歸檔文件管理與廢止紅頭文件終身制

郭昊

有媒體報道，為防止紅頭文件“終身制”，確保政令暢通，一些省市實行了規范性文件時效評估制度，通過對已經歸檔的紅頭文件進行評估，該保留的保留，該廢止的廢止。并且對新頒布的每個規范性文件設定有效期，最長不超過5年。除明令公布保留的規范性文件外，其余規范性文件一律廢止或停止執行，不得作為行政審批或執法依據。對歸檔紅頭文件進行清理的這個做法值得稱道，對為解決紅頭文件互相掐架、互相矛盾、讓執行者左右為難的尷尬局面開辟了一條全新的途徑。

何謂歸檔文件？歸檔文件指立檔單位在其職能活動形成的、辦理完畢、應作為文書檔案保存的各種紙質文件材料。《中華人民共和國檔案行業標準》制定的《歸檔文件整理規則》對歸檔文件整理作出了詳細的規定。

與歸檔文件相關聯的“電子政務”是個新名詞，百度對它的定義是運用計算機、網絡和通信等現代信息技術手段，實現政府組織結構和工作流程的優化重組，超越時間、空間和部門分隔的限制，建成一個精簡、高效、廉潔、公平的政府運作模式，以便全方位地向社會提供優質、規范、透明、符合國際水準的管理與服務。

政府機關的各種數據、文件、檔案、社會經濟數據都以數字形式存貯于網絡服務器中，可通過計算機檢索機制快速查詢，即用即調是對電子政務的起碼要求。中國電子政務是1999年以“國家信息化領導小組”成立和“政府上網工程”啟動為標志，經過十幾年的艱苦努力，已經逐步走向正規，并取得了有目共睹的成績。然而，我國電子政務工作開展過程中存在的問題也不容忽視，尤其是歷史紅頭文件終身制的問題至今沒有通過電子政務得到有效解決，成為政令不暢的攔路虎和絆腳石。

建國60多年來，國家和各級地方政府發布的紅頭文件不勝枚舉，尤其是各級地方政府部門的政策簡直五花八門，令人目不暇接。歷史上不同時期、不同歷史條件下發布的紅頭文件，對解決當時歷史條件下的各種矛盾、促進經濟發展和社會和諧穩定起到了積極的作用。但幾十年過去了，中國已經實現了由計劃經濟向市場經濟的成功轉型，用歷史上的紅頭文件解決當前面臨的社會問題，以不同歷史時期的紅頭文件衡量現今社會的矛盾和問題，政策的連續性、協調性、公平性、公正性必然大打折扣，在實際工作中容易產生文件與文件之間互相掐架的現象。這種狀況如不加以解決，勢必影響社會和諧穩定，上訪、群訪、纏訪、鬧訪等不和諧局面會時有發生。

我國紅頭文件泛濫成災的問題比較突出，從建國到現在，黨政機關、企事業單位，人民團體都發紅頭文件，并且紅頭文件大多數都是終身制，冬眠幾十年再翻出來照樣使用的問題非常普遍，造成了文件與文件之間的相互矛盾、行政執法人員與行政審批人員之間的相互掐架。因此，政令不通、有令不行、有禁不止的問題十分突出。

要對歸檔紅頭文件進行清理，首先必須了解我國法律的位階和頒布順序原則。法律位階共分六級，從高到低依次是：根本法、基本法、普通法、行政法規、地方性法規和行政規章。“上位法優于下位法，后法優于先法”這是法律法規的位階和頒布順序原則。“上位法優于下位法”即為：中央立法優于地方立法；同級權力機關的立法高于同級行政機關的立法；同類型的立法根據其立法主體的地位確立法律位階關系；權力機關（這里僅指人民代表大會）及其組成的常設機構（人大常委會）之間，人民代表大會制定的法規性文件效力等級高于其常設機構即人大常委會制定的法規性文件。對歷史上的紅頭文件必須按照這個頒布順序原則進行審查清理。

2001年12月14日，國務院公布了《法規規章備案條例》，這一條例旨在加強對地方性法規、地方政府規章和國務院部門規章備案審查制度的執行力度，對違反法律、行政法規規定的，該撤銷的，依法予以撤銷；該修改的，依法責成有關制定機關及時修改。條例要求各省、自治區、直轄市人民政府建立相關備案制度，依法加強對下級行政機關發布的規章和其他具有普遍約束力的行政決定、命令的監督，維護法制統一，保證法律、法規的正確實施。按照2004年國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》的要求，目前，全國31個省級人民政府已建立起規范性文件備案審查制度，其中有27個省級政府專門制定了政府規章，處理“紅頭文件”“走形”、“打架”問題，實現了“有件必備、有備必審、有錯必糾”。

2007年3月初，國務院辦公廳向各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構下發《關于開展行政法規、規章清理工作的通知》，要求對現行行政法規、規章進行一次全面清理。實際上已經失效的，要宣布失效；行政法規與法律不一致的，要予以修改。整個清理工作要于2007年10月底前完成。《通知》明確，清理的范圍是現行行政法規、國務院各部門制定的現行規章以及省、自治區、直轄市和較大的市人民政府制定的現行規章。國務院法制辦公室具體承辦行政法規的清理工作，各省、自治區、直轄市和較大的市人民政府，國務院各部門負責清理本級政府、本部門制定的規章。《通知》對行政法規、規章清理原則分別作出了規定。行政法規的主要內容已被新的法律、行政法規所代替的，要明令廢止；行政法規適用期已過或者調整對象已消失，實際上已經失效的，要宣布失效；行政法規與法律不一致的，要予以修改。規章主要內容與法律、行政法規相抵觸的，或者已被新的法律、行政法規、規章所代替的，要明令廢止；規章適用期已過或者調整對象已消失，實際上已經失效的，要宣布失效；規章個別條款與法律、行政法規不一致的，要予以修改。

2009年7月1日吉林省人民政府頒發第201號令《吉林省規章規范性文件清理辦法》。該辦法第六條指出，規章、規范性文件實施后，實施機關應當定期向制定機關報告實施情況和發現的問題，發現存在重大問題、需要做出調整的，應當及時報告制定機關；規章、規范性文件制定和實施機關應當及時收集國家機關、社會團體、企事業單位、行業組織、社會公眾對規章、規范性文件實施情況的意見和建議。辦法第八條規定，規范性文件在一定時期內適用的，應當規定有效期；規范性文件未規定有效期的，有效期為5年，標注“暫行”、“試行”等字樣的，有效期為2年。

中國改革開放已經30多年，計劃經濟體制早已經被市場經濟所取代，社會保障事業也取得了舉世矚目的成就，行政立法以保護和促進公民權益為出發點和歸宿。當幾十年前計劃經濟條件下政府、政府部門的規范性文件已經不適應當前社會和經濟發展需要，就要對文件的適用性、時效性進行評估和審查。要充分發揮電子政務這個有效平臺，對歸檔文件進行一次徹底的清理，該廢止的廢止，該保留的保留，需要繼續執行的要進行認真的評估，制定一套切實可行的方案，按照一定的程序向社會公布，并且要做到每5年進行一次評估，超過有效期的文件一律不得作為行政審批、行政處罰的依據。

（作者單位：吉林省四平市行政執法人員培訓中心）