中國高校擴招政策的多源流理論分析

李寧 韓浩

摘要：中國高等教育在短時間內實現的規模上的躍遷不是高等教育自組織演化生成的，而是高校擴招政策的直接產物。基于多源流理論進行分析，發現中國高校擴招從學術問題上升到政策問題。其是由教育供給與教育需求之間的突出矛盾形成的問題源流、政府與學術界的不同主張形成的政策源流以及國家實施科教興國戰略、重視教育的經濟功能與高等教育成本分擔的主流意識傾向所形成的政治源流匯合共同促成的，而國內經濟低迷和學者諫言是開啟擴招政策之窗的催化劑。

關鍵詞：高校擴招；有限理性；問題源流；政策源流；政治源流

中國高等教育突破高等教育自身特有的規律，通過規模擴張，飛速駛入了大眾化階段，伴隨而來的是高等教育質量下降、大學生就業難等突出的社會問題。高等教育的歷史問題、現實問題和價值問題構成高等教育研究的問題域。要求解當今謎題，還要從高等教育的歷史與現實問題入手。高等教育大眾化始于20世紀90年代末，至今已有15年的時間。它已不僅僅是學者關注的學術命題，而日漸成為研究現階段中國一切高等教育現象和問題的初始條件。無論高等教育大眾化是作為學術命題而存在，還是作為研究背景而存在，一個基本的事實便是：中國高等教育大眾化時代的到來乃政府實施高校擴招政策催生的結果。筆者試圖透過多源流理論框架分析高校擴招政策的形成過程，以再現當時的社會背景及中國高等教育大眾化進程的特點，幫助人們理解為什么中國學術界在探討高等教育大眾化問題時十分關注高等教育質量、就業等由高校擴招政策所引致的后續效應。

一、多源流理論對于分析高校擴招政策的適用性

多源流理論是20世紀80、90年代由美國學者約翰·金通等人提出并逐步完善的一種決策過程理論。它以研究模糊狀態下公共政策的制定過程為目標，主要用來描述大學和國家、政府這類復雜組織的決策環境。多源流理論認為政策過程由問題源流、政策源流和政治源流三個獨立的源流組成。問題源流，由各種問題的數據以及各種問題界定的內容所形成；政策源流是關于某一問題由政策共同體中的專家們提出的方案集合，政策共同體是—個包含著官僚、學者和思想庫研究人員的網絡；政治源流，則由諸如公眾意識、壓力集團間的競爭、選舉結果、政黨或者意識形態在國會中的分布情況以及政府的變更等因素構成。三種源流通過一種耦合機制匯合到一起，社會問題就會被提上議事日程。約翰·金通將這樣的時間點稱為“政策之窗”（如圖1）。多源流理論框架對于國家層面政策制定過程具有相當強的解釋力。[1]

圖1政策過程的多源流理論路徑

高校擴招政策的實施是中國高等教育大眾化進程的起始點。基于眾多涉及高等教育大眾化的研究文本，可以發現一種主流輿論觀點，即20世紀90年代末中國政府做出高校擴招的決定是社會發展的必然，也是高等教育自身發展的需要。這一輿論觀點的傳播與擴散在一定程度上有益于形成政府合理決策的社會印象，進而強化公眾對高校擴招政策的認同感。但事實上，組織理性是有限的，組織決策有時具有非理性特征，尤其在社會變革時期，組織通常需要克服對傳統發展路徑的慣性依賴，解決新舊交錯的矛盾和問題。各種矛盾和問題的緊迫性及重要性程度決定了組織決策的優先順序。中國高校擴招是中央政府在經濟社會轉型的多維復雜背景下啟動高等教育轉型的重大決策，用多源流理論框架來分析國家權力系統出臺高校擴招政策的始末，深入探究各種社會因素在政策過程中的作用具有適切性。

二、基于多源流理論框架的事實分析

客觀的事實分析是一切有價值研究的基礎。所謂客觀的事實分析，要求分析主體要盡可能地懸置個人的觀點和情感，按照事件進展的真實過程展開敘事，以重現事件的真實面目。如前文所述，多源流理論認為政策過程是由問題源流、政策源流和政治源流組成的，筆者將以此作為分析工具對中國高校擴招政策的形成過程展開分析。

（一）問題源流：教育民主化訴求要求突破精英化的教育規模

20世紀中后期，眾多國家開始進入大眾化階段。1998年中國高等教育毛入學率為9.8%，據世界銀行統計，1996年全世界適齡青年高等教育毛入學率已達到16.7%，中國遠遠低于世界平均水平。在國內，關于高等教育發展滯后的問題通過下文突出的矛盾關系被社會所感知。感知的焦點可以描述為：精英化的教育規模需要被突破。正是這些被感知的問題形成了問題流。

1.教育供給與教育訴求間的矛盾

在現代社會，制度化的教育成為實現社會分層和社會流動的重要機制。個體要想獲得較好的社會地位和收入，就必須盡可能地接受良好的教育。“教育可以改變命運”是這一變化的真實寫照。眾多家庭都寄希望于通過“上大學”來改變子女乃至整個家族的命運。從經濟承受能力看，改革開放后，我國經濟以較快的速度增長，無論是綜合國力還是人民生活都發生了巨大的變化。1999年，我國人均國民生產總值達到7159元，比1990年增長了3.4倍，成為同期世界各國中經濟增長最快的國家。如表1所示，城鄉居民家庭可支配收入逐年增加，提高了接受高等教育的經濟承受能力。居民的消費觀念也從重視生活水平轉向重視生活質量，從追求物質消費轉向追求精神消費和服務消費。

然而從實際來看，這一時期，接受高等教育只是少部分“尖子生”的特權。據《中國統計年鑒1999》數據顯示，1998年普通高中畢業生數為251.8萬人，高等學校招生數僅約108.3萬人（本科約65.3萬人，專科約43萬人），約有143.5萬人沒有機會進入大學學習。這說明教育供給與公眾的教育訴求之間存在巨大差距。

2.教育中的精英主義與素質教育改革目標之間的矛盾

素質教育改革與應試教育中長久以來的精英主義理念之間存在矛盾關系。從20世紀90年代中期開始，國家至上而下實施了素質教育改革，但卻出現了“素質教育改革轟轟烈烈，應試教育扎扎實實”的局面，且有愈演愈烈之勢。應試教育 “扎扎實實”是多方因素協同影響的結果，但重要因素之一便是高等教育中的精英主義。精英高等教育的基本假設是社會上只有少數人適合進行高深學問的學習和探究，固應嚴格甄別和篩選。在學歷主義社會，進入普通高中的學生都是以“上大學”為直接目標的。這迫使學校不得不競相爭奪有限的高等教育資源，而這種行為為學校出現諸如猜題、押寶、反復進行模擬考試等機會主義心理的滋生提供了土壤。

（二）政策源流：政府的保守主義路線與學術界百家爭鳴的局面形成鮮明對比

對于是否要擴大高等教育規模，政府和學術界均有不同的看法和主張，而且他們關注的程度也大相徑庭。

1.政府

中國高等教育的發展在很大程度上取決于政府意志和行為。《中國教育年鑒》中記載了政府歷年來出臺的相關政策、意見和決定，以此來考察其指導高等教育發展的意識傾向。《中國教育年鑒》中記載的20世紀80-90年代的教育文獻資料顯示：1985年中共中央做出了《關于教育體制改革的決定》；1988年初，第三次全國高等教育工作會議提出了深化和加快高等教育改革、持續而穩步地發展高等教育事業的工作任務；1989年政府提出了“堅持方向，穩定規模，調整結構，改善條件，深化改革，提高質量”的工作方針；1992年國家頒布的《關于我國高等教育事業工作方針問題的幾點意見》提出“‘八五期間高等教育的規模應基本穩定，特別是研究生教育和本科教育”[2]。通過分析這些文獻，發現這一時期中國政府對高等教育事業的治理基本上采取的是穩步發展、穩定規模的保守主義路線，而關注的焦點也集中在高等教育體制改革和院校調整方面。迅速擴大高等教育規模這一議題，還未真正進入政策領域。

2.學術界

與政府官員相比，學者們成為關注擴大高等教育規模，研究高等教育大眾化問題的主要群體。據中國學術期刊網絡數據庫資料顯示，國內以擴大高等教育規模為主題的研究始于20世紀80、90年代，學術界對于中國走高等教育大眾化道路的研究，觀點紛呈，并在內部產生分野。（1）有學者主張應當大幅度擴大規模。其依據是經濟發展和增長方式的改變、知識經濟的到來以及人們生活水平的提高相應要求高等教育做出變化。研究領域主要集中于以下幾個方面：一是探討區域高等教育大眾化問題。如北京、廣東、上海等高等教育發達地區如何借助優勢，步入大眾化階段。[3]二是探討高等教育大眾化的必要性和可行性問題。有學者提出高校質量分層應當更加多樣化，應扶持和引導私立高等教育發展；要大力發展開放式和網絡化的遠距離高等教育。[4]三是研究制約我國高校招生數量擴大的原因及對策，涉及人事體制、畢業分配體制、教育經費、專業設置、辦學形式等方面內容。[5]（2）有學者主張應當穩定高等教育規模。其依據是窮國辦大教育，經濟發展對高等教育發展的吸納能力有限。甚至有學者旗幟鮮明地指出高等教育大眾化不適合中國國情。在制定高等教育政策時，既要注意國家的財力，也要注意高等教育的適度規模和合理結構，還應把普通高教與成人教育、普通高教與職業教育區分開來。普通高校的大眾化在我國現階段是行不通的。[6]（3）亦有學者力倡積極穩步地發展高等教育，避免大的波動起伏。這一時期，學術界的紛爭表面上并沒有對國家決策產生實質性影響，但實際上已營造了一定的氛圍，引起了社會各界的關注，在一定程度上也表達了迫切要求擴大高等教育入學機會的國民情緒。

（三）政治源流：高等教育的經濟功能逐漸受到關注

“政策制定離不開流行的思想觀念等環境。”[7]組織社會學認為，在社會建構政策范式的過程中，意識形態起主導作用。意識形態通過影響政治話語來影響政策范式。主流意識形態是一定時期內一個社會占主導地位的意識形態，具有強大的思想約束力和廣泛的社會認同。我國屬于中央集權制國家，中國共產黨作為唯一的執政黨，其意識形態對公共政策會產生重大的影響。因此，從執政黨的意識形態去分析政治源流非常有意義。20世紀以來黨和國家的各種教育改革方針、政策及具體措施，鮮明地體現出國家和政府在教育領域的主流意識傾向。這些方面共同作用于高等教育改革，形成政治源流。

1.科教興國戰略的確立

1985年5月，中共中央頒布的《關于教育體制改革的決定》指出：“高等學校擔負著培養高級專門人才和發展科學技術文化的重大任務。”1994年7月， 國務院頒發《關于中國教育改革和發展綱要的實施意見》，提出要進一步發揮高等學校在國家科學技術工作中的重要作用，實施“211”工程，面向21世紀， 重點建設100所左右的高等學校和一批重點學科。1995年5月中共中央國務院首次提出在全國實施科教興國的戰略，確立科技和教育是興國的手段和基礎的方針。科教興國戰略的主要內容是：在科學技術是第一生產力思想的指導下，堅持教育為本，把科技和教育擺在經濟、社會發展的重要位置，增強國家的科技實力及向現實生產力轉化的能力，提高全民族的科技文化素質，把經濟建設轉移到依靠科技進步和提高勞動者素質的軌道上來，加速實現國家的繁榮昌盛。“科教興國”戰略的提出表明國家和政府將會大力支持教育包括高等教育事業的發展。1998年8月，全國人大制定并頒布了《中華人民共和國高等教育法》。該法規定：“高等教育的任務是培養具有創新精神和實踐能力的高級專門人才，發展科學技術文化，促進社會主義現代化建設。”《中華人民共和國高等教育法》的出臺意味著國家對高等教育發展的關注和重視。

2.教育的經濟功能備受倚重

隨著經濟社會的發展，高等教育與國家安全和社會生活的關系日益密切，政府也逐步將高等教育納入國家發展戰略規劃。高等教育具有多種社會功能。對于中國而言，古代高等教育承擔著為當朝政權輸送德才兼備的政治精英的主要使命。鴉片戰爭后，洋務派興辦新式學堂，引進“西學”、“西藝”，科學技術知識進入高等學校課程，突破了封建社會“以講授綱常名教為主旨的儒學教育” [8]。到了現代社會，高等教育雖仍承擔為政府輸送政治精英的責任，但這并不是唯一的責任，高等教育通過傳遞高深的專門化知識，尤其是現代科學技術知識，提高了人力資本，推動了經濟進步。經濟效用作為高等教育的重要派生功能之一，在改革開放后得到黨和國家的加倍重視。具體地說，高等教育的經濟功能主要經由兩種渠道實現：一種是立足于投資的渠道，即把高等教育作為提升人力資本的重要途徑，通過提高勞動力的知識水平和技能，從根本上推動科技的發展，從而提高社會生產力，促進經濟發展；一種是立足于消費的渠道，即通過發展高等教育事業，刺激消費，從而達到擴大內需、繁榮經濟的目的。

3.高等教育成本分擔理念指導下的收費制改革

20世紀80年代，美國教育經濟學家布魯斯·約翰斯通提出高等教育成本分擔理論。他認為，高等教育成本無論在何種制度的國家和地區，都應當由政府、社會、學生、家庭及高等院校等各方共同分擔。就實際情況來看，除瑞典、芬蘭等高福利國家實施高等教育免費政策外，世界絕大多數國家和地區的高等教育成本都由國家和個人共同分擔。就中國而言，從新中國成立到1988年的數十年中，中國高等教育一直都是“免費的午餐”；1989年，國家開始高等教育部分收費政策，逐漸形成了公費生與自費生并存的“雙軌制”；1996年中國高等教育試行并軌招生；1997年國家實行全面并軌。這在客觀上為高校擴招后經費來源的多樣化奠定了基礎。

（四）三種源流耦合，政策之窗開啟

約翰·金通認為，一個項目被提上議程是在特定時刻匯合在一起的多種因素共同作用的結果。這種共同作用也就是問題源流、政策源流和政治源流三者的交匯，即特定問題、政策方案與政治形勢的有機結合。而三種源流交匯的原因首先在于政策之窗的開啟，它為問題被提上議事日程或政策變遷提供了機會。

1.觸發機制原理

政策之窗的開啟，首先緣于一個重要的觸發機制。一個重大事件、政治領袖對某個問題的關注、或者新聞媒體的連續報道都有可能成為觸發機制，使某個日常問題上升為政策問題。觸發機制是公共政策的催化劑，面對社會運行過程中存在的形形色色的問題，有限資源決定了政府只能解決最迫切需要解決的問題，而觸發機制正好可以幫我們從紛繁復雜的社會問題中加以辨識。[9]

2.中國高校擴招政策的形成由以下事件觸發而成

首先，受到1997年亞洲金融危機的影響，中國經濟增幅全面下滑，需求不足成為經濟發展的重要阻力。此外，1992年國企改制，引致大規模失業群體，截止高校擴招政策出臺的前夕，全國失業人員已達到2100多萬人。經濟低迷、內需不足、就業矛盾突顯等一系列連鎖問題，影響到社會安定和發展。這迫使政府不得不及時尋求解決途徑。自1988年以來，經過試行收費、計劃外收費和全面收費的漸進式改革，高等教育成本分擔的理念逐漸被廣大家庭所接受，加之中國素有高度重視教育的文化傳統，致使承載著無數夢想的大學教育成為千萬家庭的重要投資項目。高等教育的社會作用遠遠超越教育和政治的范疇，日益向經濟領域滲透。這一發展趨勢吸引了經濟學者的目光。

其次，學者建議成為擴招政策的催化劑。1998年11月，前亞洲開發銀行中國代表處首席經濟學家湯敏以個人名義向中央提交了《關于啟動中國經濟有效途徑——擴大招生量一倍》，諫言擴大高校招生規模。在這份建議書中，湯敏博士指出高校需要擴招的幾點理由：第一，中國大學生數量遠低于同等發展水平的國家；第二，未接受大學教育的適齡青年提早進入勞動力市場，與國企失業人員展開競爭，將進一步惡化就業矛盾；第三，社會潛藏著巨大的教育需求，擴大教育規模，鼓勵民眾進行教育投資，可以拉動內需，刺激經濟增長；第四，高校師生比僅為1∶7，因而高校有能力吸納更多學生；最后，高等教育的普及事關中華民族的振興。

3.政府制定擴招計劃，政策之窗開啟

湯敏博士的建議被采納之后，中央很快制定了以“拉動內需、刺激消費、促進經濟增長、緩解就業壓力”為目標的高校擴招計劃。據時任教育部發展規劃司司長紀寶成回憶說，當時教育部和相關部門已經按照每年的常規，確定了一個招生計劃，最初的招生人數為131 萬，幾天后又改成159.68萬，招生人數比1998年增加了51.32 萬，增幅也迅速由20% 提高到47.4%，這是目前為止擴招幅度最大的一次。在1999年6 月18日召開的全國教育工作會議上，前總理朱镕基公布了此項決定。[10]政府制定高校擴招計劃，政策之窗全面開啟。

三、結語

從高校擴招政策形成過程看，該政策的出臺既順應了公眾教育民主化的訴求，更是出于發揮教育經濟功能的考慮。高校擴招從學術問題上升到政策問題，并未經過長期醞釀及科學論證，國內經濟低迷和學者諫言是政策之窗開啟的催化劑。從高等教育自身發展規律看，該政策并非完全理性的選擇。而事實也證明，擴招政策雖然一定程度上達到了預期目的，同時也引發了高等教育質量下滑、加重了就業負擔等一系列社會問題。

參考文獻：

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[8]董寶良.中國近現代高等教育史[M].武漢：華中科技大學出版社，2007.9.

[9]吳越.多源流理論視野中的教育政策議題形成分析[J].現代教育管理，2010（1）：24-27.

[10]郭少峰.十幾天制訂新計劃擴招50萬大學生[EB/OL].http：//www.thebeijingnews.com，2009-01-05.

（責任編輯于小艷）