實踐新型城鎮化主體形態的路徑選擇

郁鴻勝

關鍵詞 新型城鎮化 主體形態 路徑選擇 強鎮戰略

導讀：國務院即將批復的城鎮化規劃明確提出了城市群是新型城鎮化的主體形態，因而上海的新型城鎮化要放在長三角城市群和上海都市圈的框架中去思考。在這樣的意義上，都市圈建設就是上海新型城鎮化的主體形態，必須用都市圈網絡系統來布局規劃上海新型城鎮化，其核心內容是：要將上海打造成為與國際大都市相匹配的，由特大城市、大城市、中等城市和小城市組成的世界城市等級規模體系。

黨中央、國務院高度重視新型城鎮化。黨的“十八大”報告提出，要走一條中國新型城鎮化發展的道路。城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，是擴大內需的最大潛力所在，城鎮化戰略被提到了一個新的高度。美國經濟學家、諾貝爾獎金獲得者斯蒂格列茨教授把中國的城鎮化和美國的高科技并列為影響21世紀人類發展進程的兩大關鍵因素，并認為城鎮化是新世紀對中國的第一大挑戰。

一、“城市化”還是“城鎮化”？

城市化，有時也稱城鎮化，到底應該用那個詞呢？城市化和城鎮化，在英文中的表述是同一個詞：urbanization。所謂城市化，是一個學理的概念，國內外學者對城市化的概念從人口學、地理學、社會學、經濟學等角度予以了闡述。其最本質的內涵是：城市化就是一個國家或地區的人口由農村向城市轉移、農村地區逐步演變成城市地區、城市人口不斷增長的過程。在此過程中，城市基礎設施和公共服務設施的水平不斷提高，同時，城市文化和城市價值觀念成為主體，并不斷向農村擴散，農村中城市特質的增加也屬于城市化范疇。城市化就是生產力進步所引起的人們的生產方式、生活方式以及價值觀念轉變的過程。

所謂城鎮化，這是中國學者創造的一個新詞匯。這一詞的出現顯然要晚于“城市化”。據粗略統計，近年來，關于城鎮化的概念，至少有20種以上。城鎮化是一個歷史范疇，它是一個發展中的概念。中共第十五屆四中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》正式采用了“城鎮化”一詞。

“城鎮化”的定義：指農村人口不斷向城鎮轉移，第二、三產業不斷向城鎮聚集，從而使城鎮數量增加、城鎮規模擴大的一種歷史過程。它主要表現為，隨著一個國家或地區社會生產力的發展、科學技術的進步以及產業結構的調整，其農村人口居住地點向城鎮的遷移和農村勞動力從事職業向城鎮二、三產業的轉移。城鎮化的過程也是各個國家在實現工業化、現代化過程中所經歷的社會變遷的一種反映。城鎮化的核心是：人口就業結構、經濟產業結構的轉化過程和城鄉空間社區結構的變遷過程。城鎮化的本質特征主要體現在三個方面：一是農村人口在空間上的轉換；二是非農產業向城鎮聚集；三是農業勞動力向非農業勞動力轉移。

從目前使用城市化和城鎮化的范圍來看，學術理論界從學理的角度出發更愿意提“城市化”。從實踐和政策設計上，相關者更多的是提“城鎮化”。

按照我國的現實發展進程，用城鎮化概念更為現實些。比如，我國設市的城市有655個，其中，人口超過100萬以上的城市有122個，50萬～100萬人的城市有118個，50萬以下的城市就有400多個，還有19239個建制鎮。目前，我國的城市化率已經超過50%。也就是說，我國13.5億人就有50%的人生活在城市（鎮）。由于中國城市處于一個人口承載力與資源供給力都比較弱勢的環境之下（有400多個城市是缺水型城市，其中200多個城市是嚴重缺水的城市），所以，中國城市根本無法容納近7億多人口的生活空間。我國實行的是以大城市為中心，以中小城市為骨干，以小城鎮為基礎的城鎮化方針，所以，城鎮是中國人口轉移的主戰場，大部分人口應向城鎮聚集，而不是向大中城市轉移。

我國城鎮在教育、醫療、衛生、就業等社會保障和公共服務均等化方面與城市相比較，仍然存在著一定差異，絕大多數進鎮人員和大城市居民在城市生活方面比較也還有很大差距，這是由于我國的區域發展不平衡、城鎮發展不平衡造成的。因此，在近50%的人口進入城市和城鎮的態勢下，且絕大多數人口進入城鎮的現實情況下，提出城鎮化戰略，符合我國城市化過程中的現實基礎。

二、“城鎮化”內涵的演繹過程

黨的“十六大”報告第一次明確提出“走中國特色的城鎮化道路”，提出中國的城鎮化就是“農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，是工業化和現代化的必然趨勢”。這是根據我國土地資源少，耕地更少，城市用地與耕地、水資源之間的矛盾突出的國情，迫使我們要走一條健康的、可持續發展的城鎮化道路而提出的戰略設想。在城鎮化的道路發展上不要那種初級工業化階段的城鎮化，而是城鎮化必須要與科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的新型工業化道路相適應，決不步西方發達國家對資源破壞的后塵，避免走先污染后治理、先蔓延后整治的彎路，必須走城市與生態、城市與農村、城鎮化與新型工業化協調發展的路子。十六大報告還提出要堅持大中小城市和小城鎮協調發展。這也是黨的文件第一次對“走中國特色的城鎮化道路”的完整表達。

黨的“十七大”報告補充提出了“走中國特色的城鎮化道路”的重要內涵：“按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展。”這是第一次將小城鎮建設提到了重要位置。具體地說，“走中國特色的城鎮化道路”就是要走好三條具體的道路，即“中國特色自主創新道路”、“中國特色新興工業化道路”和“中國特色農業現代化道路”。這個提法為黨的“十八大”報告提出的“新四化”即新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化，奠定了重要的戰略基礎。這是因為，我國面臨著多重經濟轉型的背景，即城鎮化與工業化、信息化、市場化、國際化緊密相聯，與東部和中西部城鎮化方向緊密相聯。同時，政府與市場在城鎮化進程中扮演的角色緊密相聯，農民工與推動城鎮化的土地政策緊密相聯。

黨的“十八大”報告對中國特色的新型城鎮化提出了新要求。在“十六大”和“十七大”的基礎上，黨的“十八大”報告在新型城鎮化內涵表述上，我們可以這樣來理解：新型城鎮化發展途徑就是相聯工業化良性互動，相融農業現代化協調發展；新型城鎮化建設的目的就是解決制約持續健康發展的重大結構性問題；新型城鎮化道路的方法就是科學規劃城市群規模和城市布局，增強中小城市和小城鎮發展能力；新型城鎮化道路的政策重點就是公共服務、戶籍和土地，農業轉移人口市民化；新型城鎮化道路的目標就是形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。

中國城鎮化和美國高科技將是21世紀拉動世界經濟的“兩大引擎”。黨中央、國務院高度重視新型城鎮化發展。李克強總理提出了新型城鎮化的發展理念：新型城鎮化的核心是人的城鎮化、目的是擴大內需、破解深層次矛盾——土地、戶籍、社會管理、資源、生態和環保等問題，基礎是產業支撐。2013年3月，李克強總理在江蘇省江陰市新橋鎮調研時，主要強調了兩個方面：一是城鎮建設要成為統籌城鄉的重要節點；二是城鎮化要實現產城結合，重視農業發展與改革。李克強總理指出股份合作、家庭農場、專業合作等多種形式是發展現代農業的方向。

認真領會李克強總理在今年赴江蘇考察新型城鎮化的實踐，給人們一個重要啟示，那就是新型城鎮化一定要結合農業現代化，也就是說，新型城鎮化發展的過程需要有一個農業的工業化部門來支撐，通過工業化來帶動城鎮化。如農村的發展通過建立家庭農場形式，提高農業勞動生產力，將農村勞動力解放出來，實現城鎮化。李克強總理曾經分析了我國的三元經濟結構，即在中國傳統經濟的二元結構的基礎上，不能走從傳統農業社會直接轉變為現代工業社會的發展道路，而必須經歷一個農業部門、農村工業部門與城市工業部門并存的三元結構時期。李克強總理認為，這種三元結構已在中國形成，城市化的實現可以看作是三元結構轉換成為一元結構的最終標志。他提出了城市化的逐步推進及其所促進的農村工業部門自身產業結構的變化，從根本上說有利于我國農村工業化從“數量型”過渡到“質量型”。這樣的觀點就是統籌城鄉發展的新型城鎮化的內涵。

上海新型城鎮化統籌城鄉發展的家庭農場受到了韓正書記的高度關注，上海統籌城鄉、產城融合的新型城鎮化進入到了一個新的歷史階段。為此，在認真理解新型城鎮化的發展內涵基礎上，我們提出了上海實踐新型城鎮化的政策建議。

三、城鎮化發展模式的路徑選擇

城鎮化是新世紀對中國的第一大挑戰。縱觀近百年來世界發達國家城鎮化走過的路程來看，從地緣經濟的范疇上，不外乎有三種發展模式，如歐美城鎮化模式、拉美城鎮化模式和東亞城鎮化模式。中國究竟如何借鑒這三種城鎮化發展模式的經驗和教訓，走出一條中國新型城鎮化發展之路，是國人思考的重要問題。

歐美城鎮化是一個典型的以內聚型為主的工業革命帶動城鎮化發展的范式，它具有幾個基本特點：一是城鎮化進程相當漫長。歐美主要國家從城鎮化率20%發展到40%，有些竟用了近100年的時間。究其原因，城鎮化與工業化高度同步發展。歐美城鎮化的動因主要是依靠本國和本地區的工業化帶動，沒有大規模的外國資金投入，產業主要靠本國或本區域發展，因此，產業結構調整的漸進性和平穩性，使得政府和民眾在城鎮化過程中，還有時間來系統規劃科學的城鎮體系，城鎮化創造了工業化帶來的最適宜居住的生活環境，保護了數百年來歷史悠久的建筑風貌和人們傳承經典的生活方式。因此，至今我們都能看到歐洲的城鎮建設——城在村中、村在林中、林在畫中，給人一種經歷滄桑感的現代美麗小城鎮的清涼意境。二是政府加強城鎮化的過程管理。在歐洲及北美，為了適應快速工業化過程，政府實施管理最有效的手段就是制定法律。為城鎮化將產生的土地、就業、補償、社會保障、人口遷移、貧困化、老齡化等問題都逐項作出了規定。政府更是加強了城市規劃的研究，對城市的人口規模實施控制，對產業定位、交通設施、水電氣煤、生態環境等都一一作了最適宜居住的人性化規劃。這些都為歐美城鎮化的開發和保護歷史文化傳承奠定了重要的基礎。

拉美城鎮化是一個典型的以外商直接投資帶動城鎮化發展的范式。它具有以下幾個基本特點。一是區域快速城鎮化。拉美有些國家的城鎮化率從20%發展到40%只用了十幾、二十年時間。這些國家城鎮化率很高，如阿根廷89.6%、巴西79.9%、墨西哥75.4%、烏拉圭93.7%。究其原因，由于拉美大多數國家經濟水平低、底子薄，發展經濟的沖動力很強。由于發達國家的產業結構調整和產業轉移，拉美一些國家抓住了全球化和一體化的大趨勢，實施招商引資，使得這些國家和地區的發展主要依靠外商直接投資帶動。外商直接投資的最終目的，是占用拉美廉價的土地、資源和勞動力，在國際市場上得到平均利潤率。因此，拉美國家的大量土地資源和勞動力被快速占用，大量的農田一晚上就變成工業用地，大量的農民失去耕作土地，農村變為城鎮，農民變為城市貧民。二是政府沒有做好外商直接投資引起的快速城鎮化的管理準備。拉美國家的政府無法控制快速城鎮化的局面，大量的失地農民進城，人口迅速膨脹，沒有就業，沒有收入，沒有社會保障，城市產生了嚴重的貧富分化。在巴西里約熱內盧，近800萬的大城市，有世界上第二大的貧民窟，成千上萬的城市貧民擁擠在環境極其惡劣的居住區。一邊是城市貧民窟，另一邊又是富人區的深宅大院、豪華別墅，貧富懸殊。在拉美城市化發展很快的國家，由于農民失地、失業，造成了嚴重的經濟失衡。一邊是外商投資的現代化的新城區，光鮮的大道、高樓林立的水泥森林，另一邊是破敗不堪的貧民窟。為了逃脫城市衰敗的厄運，有些拉美國家以遷都方式修建新城市，如巴西將首都遷入到巴西利亞，以規劃方式修建城市，政府則采取了嚴格控制人口的措施。但是，近年來由于城鎮化發展太快，巴西利亞市新的貧民窟也逐步形成。拉美國家的城鎮化通常我們又稱為是“拉美陷阱”。

東亞城鎮化主要是以日韓為代表的、以人多地少為特征的城鎮化發展模式。由于城市人口膨脹、住房緊張、城市土地價格昂貴、交通基礎設施擁擠，城市人口擠在狹小的生存空間中，生態環境惡化。在這樣的背景下，發達國家開展了向城市外圍拓展空間的城鎮化運動。以日本為例，近60年來城市化率每年增長0.62個百分點。由于日本國土有限，日本政府在城鎮化發展中采用區域集中開發的模式重點開發三大都市圈，如東京、大阪和名古屋。日本三大都市圈的土地占全國的14.4%，人口占全國的30%，GDP占到了全國總量的50%左右。

日本城鎮化集中開發的實現形式，主要是建立城市群體系，在城鎮體系建設方面，實行大中小城市和小城鎮并行發展，大量投資軌道交通和公共交通，將城市群域的大中小城市用軌道交通聯網銜接。在日本的城鎮布局上，發展衛星城，加強環境治理，新城、衛星城老鎮改造有條不紊，井井有條，創造了一個良好的城鎮空間布局結構。

韓國的城鎮化也有自己的特色，目前城鎮化率達到84%，在近25年中，城鎮化率每年平均增長1.66個百分點。韓國的城鎮化實施“三大政策”：以重化工業帶動產業結構調整，以大企業帶動國家投資增長，以大城市聚集廣大人口。首爾占有全國12%的國土，創造了占全國一半的GDP，通過大工業、大企業和大城市化加強集聚力、提高競爭力和實施追趕戰略。

綜上所述，這三種城鎮化模式，沒有一個能現成套用于中國的發展中，中國應該走一條新型城鎮化的道路。必須深刻理解新型城鎮化的內涵，“新”就是創新，在城鎮化發展中要楔入科技創新、文化創新和制度創新的要素；“型”就是轉型，在城鎮化發展中要掌握土地從農村向城市空間轉型的力度，要調整農業經濟向二、三產業轉型的深度，要控制農村人口向城市人口轉型的速度，要處理好城鎮化與經濟、社會、人口、資源環境協調發展的關系。在城鎮化發展中，不能像歐美城鎮化那樣，增加20個百分點要走100年的歷程，但是我們可以吸取城鄉統籌的經驗；我們不能像拉美城鎮化那樣跌進城鎮化的陷阱，但是我們可以吸取政府在城鎮化發展中不作為的教訓；我們不能像東亞國家到了人口膨脹到極致時才發展郊區，但是我們可以吸取建立集中開發機制和發展城市群，實現大中小城市并舉發展。總之，中國將會走出一條自主創新的城鎮化新路。

四、在都市圈的主體形態中規劃上海新型城鎮化

在國務院即將批復的國家城鎮化規劃中，明確提出了城市群是新型城鎮化的主體形態。國家高度重視城市群建設，上海的新型城鎮化要放在長三角城市群和上海都市圈的框架中去思考，要明確都市圈建設是上海新型城鎮化的主體形態。所謂城市群就是城市之間打破行政區劃，以經濟為紐帶，形成網絡節點城市。城市群為城鎮化布局起到網絡支撐作用。所謂都市圈就是以中心城為核心，對郊區節點城鎮應用城市功能形成輻射和集聚作用。都市圈用網絡系統來布局規劃上海新型城鎮化，核心內容是：要將上海打造成為與國際大都市相匹配的，由特大城市、大城市、中等城市和小城市組成的世界城市等級規模體系。

在長三角新一輪的城鎮化規劃中，國家將長三角劃定為國家級一級城市群，江蘇和浙江紛紛建立區域性城市群。比如，寧鎮揚城市群、南京城市群、杭甬城市群，等等。這些城市群的規劃與布局，將對長三角城市群的城鎮化主體形態，產生重要的影響。

（一）建立上海都市圈的基本框架

上海有重點地建設若干個人口規模超百萬級的次中心城的大城市，強化對中心城區較強的反磁力吸納產業與人口的功能，形成市域范圍內層次分明、功能完善、協調發展的市域都市圈體系。根據城市區位的實際發展，科學規劃郊區的城市數量和規模。

未來發展中，上海可規劃和建設特大城市1個，大城市（次中心城市）4個，一般大城市5個，中等城市控制在14個左右，小城市（城鎮）控制在若干個。

一是特大城市，即為中心城市，人口規模在1000萬以上。這是城鎮體系的主體，以外環線以內地區作為中心城范圍，人均城市建設用地約75平方米。

二是大城市。大城市包括次中心城市和一般大城市。大城市主要依托產業基地（或工業園區）和城市重要基礎設施發展而成，起著調整城市布局、合理分布產業、疏解中心城工業和人口的作用。具有綜合服務功能，在長三角城市群域起到重要的網絡樞紐的節點城市。大城市（次中心城市）人口規模在80萬～100萬。一般大城市人口規模在50萬～80萬。

三是中等城市。中等規模城市是市域范圍內分布合理、區位條件優越、經濟發展條件較好、設施條件較齊全、規模適中的中心鎮等發展而成。中等城市人口規模在30萬～50萬。

四是小城市。小城市是城市與農村之間的連接點，為當地居民提供生活、生產服務設施。規劃重點是綜合考慮區位、交通、資源等條件。它是在建制鎮基礎上和一般集鎮歸并而成。小城市人口規模在5萬左右。

（二）在郊區軌交沿線規劃布局城市

上海郊區的大中小城市布局，要通過軌道交通網絡，沿線沿點布局有質量的中等城市和小城市。在軌道交通的節點上，按照空間接近和功能互補的原則，實現“一核”“三帶”的城市總體布局。

“一核”，即上海中心城及拓展區。“三帶”，主要指沿江蘇、浙江與上海的陸域疆界城市帶、沿上海長江中下游的城市帶和沿杭州灣北岸的城市帶。

沿江蘇、浙江與上海的陸域疆界城市帶，主要城市有松江新城（大城市）、青浦新城（大城市）、嘉定新城（大城市）、楓涇（中等城市）、朱涇（中等城市）。以虹橋樞紐型商務區為載體，帶動嘉定、青浦、松江等新城建設，聚焦發展楓涇、佘山等重點門戶新市鎮，成為輻射長三角的總部經濟功能區、產業創新區。沿江蘇、浙江與上海的陸域疆界城市帶可規劃一批小城市。

沿長江中下游的城市帶，寶山新城（大城市）、臨港新城（大城市）、城橋（大城市）、川沙（中等城市）、羅店（中等城市）、顧村（中等城市）、祝橋（中等城市）、惠南（中等城市）、堡鎮（中等城市）、陳家鎮（中等城市）等。崇明島地區要高度重視生態環境建設和基本農田保護，以成為上海國際大都市中生態環境建設的示范地區。沿上海長江中下游的城市帶可規劃一批小城市。

沿杭州灣北岸的城市帶，金山新城（大城市）、南橋（大城市）、奉城（中等城市）等。要發揮臨海、近灣優勢，加強濱海城市建設，發展石油化工以及海洋新型產業發展，使之成為沿海大通道的重要示范區。沿杭州灣北岸的城市帶可規劃一批小城市。

（三）在郊區實施強鎮戰略

規劃建設新型城鎮化的網絡節點城市，要實施強鎮戰略。目前上海現有建制鎮103個，已經實現或基本實現城鎮化的有48個，但農業仍有一定比重的有30個鎮，基本上是純農業地區的有25個鎮。上海郊區城鎮化呈現出多種類型、各具特色的城鎮。上海郊區實施強鎮戰略，可充分發揮城鎮特色，分類推進。上海可分為四類特色發展城鎮：

第一類是以先進制造業發展為主的城鎮。以工業化帶動城鎮化發展，城鎮成為承接中心城區先進制造業的重要承載區和周邊先進制造業的配套區，推動城鎮化發展。

第二類是以現代服務業發展為主城鎮。以現代服務業帶動城鎮化發展，吸納勞動力，建設商業商務中心，成為宜居城鎮。

第三類是以現代農業發展為主的城鎮。發揮農業基礎雄厚優勢，重點發展經濟作物和糧食生產，形成家庭農場和專業合作社共同推進發展模式。

第四類是以旅游、休閑觀光發展為主的城鎮。發揮山水特色和歷史文化優勢，形成開發與保護并存，以現代旅游業發展帶動城鎮化發展。

（四）以新城建設為突破口

上海新城建設歷來就是城鎮化的示范區。始于上世紀50年代末的上海提出將建設閔行、吳涇、松江、嘉定、安亭等5個衛星城，每個衛星城的人口規模在20萬人左右。1978年又發展了金山衛石油化工和寶山鋼鐵兩個衛星城。1986年《上海市城市總體規劃》，增加了莘莊、青浦、朱涇、惠南、南橋、城橋等6個衛星城，衛星城人口不小于10萬人。該規劃首次明確了上海中心城、衛星城、小城鎮和農村集鎮4級城市等級規劃體系。針對衛星城重生產、輕生活的傾向，2001年5月國務院批復了《上海市城市總體規劃（1999-2020）》，提出建設11個新城，新城規模一般在20萬～30萬人左右；在上海市“十一五”規劃中又提出了建9個新城。

從衛星城到新城的發展歷程，體現了上海經濟社會發展的時代特征。在未來發展中，新城將成為新型城鎮化人口發展的主要載體，將成為上海都市圈的重要網絡節點城市，將成為推動城鄉一體化發展的重要區域，將成為上海產城融合的率先典范。上海新城建設的基本思路是：

第一，堅持規范建設。以合理的人口密度為基準，嚴格控制新城建設用地規模，按照集約緊湊、集聚人口的要求，統籌生產區、辦公區、生活區、商業區等功能區的合理分布及適度混合，加強基礎設施和服務設施的配套建設。

第二，堅持發展方式轉變。走集約、智能、綠色和低碳的城鎮化道路，要改變以房地產或園區開發推動新城建設的傳統思路，逐步走向產業發展、人口導入與城市發展同步進行的產城融合的發展道路，推進新城建設協調發展、均衡發展和集約發展。

第三，堅持改善環境。增強服務城市、帶動農村、涵養轉移人口的功能。加強環境整治和社會管理綜合治理，增強容納外來人口能力。保護生態用地和農用地，建設綠色隔離區，提高城市環境質量的緩沖地帶，促進城市與自然共生。

第四，堅持智能、人文城鎮建設。將信息技術深入運用于城鎮規劃、城鎮建設、城鎮管理、城鎮公共服務以及社區管理。鼓勵城鎮文化多樣化發展，促進傳統文化與現代文化本土文化與外來文化的交融，形成多元、開放、包容的現代城鎮文化。

第五，堅持發揮創新載體作用。營造包容開放的創新文化氛圍，加強新城與中心城區協調一致的制度安排。形成市級層面的推進機制；建立區政府層面的綜合協調與管理機制，加強各主體間在新城規劃、開發建設、運行管理等方面的協同合作。探索新城開發的市場化運作機制，深化投融資體制改革，優化新城建設融資政策，完善引資和融資服務，開拓基礎設施建設的新融資方式。

■責任編輯：王 縉