馮飛：鐵路改革兩步走

劉亮

2013年被視為鐵路改革元年，中國鐵路改革由此拉開序幕。開弓沒有回頭箭，接下來鐵路系統將迎來更多變化，不斷以新的姿態出現在我們面前。國務院發展研究中心產業部部長馮飛，近年來一直在研究鐵路改革的問題，為鐵路改革建言獻策。3月中旬，《財經國家周刊》記者就鐵路改革的步驟、鐵路歷史債務劃分、鐵路運價等熱點問題，對他進行了專訪。

改革剛邁出第一步

今年3月，討論醞釀多年的鐵路改革終于取得歷史性突破，按照《國務院機構改革和職能轉變方案》，實現鐵路系統政企分開，成立中國鐵路總公司，以及組建國家鐵路局，都只是鐵路改革邁出的第一步，接下來還有大量的工作要做。

《財經國家周刊》：目前政企分開的改革只是邁出了鐵路改革的第一步，接下來鐵路改革將按照怎樣的步驟進行？

馮飛：鐵路改革其實涉及到兩個問題，一是政企分開的問題。政企不分的體制，會導致鐵路系統不能按照市場機制配置資源，效率低下。同時，在政企合一的條件下，鐵道部既是鐵路的擁有者、運營者，也是鐵路安全的監管者，缺乏第三方監管，會使政府的很多監管職能難以得到有效施行。所以鐵路改革的目的之一，是要實現政企分開。

二是引入競爭機制的問題。在鐵路運輸市場當中，其它可替代的運輸方式，一定程度上也與鐵路存在競爭關系，此外，還有鐵路運輸市場內部的競爭問題。如何在鐵路行業引入內部競爭？從全球范圍來看，還沒有一個可供借鑒的、公認的鐵路改革的成功模式。無論采取網運分開的方式，還是網運合一的方式，或者混合模式，都既有可取之處，也存在弊端。

所以說，鐵路改革分兩步走，第一步先解決政企不分的問題，本次機構改革，重點解決了這個問題。第二步解決引入內部競爭、提高效率的問題。第二部要走，但何時采取行動，以什么方式進行，還有很多問題需要深入研究，不能著急。

《財經國家周刊》：從交通運輸部的角度來看，鐵路獨立運作和管理對發展綜合運輸也產生了負面影響，您如何看這個問題？

馮飛：現階段，中國的綜合交通發展相對滯后。這其中有多方面的原因，政府管理體制分散是重要原因之一。比如基礎設施的規劃，很難在政府層面統籌考慮，基本上都是各做各的，缺乏銜接和協調。將鐵路管理納入到交通運輸部，有利于綜合運輸體系建設。

成立國家鐵路局，預計也會采取兩步走的方式。第一步先把鐵路的各項管理職能剝離出來，移交國家鐵路局，將來還要進行國家鐵路局和交通運輸部相關職能的整合。上一輪交通運輸管理體制改革，從交通運輸部整合國家民航局的經驗和教訓來看，要實現綜合運輸目標，還需要進行內部職能的二次整合，將一些管理職能納入到交通運輸部相關綜合的司局當中去，例如規劃的職能、制定行業技術標準的職能等。

解決債務等問題的思路

鐵路改革的復雜性主要體現在，鐵路運輸有很強的公益性。只有先區分鐵路運輸的公益性和經營性問題，才能解決鐵路債務劃分的問題，也才能為鐵路建設融資，找到更多渠道。

《財經國家周刊》：當前鐵路改革重點需要解決的問題有哪些？

馮飛：鐵路改革當前面臨的主要問題，第一是債務問題，鐵路系統目前有2.8萬億元債務，負債率60%多一點。負債率雖然不高，但鐵路償債能力弱。第二，鐵路目前還有大量在建項目，還處在大發展的過程當中。從市場需求來看，鐵路還存在運力短缺的問題。所以改革既要考慮短期的債務清償能力，還要考慮長期的投資能力。

《財經國家周刊》：中國鐵路總公司公告，自組建之日起，承繼原鐵道部負債，這只是一個暫時性的安排？

馮飛：當然，從法律角度來說，承債主體只能是公司。下一步要解決鐵路債務劃分的問題，由政府和企業共同分擔。

《財經國家周刊》：關于鐵路債務問題，有一種說法是，由于公益性運輸和公益性線路建設導致的負債由國家財政承擔，由經營性運輸及經營性線路建設導致的債務，由鐵路運輸企業承擔，這樣劃分合理嗎？

馮飛：鐵路實現政企分開后，首先面臨的現實問題就是債務問題，在國外，日本、德國、俄羅斯等國家進行鐵路改革時，都遇到過相同的問題。日本鐵路改革到目前為止，還有大量的債務沒有處置完。

鐵路的歷史債務要分類處置，確實是公益性運輸或建設公益性鐵路造成的債務，應該由政府負擔。對于經營性鐵路，包括一些當期回報還不足以清償債務的經營性鐵路，這一部分債務應該是由鐵路公司來承擔。還有一些債務可能處于模糊地帶，難以確定是公益性還是經營性造成的，這樣的債務需要政府和企業共同來分擔。必須要找到合適的分擔方式，這里面有大量的工作要做。

《財經國家周刊》：鐵路政企分開改革之后，會不會對鐵路建設產生什么不利影響？

馮飛：鐵路改革后，鐵路建設將面向市場需求，更加注重解決運力短缺和運輸瓶頸等關鍵問題。不會因為某個鐵路領導人的偏好，而集中投資在某些區域或領域。

另外，鐵路實現政企分開之后，將帶來鐵路投資方式的變革。也就是除鐵路自身的投資之外，還有可能吸引其它資本包括社會資本進入，可以讓社會資本獨立建設鐵路線路，獨立運營。也可以由鐵路運輸企業和其它的投資方組建合資公司，共同投資運營，將出現更多選擇。

從負面影響來看，政企分開之后，鐵路投資肯定會更加追求經濟效益，對建設社會性效益突出的線路，如西部的一些鐵路，可能會產生不利影響。未來公益性線路投資建設，可以考慮由幾方面共同投資。中央政府拿一部分錢，鐵路運輸企業也需要有一定投入，這樣做的目的，是鐵路企業會更多考慮投資效率的問題。此外還可以考慮由地方政府拿一部分錢，多方出資共同解決公益性鐵路建設的問題。也可以考慮成立鐵路建設基金，投資建設鐵路。

需要靈活的定價機制

鐵路實現政企分開之后，對于公益性運輸，政府還將采取適當的價格管制。對于非公益性運輸，可以讓鐵路企業獲得定價權，但這并不意味著鐵路運價將單方面上漲，鐵路運輸企業可以根據市場需求，上浮或下調鐵路運價。

《財經國家周刊》：大家都比較關心鐵路的票價問題，鐵路客運將來的定價方式會發生變化嗎？

馮飛：鐵路運輸的一個主要特點就是它有公益性，對于鐵路運輸中公益性的部分，如普通列車的硬座，涉及到許多老百姓特別是農民工出行，采取低票價，并且對其票價進行政府管制，是有必要的。對這類運輸，政府要給予鐵路運輸企業適當補貼，我想可以采取政府購買公益服務的方式，由暗補、交叉補貼變為明補。

而一些增值服務，像高鐵、臥鋪等，也可以采取更靈活的定價方式，根據市場的需求定價，將定價權交給鐵路運輸企業。

在不同的季節、不同的時間段，客運市場的需求是不一樣的。即使是在同一天當中，不同時間段，需求也不一樣。采取靈活的定價機制，可以通過票價來調配運力和市場的需求，從而更有效地配置資源。鐵路客運可以通過更靈活的價格服務，通過提高服務質量等方式，更多地參與到與其他運輸方式的競爭當中去。

《財經國家周刊》：貨運價格調整的方向是怎樣的？

馮飛：道理還是一樣的。對事關民生的公益性運輸，我認為政策不需要做太大的調整。比如農用物資、農產品運輸，會影響到農產品的價格，對老百姓的生活影響很大，鐵路有義務以較低的價格運輸這些貨物。對此，政府可以給予適當補貼。對非公益性運輸，應該給予鐵路運輸企業自主定價權。

《財經國家周刊》：您認為鐵路改革達到什么樣的目標就算是成功？

馮飛：第一，能滿足經濟和社會發展的需要；第二，能提高效率，在多種運輸方式中，有一定的競爭力；第三，能夠滿足老百姓的出行需求。實現這三個目標，就算成功。