誰是城鎮化主力

周靖祥

十八大報告和2012年末的中央經濟工作會議，把城鎮化提到一個新的戰略高度，提出城鎮化是中國實現經濟結構戰略性調整的重點。

國務院副總理李克強主持召開經濟社會發展和改革調研工作座談會時指出：中國作為大國要立足內需，城鎮化就是最大內需，發揮這個潛力，還要靠改革。把農民工逐步轉為市民，需要改革戶籍制度；城鎮設施和保障房建設，要完善融資機制；城鎮化還要確保糧食安全，關系到保護耕地和發展現代農業，這也要靠改革推動。

他同時強調，把城鎮化最大潛力和改革最大紅利結合起來，形成疊加效應，中國經濟就有長久持續的動力。

地方目標和計劃出臺

2013年的新年剛過，各地城鎮化目標和計劃紛紛出爐。

山東省政府發布《山東省城鎮化發展綱要（2012- 2020）》（2013年1月24日），提出發展目標：全省城鎮化率2015年達到56%，2020年達到63%；戶籍人口城鎮化率分別達到47%、56. 5%。這是在省級政策文件中首次提出“戶籍人口城鎮化率”目標。

河南省2013年《政府工作報告》把“加快推進新型城鎮化，促進城鄉發展一體化實現新突破”列為2013年重點工作。根據統計數據顯示，2012年該省城鎮化率達到42. 4%；從2013年起，河南省目標是城鎮化率年均提高2個百分點以上，2017年達52%以上。

也有地方政府在2012年就提出了有關目標。

重慶市（2012年9月12日）發布的《中共重慶市委重慶市人民政府關于推進新型城鎮化的若干意見》提出推進新型城鎮化的目標：到2015年，市域常住人口城鎮化率達到60%，戶籍人口城鎮化率達到45%，逐步縮小兩者的差距。

《云南省城鎮體系規劃（2011—2030年）》（省十一屆人大常委會第三十二次會議表決通過）到2015年城鎮化水平達到45%左右，2030年達到65%左右。2012年9月，云南省提出將利用山地資源，推動“城鎮上山、工業上坡”。

貴州省2012年11月公布的城鎮體系規劃顯示，到2015年全省城鎮人口增加至1450萬人左右，城鎮化率達到41%左右；到2020年城鎮化率達到50%左右。按照計劃，該省將探索“多民族山地省區民生型發展”的新型城鎮化道路。

無論是城鎮化還是城市化，都預示著我們需要再次對農民的身份進行界定，這是關于城市化問題所爭執和交鋒的聚焦點。城鎮化不僅僅是經濟問題。在發展中謀劃改革，尋求一種不損害大多數享受著發展之利又有利于大多數承受了增長之弊的人共享經濟增長成果的方案，設計合理政策以適用于處理與農民相關性極強的切身利益。

中國城鎮化之路已走過30余年，其間經歷了從支持小城鎮到重點發展大城市、再到大中小城市和小城鎮協調發展的路徑。回顧城鎮化發展的過去，總結以往的經驗和教訓，才能定位城鎮化的未來，既能夯實中國發展的主要目標，又是實現社會公平正義的必選之路。

在城鎮化的過程防止一些問題的加劇

必須面對的一個問題是，誰是城鎮化主力？是政府還是市場？

城市化說到底其實就是一種特殊的生產和分配過程，城市化進程的推進與農村和農業發展其實并不矛盾。城市化更是一種促進社會分工走向合理的外部力量，城市只不過是一種社會空間居所（某種意義上講是為了區分農村社會空間），兩者的分離和協調就決定了社會發展的步伐和發展方向。

最近幾年，筆者到各地調研和參與學術會議，當問及各地推進的城鄉統籌或者城鄉一體化怎么走，許多地方政府的官員和大量的學院派學者都說不出答案，其實反映的一個事實是：靠城市反哺農村、工業反哺農業這條道路已經難以走通。

十字路口，我們需要怎樣的城鎮化？國家提出積極推進城鎮化，地方政府急于用行政命令手段向下分配任務指標（層層分配），如果還是老思路搞運動式推進，不可避免把城鎮化方向搞錯。

當政府官員考核、土地、戶籍、城鄉分割福利變革等相對滯后，成片的規劃工業園區、產業聚集區、新城（區）建設運動等則遍地開花。在此過程中，區域內城鄉的主要經濟資源集中到城市（鎮）區域，大量新城拔地而起，周邊農村卻因此而失血；已建成的新城人跡罕至，周邊的農村日漸衰落，城鎮化變成某些地方官員謀取政績的手段。

在城鎮化的過程中，如何防止一些問題的加劇，如農村人口老化、農村土地無人經營、勞動力結構性短缺問題短期被擴大化，糧食生產和環境破壞等。雖然承接產業的轉移，但筆者在云南、湖南、四川和重慶等地調研發現，不少地方政府所熱衷的基本是“大企業帶大項目”，類屬同一轄區（不同層級）相互之間爭奪資源和消耗財力（甚至某種程度上已經是過度透支，土地資源優良資產變成了破罐子）的競爭體制屬性高度顯化。

重點關注的應該是農村而不是城市

城市化和城鎮化，前者強調大城市的發展，后者則是縣域、鎮域社會經濟發展，目的是將全面建成小康社會落到實處。

根據筆者在中西部內陸地區長期的跟蹤調查發現，縣城（直轄市下屬的區）和中心鎮實現增長與發展都面臨的約束是用地指標限制。在中國城市自上而下的行政層級管轄下，超大和特大城市更容易分得用地指標，城鎮（鄉鎮集市）能夠分配得到的指標可謂“殘羹冷炙”。

省城、市、縣、鄉鎮的人口的分布梯度特征尤為明顯。筆者的調研還發現，農村能夠進城的群體通常選擇在縣城或以上城市購買房子和就業。

在以15個副省級城市為樣本的實證研究中，筆者發現城市化的動力機制和運行機理體現為：人口集中推進經濟和產業聚集、加速勞動力分工，反過來再吸納人口聚集。由于城市的增長動力源是人口和土地要素，所以筆者同樣在這15個城市進行了相關調研，結果顯示城市市長、市委書記特質（如年齡、任期和受教育水平）以及任期搭檔（黨委與行政）時間都顯著影響城市人口和經濟增長。換句話說，不同行政層級的城市政府管理者才是決定城市或城鎮發展命運的主體。因此就城鎮化方向而言，我們需要先回答的問題是——如何定位政府（國家）和市場的職能，簡而言之就是政府主導還是指導。

另一個我們需要厘清的思路是：中國的城市發展最終決定力量是土地指標配置，而不是土地；中國的城市化進程推進，不是戶籍和土地制度的束縛，真正決定城市化進程的是生產方式轉變和農民收入，以及農村的土地經營模式的改變。事實上，現在討論和試點的規模化、集約化道路在當下并非可取之策，因為農村的土地與農民的心理是綁定在一起的，這可能在未來很長一段時間內都很難改變。

所以，筆者認為，城鎮化道路選擇應該重點關注農村而不是城市，出路在于城市建設穩步推進以及其與農村社會經濟發展之間的協調。

東部省市可以在超大城市發展起來的輻射區域內發展小城鎮，而且這在20世紀30、40年代就已啟動，其間雖然由于特殊的歷史原因經歷過一次“塌陷”，之后得益于20世紀80、90年代的農村工業化過程，城鎮發展活力再次激發，原因是東部人口密度高且分布較為集中。然而與之不同的是，廣大的中西部內陸地區只能依靠大城市吸納農村人口，約束條件是人口密度低和居住分散。

遺憾的是，現有的經濟理論對中國城市和城市化發展很多既成的事實無法做出合理解釋，因此在當下，建構切合中國實情的理論（體系）是學術界的工作和責任所在。

（作者系數量經濟學博士、重慶交通大學新農村發展研究院副院長，本文感謝國家社會科學基金項目 “城鄉、區域發展不平衡對城市化的影響及對策研究”以及教育部人文社會科學研究項目，“協調與共富發展目標下的區域城市化聯動機制研究”的資助。）