農村新民居建設節約利用土地問題研究

祖海芹　趙艷霞　杜宏巍　連紅軍

摘 要：土地的節約和集約利用問題是農村新民居建設的核心問題之一。文章從新民居建設的土地政策問題研究入手，結合對河北省農村新民居建設中節約、集約用地情況的分析，提出了基于城鄉統籌發展的農村新民居建設節地建議：實施不同村莊分類發展，加強新民居建設用地規劃；樹立城鄉統籌發展理念，制定農村新民居建設節地制度；創新節約用地增值收益分配模式，激勵農村新民居建設節地行為。

關鍵詞：農村新民居；公共政策；節約用地；增值收益分配

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2013）07-0074-03

新民居建設是改善農村人居環境的現實需要，是實現城鄉統籌協調發展的有效途徑，其作為推動城鄉和諧發展的重要力量，也是在農村踐行科學發展觀的有效載體。其中，土地節約集約利用問題是新民居建設的核心問題之一。樹立城鄉統籌發展理念、制定農村新民居建設節地制度，創新節約用地增值收益分配模式，激勵農村新民居建設節地行為，具有十分重要的實踐指導意義。

一、農村新民居建設的土地政策

公共政策是公共權力機關在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中，依據特定時期的目標、經由政治過程所選擇和制定的行為準則。農村新民居建設的土地政策就是政府在農村新民居建設過程中對土地這種生產要素及其增值收益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中，依據統籌城鄉協調發展和全面加快社會主義新農村建設的目標，經由各級利益主體參與的政治過程所選擇和制定的行為準則。

1.新民居建設用地政策的核心內容及政策目標。當前我國農村新民居建設用地政策的核心內容是： 在確保耕地和基本農田總量不減少、質量不降低、建設用地總量不增加的前提下，經批準新民居建設可先占一部分農用地進行周轉，待村民入住新居后，將舊村址復墾，歸還周轉用地。同時按照舊村址復墾規劃，增加的耕地在歸還周轉用地、留足農村發展用地后，其余部分可作為土地轉置換指標，置換城鎮建設用地。

其政策目標是：依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。

2.新民居建設用地政策的執行要求。新村規劃面積原則上應當控制在原村址面積的三分之二以內；農村居民人均占地面積原則上控制在120平方米以內；居民建筑面積每戶不宜超過250平方米；一戶一宅。采取“先占后補”的辦法補充耕地面積為周轉用地面積的1.2倍；周轉用地不屬于新增建設用地不需要繳納新增建設用地有償使用費；周轉用地最多不超過50畝；使用年限為3—4年。

3.新民居建設用地政策的預期執行效果。在新民居建設中，要將舊村址復墾為耕地，歸還周轉用地、留足農村發展用地后，其余部分可作為土地置換指標，轉換城鎮建設用地。置換指標可以有償轉讓，原則上在縣域范圍轉讓。對確需在市區范圍內進行置換的，必須經省政府批準。置換指標的使用要把握好用地結構和比例，統籌安排房地產開發、現代服務業等第三產業和其他產業項目用地。房地產開發項目中，要有一定比例的保障性住房、經濟適用房、廉租房、中小戶型普通商品房。新民居建設節余出來的土地，不能用于“小產權房”。

二、河北省農村新民居建設節約集約用地情況分析

1.河北省農村住宅建設的現狀。隨著中國農村經濟社會的發展和農民收入水平的提高，廣大農村地區農民建設住房、改善居住條件的愿望十分迫切。2009年河北全省農村竣工房屋面積4450萬平方米，其中住宅面積4134萬平方米，占所有竣工房屋面積的92.90%。農民用于居住的消費支出僅次于食品消費，居第二位。

通過1985-2009年河北省農村住宅面積及住宅占所有住房面積比可以看出，從1985年到1997年，農村住宅面積經歷了增長—下降—增長—下降—增長的波動演進階段，從1998年到2009年處于基本穩定階段。那么，住宅面積的增加，土地來源是什么？會不會影響耕地面積，能否達到新民居建設的政策執行目標？

通過表1“河北省主要年份常用耕地面積變動情況”可以看出：河北省耕地總面積和人均常用耕地面積都在減少，主要原因就是建設占地。尤其是2008年，建設占地占耕地減少面積比重上升到43.66%。顯然，城市要發展，農村要建設，耕地要保護，土地節約集約利用的問題十分關鍵。

2.河北省農村新民居建設節約集約用地的理論分析。按照農村新民居建設的要求，節約集約用地潛力很大。其主要計算方法如下：

方法一：從人均用地測算農村新民居建設節約的用地

農村居民點人均建設用地指標參照《鎮規劃標準》（GBS0188——2007），結合土地利用總體規劃確定表2，對照此表，將需計算地區人均實際建設面積與標準面積之差，乘以人口數，便是節約的用地。

方法二：從戶均宅基地規模測算節約的用地

根據國家及地方具體規定，確定合理戶均用地標準，用此標準和實際戶均用地面積并結合整理區域內總戶數，即可計算出節約的用地。

3.河北省農村新民居建設節約集約用地的實際效果。根據二次土地調查數據，河北省村莊建設用地1761萬畝，人均占地達到295平方米，村莊建設用地占全部建設用地的58.4%。另外，全省不同程度存在“空心村”現象的村莊約有7500個，占全部村莊的15%左右，空心村面積平均在20%—30%左右，造成土地閑置浪費達60萬畝左右。

省國土資源廳按照國土資源部城鄉建設用地增減掛鉤政策，提出了實行周轉用地政策。這一政策的主要內容就是對列入省級新民居示范村的，經批準可先占一部分農用地進行新村建設，待村民入住新居后，將舊村復墾，再歸還周轉用地。同時規定，新民居建設中，在將舊村址復墾為耕地、歸還周轉用地、留足農村發展用地后，其余部分可作為增減掛鉤指標，在縣域范圍內有償轉讓使用。這一政策的執行有利于推動農村新民居建設土地的節約集約利用。

據統計，2010年河北省列入計劃的2000個省級新民居示范村，除原址拆建外，有928個村需要通過辦理周轉用地才能開工建設。目前村莊平均占地約為300畝左右，按節地50%計算，每個村可節余土地150畝。按一個行政村平均節地80畝（保守估算）計，到2012年全省完成7500個新民居建設示范村（扣除復墾部分），可為全省增加建設用地約50萬畝。

城鄉建設用地增減掛鉤政策的運用，也為引進企業介入新民居建設創造了條件，形成了企業先下鄉幫建新村、復墾舊村，再回城拿地搞開發的新的市場化運作模式。

三、構建基于城鄉統籌發展的農村新民居建設節地機制

基于上述調研分析，我們認為，在新農村建設中必須高度重視新民居建設節約集約用地工作，采取切實有效的方略舉措，構建符合城鄉統籌發展要求的農村新民居建設節地機制。

1.實施不同村莊分類發展，加強新民居建設用地規劃。根據新民居建設的實際情況調查來看，行政村劃可分為七類：城中村、城邊村、城郊村、發展村、控制村、萎縮村和搬遷村。每種類型村的具體含義為：

（1）城中村指城市及建制鎮現狀建成區范圍內的村莊。此類村莊一般區位條件較好，村莊周邊城市基礎設施較為齊全，近期具備納入城鄉一體化改造的條件。

（2）城邊村是指除了城中村以外，各城鎮總體規劃中確立的城鎮規劃區范圍內的村莊。

（3）城郊村是指位于城市發展備用地、城市遠景規劃控制范圍內的村莊。

（4）發展村主要是指規劃中心村，現狀具有一定發展規模和基礎、未來具有較大發展前景的村莊。

（5）控制村主要指規劃基層村，依托中心村，需要對其發展規模進行一定的控制。

（6）萎縮村主要指規劃需要行政撤并的村莊。由于受到發展條件或特殊條件的制約而需要在行政撤并的基礎上進行部分遷移，依據實際情況可適當保留的部分農居點。

（7）搬遷村主要指位于山區，村莊發展受到很大限制而考慮將其納入“下山脫貧計劃”的村莊；或因重大工程設施建設須拆遷、或位于風景區核心區和水源保護區內而需要對其進行搬遷的村莊；以及有嚴重地質災害影響需遷移的村莊。

新民居建設用地規劃要有利于農村土地資源配置，拓展村級發展空間，應該遵循以下原則：不同類型的村莊采取不同的節地措施，村級區劃調整要從有利于發展、方便群眾生產生活出發。新的村址選擇要綜合考慮經濟狀況、基礎設施條件、道路交通等因素；村級區劃的調整應規模適度，布局合理，節約用地。

2.樹立城鄉統籌發展理念，制定農村新民居建設節地制度。隨著我國社會經濟的高速發展，城市化、工業化快速推進，土地成為稀缺資源，形成了城市和工業“有錢買不到地”的情況。與此同時，農村新民居建設雖然可以節省出大量的土地，但卻面臨著建設資金瓶頸的制約。一方面是城市建設有錢沒地，一方面是農村新民居建設有地沒錢，這種情況，既制約了城市，又束縛了農村。要解決農村新民居建設資金難題，破解城市建設土地緊張困境，就必須樹立城鄉統籌發展理念，建立農村新民居建設節地制度。政府制定政策，盤活農村土地，實現土地、資金等生產要素在城鄉之間合理良性流動。

3.創新節約用地增值收益分配模式，激勵農村新民居建設節地行為。核心思想就是“節地引資，錢隨地來”，以城帶鄉，以工補農，城鄉統籌，共同發展。具體操作方法是：首先要發揮政府的主導作用，成立“全省農村新民居建設土地專用周轉基金。其次，該基金由省財政廳結合省國土資源廳利用政府拍賣城市建設用地和工業用地收入的一部分，用于政府購買農村土地置換建設用地指標。該資金要預先墊付新民居建設，新民居建完后，農村用節余的土地抵款。最后，政府應通過城鄉建設用地增減掛鉤的辦法，把收儲的建設用地指標拍賣給城市開發商或工業企業。這樣形成良性循環，達到村民、農村、城市、企業、政府多贏的目標。這里的關鍵點是建設用地指標的土地價格及分配問題。價格的制定應本著讓利于民、讓農民得實惠的原則，對全省的地價收入進行綜合測算，就高不就低。

參考文獻：

[1]唐振龍，劉娜，劉炳強.關于河北省農村新民居建設的實證性研究[J].中國農學通報，2011，27（6）.

[2]趙艷霞，王立東，尹景瑞.鄉村治 理的路徑分析——基于唐山農村新民居建設的調查[J].前沿，2009，12（5）.

[3]劉志青，王余丁，張曉軍.新農村建設——新民居建設影響因素分析[J].中國住宅設施，2011，11（38-40）.

[4]趙國玲.農戶住房消費及其影響因素研究——基于湖北二縣市的農戶調查[D].武漢：華中農業大學， 2009.

[5]邵春妹.農村民居建設研究——以河北省為例[D].石家莊：河北師范大學，2008.

[責任編輯：黎 峰]