政府頭腦中有關(guān)民意想象的來源。⑦強大的“民意”給政府統(tǒng)治帶來了風險，政府為了統(tǒng)治的穩(wěn)定，必須對這個議題進行回應(yīng)，這就是民眾輿論的壓力。

媒體是一個重要的中介，它將民眾的訴求和壓力輸入到政治體系中，并推動政治體系輸出新的公共政策。⑧這正是媒體推動外部壓力型議程的本質(zhì)。

“民意景觀”代表社會輿論傾向，當強有力的“批評”民意指向政府，政府若不采取措施應(yīng)對已經(jīng)通過媒體報道公開呈現(xiàn)的事件和民意，將造成社會的不穩(wěn)定，并喪失廣大民眾的信任，這顯然不符合政權(quán)統(tǒng)治者的需要。當外部輿論壓力讓政府不得不面對的時候，政府職能只能回應(yīng)輿論，改變自己的政策決策。

在本文的個案中，政府部門所采取的是積極回應(yīng)的方式。在“任建宇案”發(fā)生的一個月后，2012年10月10日，官方稱“正研究勞教制度改革方案，表示該制度有法律依據(jù)但也存在問題，改革已成社會共識。”此后官方也多次表態(tài)已經(jīng)將勞教制度改革列入政府議事日程。

至此，“勞教制度”議程建構(gòu)的過程告一段落，當然，政策議程的建構(gòu)遠沒結(jié)束，政策的制定是政策議程建構(gòu)的一個部分，接下來的政策的執(zhí)行也是一個非常值得觀察和探討的議程建構(gòu)過程。

結(jié)語

通過對以“勞教制度”議程建構(gòu)這一典型案例的分析，本文將媒介影響政策議程的過程分成了具有時間先后順序的四個步驟，1、報道焦點事件，成功設(shè)置媒介議程；2、媒介議程塑造了民意；3、造成“民意景觀”，形成了輿論壓力；4、將輿論壓力輸入政治體系，觸發(fā)政策議程設(shè)置。

也就是說，媒介影響政策議程的流程如下：通過新聞實踐，“主動關(guān)注社會問題”—“報道焦點事件，設(shè)置議題”—“塑造民意”—“造成民意景觀”—“將輿論壓力輸入政策議程”。

當然，由于本文的結(jié)論是建立在個案分析的基礎(chǔ)上，是通過從個體到一般的提取式總結(jié)，進行了一種歸納，所以，本文只能說是展示了一種媒介是如何影響政策議程的推理模式。

參考文獻

①②⑧王紹光，《中國公共政策議程設(shè)置的模式》[J].《開放時代》，2008（2）：42-56

③龔雪，《“外壓模式”下政策議程設(shè)置的觸發(fā)機制分析》[J]. 《中共南京市委黨校學報》，2011（4）：50-54

④曾繁旭，《形成中的媒體市民社會：民間聲音如何影響政治議程》[J]. 《新聞學研究》，2009（7）：187-220

⑤⑦李艷紅，《大眾傳媒、社會表達與商議民主——兩個個案分析》[J].《開放時代》，2006（6）：5-21

⑦陳堂發(fā)，《政策議程建構(gòu)中的新聞報道作用分析》[J].《南京社會科學》，2008（4）：95-101

（作者：中國傳媒大學電視與新聞學院新聞學研究生）

責編：姚少寶