開放型經濟體制機制障礙及其改革

[摘要] 我國開放型經濟的許多問題根源于體制機制的弊端，包括區域發展導向下的地方惡性競爭、規模導向的政績考核體制及部門目標與部門利益的沖突。另一方面，我國的外資審批制度、行政性壟斷、政府采購制度、環保標準及知識產權制度等方面，又存在未與國際規則接軌的地方。當前的重點應在于積極擴大開放，加速與國際規則接軌，倒逼國內體制機制改革。

[關鍵詞] 開放型經濟 體制機制 改革路徑

[中圖分類號] F120 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2013）06-0039-04

[作者簡介] 黎峰（1978 — ），江西撫州人，上海社會科學院世界經濟研究所博士研究生，江蘇省社會科學院世界經濟研究所副研究員，研究方向：開放型經濟理論與戰略。

開放型經濟是推動我國發展的主要動力和基石。但隨著國內外發展環境變化，我國開放型經濟發展模式遭遇的各種問題及瓶頸約束日益明顯。亟需大力推動體制機制改革，解放思想，統一認識，從而帶動開放型經濟的發展與提升。

一、影響開放型經濟發展的主要障礙

當前我國開放型經濟的發展遇到諸多來自體制機制的阻力。一是國內體制機制自身存在的問題；二是與全球化趨勢、國際規則要求相比，存在不兼容、不匹配的問題。

（一）國內體制機制自身存在的問題

隨著入世紅利及改革紅利的減弱，進一步擴大對外開放的體制制約日益明顯，主要體現為區域惡性競爭、政績考核體制及部門目標與部門利益的沖突等。

1. 區域發展導向下的地方惡性競爭

我國市場經濟運行模式呈現明顯的區域發展導向特征，地方政府具有充分的發展積極性，但一些地方在經濟快速發展的同時帶來了嚴重的市場扭曲。

首先，產業同構與產能過剩。在現行分稅制體系下，地方政府為擴大稅源，增進創收，必然偏好規模大的稅源型產業及項目，高單位價值的行業如裝備制造、生物醫療、新能源等產業便成為各地的發展重點，結果必然是產業趨同。以蘇南三市為例，2011年，蘇州與無錫、常州的產業結構相似系數分別為0.6578及0.46，而無錫與常州的產業結構相似系數高達0.9275。產業同構的結果必然是產能嚴重過剩。據工信部統計，2012年上半年，我國鋼鐵產能過剩超過1.6億噸，水泥產能過剩超過3億噸，鋁冶煉行業產能利用率僅為65%左右。除了傳統的鋼鐵、水泥、平板玻璃、造船等行業產能大量過剩外，多晶硅、風電設備、新材料等新興產業也出現產能過剩傾向。據IMF估算，2011年中國的產能利用率僅為60%左右，2012年將進一步降為57.8%。

其次，低價競爭與貿易福利流失。在地方主義驅使下，一些地方政府盲目追求出口規模，不計成本地把地方產品推向國際市場，出現壓價傾銷的競爭局面。結果必然是對外議價能力的不足、貿易條件的惡化及開放效益的損失。一方面，在出口規模迅速擴大的同時，我國的價格貿易條件呈現逐步下滑勢頭，在過去10年間，中國皮鞋、布鞋、球類、傘、鬃刷、熱水瓶6種小商品的出口額增長了約五成，但平均價格的跌幅卻超過了20%。另一方面，出口獎勵、出口退稅等變相補貼方式，低廉的出口價格，成為發達國家包括發展中國家和地區發起對華反傾銷的主要原因，嚴重影響相關出口企業及產業發展，同時導致貿易福利的流失。

第三，外資爭奪與國民福利損失。長期以來，外資在我國享受超國民待遇，除去“兩免三減半”的國家優惠政策外，地方政府為爭奪外資而競相對外資優惠加碼，給予最大幅度的稅收減免、低價用地、用電等方面的優惠。此外，近兩年來，由于東部沿海地區生產成本逐步上升，跨國公司加快調整在我國的產業布局，但隨之加劇了外資轉移的國內競爭。結果一方面違背了外資轉移及戰略布局的市場導向，另一方面給予外資過多優惠違背了內外資一視同仁的國民待遇原則，不但壓制了內資的市場機會及成長空間，也加大了開放效益的損失。

2. 規模導向的政績考核體制

近年來隨著經濟發展模式轉型升級步伐加快，我國出臺了一系列更加突出發展效益及可持續性的指標體系，如《全面建設小康社會指標體系》、《國家級經濟技術開發區綜合發展水平評價指標體系》等，涵蓋經濟結構、經濟效益、生態環境及民生保障等指標內容，但所占權重仍然偏小，而且并未真正作為官員政績考核及升遷的指揮棒。官員們往往追求規模速度而忽視結構改善及效益提升。另一方面，地方經濟社會發展的發展指標與數據采用的是由下而上的層層上報制，而非由上而下的審核制，各級政府均有差異較大的兩套統計數據，結構轉型及發展效益的考核往往流于形式。

3. 部門目標與部門利益的沖突

通過融入全球競爭體系，擴大開放能有效推動市場競爭、打破市場壟斷，因而對不同行業部門的影響各不相同。以致兩個問題較為明顯：

一是一些部門以國家安全、產業安全為由拒絕擴大開放。我國對外經貿談判必將觸及更多其他部門尤其是壟斷部門利益，有時甚至需要放棄一些部門的局部利益。如我國與海合會及澳大利亞的自貿區談判，雙方經濟互補性較強，具有很好的預期。但由于其中涉及聚乙烯、聚丙烯等幾個化工產品的關稅減免問題，中石化以危害產業安全為由拒絕讓步，最終導致自貿區談判被迫擱置。

二是開放工作牽涉面之廣與商務部門權限有限的矛盾。如當前跨境貿易人民幣結算沒有類似SWIFT、CHIPS、CHAPS的資金清算系統，其規模和范圍受到很大限制，需要外管、財政、海關、稅務及銀監等部門配合。而當前部門協調機制缺失，這方面工作的推動便受到了制約。

（二）國內體制與全球化趨勢的矛盾

隨著全球化趨勢推進及國際專業化分工的深入，美國把傳統制造業及服務產業逐步向海外轉移，騰出市場空間發展高科技產業及現代服務業。傳統國際規則中的市場準入、關稅降低已不符合美國的利益訴求，他們轉而建立全球化國際新規則。從中美BIT談判、TPP及TTIP談判來看，美國主導的國際新規則特點是：突出更高標準的開放，包括公平競爭、知識產權、勞工環保標準等；更高水平的開放，包括準入前國民待遇及負面清單等；更加安全的開放，包括更強的投資保護、有效的爭端解決及安全審查等。參照國際新規則特點及要求，影響我國開放型經濟進一步提升的體制問題主要包括：

1. 外資審批制度

相互給予準入前國民待遇日益成為全球化發展的一個趨勢，當前有77個國家已經實行，包括大部分發達國家、巴西、印度、南非等新興經濟體國家及越南等不發達國家。這些國家對外資進入的管理，普遍采取準入前國民待遇外加負面清單的形式。我國實施的仍是準入后的國民待遇，依據《外商投資產業指導目錄》，外資進入受到發改、商務等部門的多頭審批，加之行政效率問題，從外資申請設立到拿到營業執照的流程時間較長。

2. 行政性壟斷

在我國，行政性壟斷的主要表現為：首先，行業壟斷，即一些部門、行業利用行政職權和特定優勢，控制市場、獨占經營，損害公平競爭的行為。其次，地區封鎖，即地方政府及其所屬部門從狹隘的地方保護主義出發，采用各種不合理手段制造障礙，限制地區間經濟貿易往來，割裂地區間的要素流動，損害市場統一與公平競爭的行為。顯然，行業壟斷、地區封鎖等行政性壟斷與公平競爭的國際規則是格格不入的。

以電信行業為例，我國寬帶上網平均速率位列全球70多位，不及30多個經濟合作組織國家平均水平的1/10。但平均一兆每秒的接入費用，卻是發達國家平均水平的3～4倍。天則經濟研究所研究報告表明，2010年中國因行政性壟斷所造成的社會福利的損失高達11244億元，占當年國內生產總值的2.8%。而且這部分損失沒有對應產品和服務的貨幣量，導致1.7%的通貨膨脹率，相當于當年商品零售價格指數上漲率的54.8%。由于設置進入壁壘和價格管制，中國電信行業2003～2010年造成的社會福利損失在846億至4417億元之間；石油企業少繳納的租金約2881億元。

3. 政府采購制度

近年來，各國政府采購金額逐年不斷上升，占世界貿易總額的份額達10%以上，由于各國政府采購市場開放程度不高，政府采購逐漸演化成一種新型貿易壁壘。為促進政府采購市場的開放性、透明化，提高效率，部分WTO 成員在1994 年烏拉圭回合談判中簽署了《政府采購協議》（GPA），成為WTO 框架下四個重要的諸邊協議之一。

與國際規則要求相比，我國政府采購制度的主要問題包括：首先，政府采購市場仍未開放。中國公共采購市場的規模超過1萬億美元。按照國際慣例，加入GPA后各成員相互開放的政府采購市場，通常在其政府采購市場規模中占比約10%。因而中國約有1000億美元的政府采購市場應允許GPA成員的供應商參與公平競爭。其次，采購對象范圍標準未與國際接軌。再次，我國的政府采購體制仍不完善，法律之間的協調、監管等領域問題嚴重，80%的政府采購價格都要高于市場價格，各種政府工程招標中的腐敗、混亂現象頻頻，與GPA的透明度、公平、公開、程序合理、第三方監督等規則相沖突。

4. 環保標準

20世紀90年代中期以來，我國積極承接國際產業轉移，推動工業化進程及出口增長，同時也承接了大量國外轉移的高污染高排放產業，對生態環境造成一定的破壞。另一方面，雖然我國對排污企業征收排污費，但目前排污費征收的主控對象是易于控管的城市工業企業，而對面廣量大、污染嚴重又分散于鄉鎮、難于監控的化工企業，以及餐飲、娛樂等服務行業中的小型排污者，缺乏長效監管機制，也沒構建排污費簡易操作程序，成為監管“軟肋”。同時，排污收費標準偏低，與治污成本差距較大，遠沒達到“外部成本內部化”預期。

5. 知識產權制度

知識產權保護是我國與發達國家貿易摩擦的主要問題。大量美國企業策略性地利用337條款對中國出口產品發起調查，2011年，在美國發起的涉及中國企業的337調查中，涉案產品主要包括電子、輕工、醫藥、機械以及化工5個行業。2012年上半年，美國發起337調查29起，其中涉華案件11起，占總數的37.9%。事實表明，隨著我國知識密集型產品出口比例提高，知識產權保護已經演變為發達國家企業對華開展不公平競爭調查的主要依據。

二、提高開放型經濟發展

水平的改革思路與建議

促進我國開放型經濟轉型升級、深化發展的突破口在于改革。面對美國主導的國際經濟新規則及我國國內體制機制存在的種種問題，一方面應加快國內體制改革，另一方面應加快與國際規則對接。

1. 建立開放工作協調機制

建立由國務院領導領銜、商務部門牽頭，發改、經貿、海關、外管、財稅、人事、國資等各職能部門一把手參與的開放工作部長聯席會議機制，統籌協調全國對外經濟工作，強化對各級地方政府產業政策及產業規劃的宏觀指導和統籌協調，規范地方政府招商引資、擴大出口等行為，形成對外開放的合力。

探索建立開放工作的利益補償機制。由于各產業部門存在競爭力水平差異、開放程度差異，國際競爭力強的部門希望擴大開放獲得更大的發展空間，而國際競爭力弱的部門希望更多的國內保護，擴大開放對各部門影響各不相同。對于擴大開放而遭受較大沖擊的部門，在估算利益損失的基礎上，在一定的過渡期內（不同產業的過渡期可有所差異），可通過財政補貼、稅收返還等形式，給予適當的利益補償。

2. 改革政績考核機制

改革目前以GDP增長和稅收增長為核心的政績考核體系，促使地方政府逐步退出對微觀經濟的直接干預。在全國范圍內制定突出發展效益分配及社會民生保障的地方官員政績考核機制，突出政府在基礎設施、公共關鍵技術創新、環境保護、社會公共管理等市場失靈領域的服務功能，并逐層分解到具體職能部門，確保真正落實。

3. 改革外資審批制度

改革多頭審批的外資準入制度，給予外資準入前國民待遇，以負面清單管理代替對外資準入的行政審批。在加大研究、實證分析的基礎上科學擬定限制外資準入的負面清單，同時，在保持透明度的基礎上，保留可延續、變更和修改的權利。建議充分借鑒我國《外商投資產業指導目錄》，把禁止類及部分涉及稀缺礦產資源、核心關鍵技術及資源消耗類、環境污染類的部門列入負面清單，控制外資的進入。其次，對負面清單的擬定，可按照循序漸進、由繁到簡的原則，為國內體制改革及市場完善爭取更多時間，即現階段盡量多列，隨著改革的深入、開放的擴大、各部門競爭力的增強，逐步減少負面清單內容。

4. 完善市場運行機制

打破行政性壟斷的關鍵在于市場運行機制的完善，減少政府對經濟運行及資源配置的干預。為此，應進一步加快政府職能轉變，明確政府與市場的邊界，更好發揮市場的配置功能和調節作用，把企業的生產經營權和投資決策權真正交給企業，將政府職能切實轉到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來。在此基礎上，進一步擴大市場開放，積極引入競爭，鼓勵民資、外資進入現有壟斷領域，切實維護和保障市場秩序和公平競爭。

5. 改革政府采購制度

以加入WTO《政府采購協議》（GPA）談判為契機，推動我國政府采購制度改革。針對我國政府采購制度不開放、不透明及腐敗等問題，盡快出臺和完善《政府采購法實施條例》等制度規范，對政府采購專家管理辦法、政府采購從業人員資格認定等法律法規做進一步規定。同時，加快政府采購回避制度、保證金制度、財務預算制度、結算制度等配套制度的改革。

6. 理順環境監管機制

推動環境監管機制改革，理順環境稅費制度，以污水排污費改稅為切入口，實現污染治理由行政管制向稅法管制轉變。同時，改革現行以規模導向為核心的政績考核體系，突出生態建設、環境保護等內容，把生態環境指標作為考核干部政績的硬指標實行一票否決制。

7. 完善知識產權制度

完善知識產權保護制度，首先，應從與國際知識產權保護規則接軌的要求出發，完善專利審查和商標注冊等程序，適時修訂和完善知識產權法律。同時加大執法力度，加強國際合作，嚴厲打擊各種侵權行為。其次，提高全民的知識產權保護意識，創建一個尊重知識產權的社會氛圍。第三，引導企業建立知識產權保護制度，提高企業知識產權創造、管理、保護和運用的能力。