廣州社會組織松綁一年考

郭璐

不熟悉羅建明的人絕對想不到，眼前這個普通話里夾雜著濃重的粵語口音、相貌有著明顯地域特征的廣東人，就是網上響當當、敢于“叫板”政府的草根環(huán)保人士“巴索風云”。

在網上，“巴索風云”是一個熱心、直言、極富社會責任感的環(huán)保人士。他因反對在廣州番禺建立垃圾焚燒廠、支持垃圾分類而迅速成名，從此便活躍于廣州各種環(huán)保公益活動。

2012年，為號召更多的人加入垃圾分類行動，羅建明籌劃成立了一個廣州NGO組織。

“事情意想不到地順利，”羅建明說，“我們在2月17日申請核名，3月9日得到第一次核準通知書，由于中間我們自身的原因（增加出資人和出資金額），3月29日我們再次遞交了重新核名申請，4月13日再獲得核準通知書。一套程序走完用了還不到兩個月，6月20日中心就正式成立了。”

羅建明在博客上寫了一套“申請攻略”，詳細講述了他申辦“宜居廣州生態(tài)環(huán)境保護中心”（下稱“宜居中心”）的流程。出乎他意料的是，這篇博客被大量轉載，不少人給他留言咨詢，“政府的人態(tài)度好嗎？”“驗資找哪個單位？”“牌照容易辦嗎？”

“經辦人員態(tài)度很好，每一次都很耐心詳細地解答我們的疑問。”羅建明覺得一套程序下來，除了經辦人員由于新政不熟產生的小困惑外，基本上沒怎么受過“刁難”。

一位網友無不羨慕地與他交流：“還是在前年的秋天，我曾經走訪廣東省民間組織局、（廣州）越秀區(qū)民政局等單位，打算申請辦一個非企業(yè)民間組織機構。無奈，要么手續(xù)繁瑣，要么相互推搪，結果走完各個部門空手而歸。在省民間組織局咨詢時，問接待的工作人員辦事的難易，工作人員回答得也很爽脆：難！”

社會組織“找婆家難”的情況將成為歷史。如今，在廣州申辦一個NGO就跟申辦港澳通行證簽注一樣，完全可以實現(xiàn)“足不出戶”。

2012年1月1日，廣州市率先在全國鋪開了社會組織登記改革，今后除了4類明確須前置行政審批的情況外，社會組織均可直接向民政部門申請登記，無須找業(yè)務主管單位掛靠。從該年9月起，全部實行社會組織網上成立、變更和注銷登記。

公開資料顯示，此項改革后至2012年6月底，廣州登記注冊社會團體組織總計4596個，全市新登記組織227個，同比增幅36%；而2005年至2011年，廣州市社會組織年均增幅僅在6%左右。

龜兔賽跑

2012年1月1日，廣州開始推行八大類社會組織直接登記，除依據國家法律法規(guī)規(guī)定需前置行政審批外，行業(yè)協(xié)會、異地商會、公益服務類、社會服務類、經濟類、科技類、體育類、文化類社會組織等，可以直接向登記管理機關申請登記。

2012年9月，廣州全部實行社會組織信息化辦公，社會組織從此可以在廣州市社會組織信息網上核名、網上換發(fā)證書；至2012年底，廣州社會組織全部實行網上成立、變更、注銷登記。

“現(xiàn)在申請人不用到（民政局）政務中心的窗口去遞交材料，將材料上傳網絡等待批復即可，只需要最后到登記管理機關領證，甚至連簽名都可在最后領證時補簽，”廣州市民間組織管理局工作人員對《財經國家周刊》記者說。

“登記程序一般是20個工作日，但實際上大多幾天就能批，留更多的時間讓申請人進行籌建工作；申請換發(fā)、補發(fā)登記證書，一般5個工作日內就能辦完。整個籌建時間一般在6個月以內，”上述工作人員如此表示。

廣州政府在加快它的步伐。“中國民間組織的力量正在迅速成長，這個力量是不能被忽視的。”中山大學行政管理中心教授肖濱接受《財經國家周刊》記者采訪時說。

在公民意識已然覺醒、網絡信息發(fā)達的廣州、深圳等靠近港澳地區(qū)的沿海城市，包括微博、博客、虛擬俱樂部在內的網絡平臺孕育出各種正式和非正式社團；發(fā)達的互聯(lián)網以前所未有的速度打破了時空限制，加速推動了民間組織的發(fā)展。

這是一個很好的開頭，預示著傳統(tǒng)大包大攬的政府職能未來很可能會向“創(chuàng)新社會管理”方向轉變。3月10日，十二屆全國人大一次會議第三次全體會議上，中國國務委員兼國務院秘書長馬凱表示，將逐步推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤。

馬凱透露，行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類等四類社會組織擬將直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務主管單位審查同意。政治法律類、宗教類等社會組織及境外非政府組織在華代表機構的情況比較復雜，成立這些社會組織仍需經業(yè)務主管單位審查同意。

據統(tǒng)計，截至2013年2月底，中國有19個省份開展或試行了社會組織直接登記，9個省份下放了非公募基金會登記管理權限，8個省份下放了異地商會登記管理權限，4個省份開展了涉外民辦非企業(yè)單位登記試點。

此外，2012年中央財政共安排了2億元專項資金，用于支持社會組織參與社會服務，這是首次通過公共財政資助社會組織。

疏勝于堵

對NGO松綁之后的監(jiān)管問題，幾乎成了當下執(zhí)政者和學術界最廣為爭論的話題。有保守的觀點認為，由于法律體系的不健全，信息披露、激勵和懲罰等方面措施不力，社會組織普遍存在著公信力缺失的問題，因此不能為其發(fā)展松綁。

然而，廣州政府自有一套行之有效的辦法。

自2011年下半年起，廣州市、區(qū)、縣級市民政局開始分批對各自登記管理的社會組織進行免費評估，計劃到2015年底對全市社會組織全面進行一次評估。

按照評估內容，獲得3A以上評估等級的社會組織可優(yōu)先接受政府職能轉移，優(yōu)先獲得政府購買服務、獎勵；獲得3A以上評估等級的慈善組織等公益性社會團體可按照規(guī)定申請公益性捐贈稅前扣除資格；獲得4A以上評估等級的社會組織在年度檢查時，可簡化年度檢查程序。對未參加評估或評估達不到3A等級的社會組織，登記管理機關將督促規(guī)范內部機制，強化規(guī)范管理。

另據廣州市民政局公開信息，社會組織評估等級有效期為5年，獲得評估等級的社會組織出現(xiàn)問題時，民政局將對其作出降低評估等級的處理；情節(jié)嚴重者甚至會取消評估等級的處理。

在全面評估之外，廣州市民政局還在建設全市社會組織誠信信息數據庫。建成后，社會各界可隨時上網查詢社會組織登記的基本信息、年檢結論、評估等級、受到行政處罰或有關部門行政處理等情況，逐步實現(xiàn)社會組織誠信信息共享。

在廣州社會組織信息網上，任何人都可以輕松查閱2011年廣州市社會組織的年檢結果、換屆情況、撤銷登記名單以及對社會團體的處罰公告。

肖濱認為，廣州社會組織“松綁”后，最受益的幾類組織將是異地商會、涉外組織。

“以前怕的是異地商會在一個地方抱團，或者境外敵對勢力滲透到國內來；但時代正在變化，對社會組織的寬容是國家自信的表現(xiàn)，有些東西與其卡死，不如讓它們良性增長，讓其在法制的軌道下作業(yè)，這樣能保障正常的社會組織良性發(fā)展，還能懲罰相應的違法行為。”肖濱表示。

“政府應當是憲法的執(zhí)行者、公民利益的保護者，在下一個階段，政府應當將一部分權力轉移給社會組織，培育社會力量。廣東省政府想通過職能轉變，將其變?yōu)橐粋€有限政府和一個有效政府。”肖濱這樣表示。

艱難生長

有意思的一點是，盡管廣州市政府在對待社會團體組織態(tài)度上走在全國前列，本地民間組織的發(fā)展卻仍然緩慢。

根據廣州市政協(xié)社會法制民族宗教委員會調研組的一份內部報告，廣州社會團體組織基本上已經涉及各行各業(yè)，每年經濟活動總量都超過500億元；擁有政府背景或政府扶持的從事科技研究、工商業(yè)服務、教育類的組織數量占了絕對優(yōu)勢。

其中，教育類民辦企業(yè)多達57.5%，遠遠高于工商服務類的11.7%；而真正惠及老百姓的慈善類和衛(wèi)生類分別只占4.4%和2.1%，生態(tài)環(huán)保類僅占0.41%；民間維權類組織所占比例在0.3%以下。

報告指出，與世界發(fā)達國家和地區(qū)每萬人擁有超過50個社會組織這一標準相比，廣州人均社會組織數量相對較低；退一步而言，即便在國內，廣州也不能算個中翹楚。

在國內城市里，萬人擁有社會組織數量前3名的城市分別為：上海（7個）、青島（6.5個）、深圳（4.2個）。廣州只有3.1個，不到全國的平均值3.3個。

“廣州的草根民間組織總體規(guī)模并不比上海、深圳更少，但很多游離在政府監(jiān)管外，大多數是自發(fā)形成的，也因此很難獲得社會支持，”廣州行政學院公共管理教研部副教授姚邁新說。

“這主要是因為廣州的基層政府還對這些草根組織抱著‘不承認、不接觸、不取締的舊有管理觀點。”姚邁新曾經對廣州不少街道辦、鎮(zhèn)政府進行過走訪和調研。他表示基層政府對區(qū)域內社會組織團體的態(tài)度簡直可以用“漠視”來形容。

在采訪中，廣州市天河區(qū)石牌街道辦工作人員曾反問記者，“（石牌）有多少社團我怎么知道？我們每天工作那么忙，能接觸的也只有那么幾個。”

事實上，廣州民間組織早已脫離了諸如“退休人員活動中心”、“婦女協(xié)會”、“殘疾人協(xié)會”這種早期的NGO形式，各類新式團體成長迅速，其中不少團體更為緩解當地社會矛盾出力不少。

天河石牌村是廣州最早一批外來人口聚集的地方，至今在石牌村居住的流動人口仍有10萬以上，大批外來打工人員的聚集造就了石牌街商業(yè)的繁榮，也帶來了治安上的種種困難，石牌街道辦的社會管理壓力幾乎是全廣州之最。

就在石牌街道辦幾條街之外的石牌東路上，一家由名為“心緣匯”的家庭綜合服務中心剛剛度過對外開放一周年紀念。

這家家庭綜合服務中心，旨在為外來人口提供一系列“和睦新廣州人”的服務。在這里，外鄉(xiāng)人可以免費學習粵語，去廣州近郊的農場植樹，或者參加各類職業(yè)培訓，因此得以快速融入廣州的人文環(huán)境。

除此之外，“心緣匯”還為社區(qū)內居民辦理廣東省外來人口居住證、計劃生育、醫(yī)保社保類家政服務乃至關于撫恤金、贍養(yǎng)費等，提供司法和行政方面的24小時熱線服務，儼然扮演了石牌村另一個街道辦的角色。

“發(fā)揮社區(qū)類社會團體組織的力量，可以大大緩解區(qū)域政府管理社區(qū)的壓力。”姚邁新指出。

但這只是理想狀態(tài)。缺錢、少人、無號召力、運營不可持續(xù)，往往是新生民間組織的“殺手”。

廣州市政協(xié)社會法制民族宗教委員會調研組的報告指出，在當地民政局登記管理的所有社團中，有行政編制和業(yè)務經費的團體多數是由原廣州市工業(yè)局改制而成；近400個社團是由黨政機關事業(yè)單位組建，并由其現(xiàn)職、退休人員擔任領導職務，會員也多為部門或事業(yè)單位及其工作人員；不少社會組織與政府在人、財、物、辦公場所等方面沒有分開，以政府部門下屬機構的面目出現(xiàn)。

還有一些代表民意的草根團體，往往由于力量弱小，無法發(fā)出自己的聲音，而不得不繼續(xù)沉默。