京津：從“相近相競”到“合作雙贏”

何芬

京津應(yīng)時之需簽署《北京市天津市關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展合作協(xié)議》。具體實效還需時間檢驗。但這是好開端，有助于建立京津新型相鄰大城市關(guān)系，帶動“首都經(jīng)濟(jì)圈”及京津冀地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展

北京和天津，兩個相距僅130公里的直轄市，相互的關(guān)系既親密又微妙，在競爭與合作、防備與互助博弈中一路行來，各有斬獲，也面臨“二虎相爭”帶來的問題。當(dāng)長三角、珠三角在區(qū)域發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌指導(dǎo)下邁向新一輪跨越發(fā)展時，京津冀區(qū)域卻遲難達(dá)成統(tǒng)一行動綱領(lǐng)。被寄厚望的“首都經(jīng)濟(jì)圈”，從正式提出至今已兩年有余，實質(zhì)性動作還在醞釀中。現(xiàn)實發(fā)展對京津深化合作的要求日益迫切。京津應(yīng)時之需簽署《北京市天津市關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展合作協(xié)議》。具體實效還需時間檢驗。但這是好開端，有助于建立京津新型相鄰大城市關(guān)系，帶動“首都經(jīng)濟(jì)圈”及京津冀地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、京津競合關(guān)系的演變及對區(qū)域發(fā)展的影響

北京與天津競爭合作，有其歷史淵源。天津，意即“天子渡口”，從建立之初就是拱衛(wèi)京畿的要地和門戶。1860年天津被辟為通商口岸，在鐵路、電報等近現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展方面開全國先河 ，并發(fā)展為僅次于上海的第二大工商業(yè)城市，地位一直保持到新中國成立。北京過去長期是純消費性城市，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，生產(chǎn)水平相對低下。統(tǒng)計資料顯示，1949年，天津的GDP是北京的2.5倍。彼時兩城市功能定位很明晰，相互間是合作關(guān)系，北京是政治中心，天津是北方最大的工商業(yè)城市、北京的出海口和東大門。

建國后到改革開放前，北京實行“變消費性城市為生產(chǎn)性城市”的建設(shè)方針，天津卻因各種原因經(jīng)濟(jì)地位下降，二者經(jīng)濟(jì)地位發(fā)生轉(zhuǎn)換。北京1953版、1957版城市總體規(guī)劃中都強(qiáng)調(diào)“工業(yè)基地”的定位，相繼投巨資建立燕山石化、石景山鋼鐵廠、東方紅煉油廠等一系列大項目和大型工業(yè)區(qū)，成為重工業(yè)城市，1979年北京工業(yè)產(chǎn)值占全市GDP的64%，重工業(yè)占工業(yè)的64%，僅次于遼寧居全國第二。此時，天津的經(jīng)濟(jì)地位卻相對下降。上世紀(jì)50年代，我國一度實行“限制沿海、支援內(nèi)地”政策，天津作為沿海城市，不再做新發(fā)展。蘇聯(lián)援華的156項目中天津僅有的國營第一一五廠也遷至陜西。其后，1958年2月-1967年1月9年間，天津市劃歸河北省，期間幾無投資，還遷出數(shù)百個工廠。兩城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展“一快一緩”，天津從經(jīng)濟(jì)規(guī)模遠(yuǎn)超北京到與北京旗鼓相當(dāng)，再被北京趕超。1978年，北京實現(xiàn)GDP為1257億元，天津為1133億元，天津經(jīng)濟(jì)規(guī)模相當(dāng)于北京的90%。

改革開放后，北京與天津城市性質(zhì)幾經(jīng)變遷，北京工業(yè)發(fā)展受限，謀求經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，天津則如愿確立“北方經(jīng)濟(jì)中心”定位。隨北京城區(qū)人口資源環(huán)境壓力越來越大，中央三次批示要求北京不再發(fā)展重工業(yè)。1983年版北京城市總體規(guī)劃中，不再有“經(jīng)濟(jì)中心”或“現(xiàn)代化工業(yè)基地”的提法。原本位于北京城區(qū)的工業(yè)企業(yè)大量外遷 。天津則乘改革東風(fēng)成為14個沿海開放城市之一，建立全國首批經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)之一的泰達(dá)開發(fā)區(qū)，奠定濱海新區(qū)發(fā)展雛形。北京舍棄“經(jīng)濟(jì)中心”的定位，天津則轉(zhuǎn)為“我國北方重要的經(jīng)濟(jì)中心”，再上升為“北方經(jīng)濟(jì)中心”，經(jīng)濟(jì)地位不斷回升。改革開放至今35年間，北京有12年GDP增速超天津，其余23年GDP增速均低于天津。特別是濱海新區(qū)上升為國家級新區(qū)后，天津發(fā)展勢頭迅猛，2008年以來每年經(jīng)濟(jì)增速都超出北京6個百分點以上，經(jīng)濟(jì)規(guī)模相當(dāng)于北京的比例從最低時的不到一半回升到70%以上，并在2011年實現(xiàn)人均GDP超過北京。

城市性質(zhì)與發(fā)展定位差異化并未阻止京津在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的競爭，兩城對產(chǎn)業(yè)項目、高端資源爭奪日趨激烈。上世紀(jì)90年代，京津兩城產(chǎn)業(yè)（主要是重工業(yè)）同構(gòu)現(xiàn)象較突出，資源爭奪苗頭初現(xiàn)。據(jù)說當(dāng)時國家計委擬在京津地區(qū)興建一30萬噸乙烯生產(chǎn)基地，京津兩市互不相讓，最終各建一15萬噸項目，結(jié)果因規(guī)模小都未實現(xiàn)效益。故事源頭已不可考，但京津間競爭和矛盾可見一斑。北京甚至另尋出海口，1993年始與唐山聯(lián)建京唐港。該項目投入巨大卻收效甚微，因北京到京唐港距離是到天津港距離的兩倍，加之京唐港航線少等原因，目前北京經(jīng)海運進(jìn)出口貨物仍90%以上經(jīng)天津港運輸。新世紀(jì)以來，京津圍繞首都第二機(jī)場、北方產(chǎn)權(quán)交易中心、全國第三家證券交易所等大項目開展了激烈競爭，其結(jié)果雖非兩敗俱傷，但對理順兩城關(guān)系、推動京津冀區(qū)域整體發(fā)展并無裨益。

二、京津具有加強(qiáng)分工合作的迫切需求與良好基礎(chǔ)

近來，關(guān)于京津加強(qiáng)合作的呼聲日高并形成高度共識，京津必須放下“心防”與“成見”，加強(qiáng)分工合作，謀求雙贏發(fā)展，像日本的東京與橫濱、荷蘭的阿姆斯特丹與海牙一樣。

加強(qiáng)京津合作是推動兩城可持續(xù)發(fā)展、實現(xiàn)各自發(fā)展定位的客觀需要。北京建設(shè)世界城市，天津建設(shè)北方經(jīng)濟(jì)中心，都面臨許多困難和制約。如兩城共同面對的日益嚴(yán)重的資源環(huán)境瓶頸、城市發(fā)展空間約束、民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展不活躍等困擾及北京的交通擁堵、天津服務(wù)業(yè)發(fā)展等問題，不可能孤立地在本市行政區(qū)范圍內(nèi)解決，而要與周邊地區(qū)功能互補(bǔ)和良性互動，在生態(tài)建設(shè)、人口布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)協(xié)作等方面發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，合力發(fā)展。

加強(qiáng)京津合作是建設(shè)首都經(jīng)濟(jì)圈、打造有全球影響力城市群的必然要求。要實施首都經(jīng)濟(jì)圈戰(zhàn)略，推動京津冀區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，必須先理順京津兩個特大型城市間關(guān)系，降低乃至消除競爭內(nèi)耗，并協(xié)調(diào)河北省，實現(xiàn)圍繞核心城市區(qū)域分工合作和功能資源的全域合理配置，共同推動區(qū)域一體化進(jìn)程。

實踐中，政府、社會各界對推進(jìn)京津合作做了諸多探索，也取得積極成效。2004年國家發(fā)改委召集京津冀三省市發(fā)改部門召開“京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研討會”，達(dá)成“廊坊共識”，被認(rèn)為是京津冀合作進(jìn)入實質(zhì)化的重要標(biāo)志。其后，京津與周邊省市相關(guān)部門相繼達(dá)成一系列重要框架協(xié)議，如2005年簽署《京津冀人才開發(fā)一體化合作協(xié)議書》、2007年簽訂《京、津、冀旅游合作協(xié)議》、2008年簽署《北京市天津市河北省發(fā)改委建立“促進(jìn)京津冀都市圈發(fā)展協(xié)調(diào)溝通機(jī)制”的意見》等，在相關(guān)領(lǐng)域為深化合作奠定良好基礎(chǔ)。

市場化條件下的產(chǎn)業(yè)合作是京津合作卓有成效的領(lǐng)域。北京和天津依托各自資源優(yōu)勢，通過技術(shù)成果交易等多種方式開展產(chǎn)業(yè)合作。2011年，天津開發(fā)區(qū)與中關(guān)村協(xié)會聯(lián)席會簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，協(xié)定在天津開發(fā)區(qū)共建中關(guān)村高科技企業(yè)濱海轉(zhuǎn)移發(fā)展基地，承接北京高科技產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，目前已吸引120余家中關(guān)村優(yōu)質(zhì)科技企業(yè)落戶。另據(jù)天津市政府駐京辦事處相關(guān)數(shù)據(jù)，2012年北京企業(yè)在津投資項目1039個，到位資金901億元，同比增長41%，占全市引進(jìn)內(nèi)資總額的35%，呈上升趨勢。

既有合作，無論是政府引導(dǎo)推動的，還是企業(yè)層面自發(fā)促成的，都是過去京津二市競大于合的環(huán)境下的有益突破，其形成的相關(guān)合作框架、合作機(jī)制、合作模式等，為京津進(jìn)一步明確分工、深化合作奠定良好基礎(chǔ)。

三、京津邁進(jìn)深化合作、帶動區(qū)域一體化的新階段

作為深化合作的重要舉措，京津二市2013年上半年簽署了《北京市天津市關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展合作協(xié)議》（簡稱“《協(xié)議》”），從規(guī)劃、交通、物流、產(chǎn)業(yè)等十方面，推出一攬子合作計劃，明確今后五年合作重點。

《協(xié)議》體現(xiàn)了區(qū)域一體化過程中重視區(qū)域規(guī)劃指引與基礎(chǔ)設(shè)施先行的普遍規(guī)律。當(dāng)前我國大多數(shù)省市都有國家戰(zhàn)略層面區(qū)域發(fā)展規(guī)劃覆蓋，京津冀區(qū)域卻為空白，盡快推出首都經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃必要而務(wù)實。《協(xié)議》提出雙方共同配合國家發(fā)改委做好首都經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃編制，共同爭取國家出臺推進(jìn)京津冀區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃和政策。“完善交通基礎(chǔ)設(shè)施體系”是《協(xié)議》中重要一筆。《協(xié)議》提出更多快速通道建設(shè)計劃或設(shè)想，包括構(gòu)筑北京直通東疆保稅港區(qū)快速通道、京津三通道（京臺高速）、北京與天津港南部港區(qū)快速運輸通道、爭取天津濱海國際機(jī)場與北京新機(jī)場實現(xiàn)連通等。運輸通道建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)京津兩地重點區(qū)域交通聯(lián)系，促進(jìn)兩市物流、客流便捷化，對帶動沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用重要。

《協(xié)議》突出集成與發(fā)揮京津兩地比較優(yōu)勢，謀求互利共贏發(fā)展。如在“開展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和對接合作”方面，提出發(fā)揮京津科技研發(fā)、產(chǎn)業(yè)、土地等互補(bǔ)優(yōu)勢，共同打造京津科技新干線、天津濱海-中關(guān)村科技園、京津合作示范區(qū)（寧河）、京津產(chǎn)業(yè)新城（武清）等。再如在“深化陸海空航運物流合作”方面，提出將天津港打造成北京便捷出海通道，天津市支持北京朝陽口岸外移至通州馬駒橋物流基地，支持北京平谷國際陸港實施海關(guān)卡口聯(lián)網(wǎng)工程。這些安排體現(xiàn)兩個突出特點：一是立足雙方共同需求，既能解決各自發(fā)展面臨的困難，又助于區(qū)域整體競爭力升級；二是通過實質(zhì)性共建，降低企業(yè)自發(fā)尋求跨區(qū)域合作的較高搜尋成本、談判成本和運營成本，發(fā)揮政府的資源配置能力和服務(wù)能力。《協(xié)議》最終是否能夠落實，關(guān)鍵在能否構(gòu)建合理的利益分配機(jī)制和高效組織運營機(jī)制，進(jìn)一步明確共建主體及各自權(quán)責(zé)利，使參與方都能獲益。

《協(xié)議》圍繞京津共同面對的突出問題，加強(qiáng)關(guān)鍵領(lǐng)域協(xié)調(diào)與合作。一是改善京津地區(qū)環(huán)境質(zhì)量。京津兩市都深受環(huán)境污染之苦。大氣污染治理和流域水污染治理需跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控才收實效。《協(xié)議》提出，建立基于水質(zhì)目標(biāo)改善的管理制度和生態(tài)保護(hù)、生態(tài)建設(shè)合作機(jī)制，進(jìn)一步改善京津地區(qū)水環(huán)境；加強(qiáng)京津PM2.5污染治理合作，促進(jìn)京津地區(qū)空氣質(zhì)量持續(xù)改善。二是加快金融一體化進(jìn)程。北京是我國的金融管理中心，努力建設(shè)“具有國際影響力的金融中心城市”。天津建設(shè)全國金融改革創(chuàng)新基地，兩地對金融資源的爭取從未放松。此次《協(xié)議》提出雙方支持兩地大宗商品及要素市場跨區(qū)域發(fā)展，在北京市大興區(qū)、天津市武清區(qū)等京津交匯處探索建立金融一體化綜合改革試驗區(qū)，開展金融監(jiān)管合作、金融創(chuàng)新聯(lián)合化和金融活動同城化。該舉措將切實增強(qiáng)兩市金融實力，為提升京津冀區(qū)域全球影響力與國際競爭力創(chuàng)造有利條件。

根據(jù)《協(xié)議》，京津還將合作打造教育和科技研發(fā)高地，共同建設(shè)一批世界前沿研究中心、國際聯(lián)合研究基地、技術(shù)創(chuàng)新平臺等高端研發(fā)機(jī)構(gòu)；加強(qiáng)人才共享互通合作，制訂便于兩地人才相互流動的政策措施，促進(jìn)人才交流；加強(qiáng)北京歷史文化和天津海濱休閑文化融合，推進(jìn)文化旅游會展融合發(fā)展。《協(xié)議》提出，建立長效合作工作機(jī)制和兩市領(lǐng)導(dǎo)高層協(xié)商機(jī)制，組織兩市相關(guān)部門對口銜接，具體推動各項合作實施。

《協(xié)議》實施時間雖不長，其力促京津合作的效果已初現(xiàn)。天津市有關(guān)委局已與科技部、工信部、文化部、教育部、國土資源部、新聞出版總署等28個部委簽訂42個部市戰(zhàn)略合作協(xié)議，與中科院等科研院所簽訂了59個院市戰(zhàn)略合作協(xié)議。