北京市郊鐵路建設與管理模式初探

袁宏偉　趙凱

市郊鐵路一般是指站間距一般在1公里以上和5公里以下，運行速度一般在120km/h或者更高，主要服務于城市郊區(qū)化和同城化發(fā)展趨勢的、具有公交化和通勤化特征的軌道交通線路，屬于城市軌道交通的一種形式。從發(fā)達國家的發(fā)展歷程來看，市郊鐵路是支撐都市圈、城市帶發(fā)展的基礎，也是疏解城市功能、促進區(qū)域合作互動的重要手段。隨著首都經(jīng)濟圈一體化進程的加快，北京市郊鐵路建設迎來重要的發(fā)展機遇。

一、市郊鐵路是支撐都市圈發(fā)展的重要交通手段

目前紐約、巴黎、東京及其世界級都市圈區(qū)域，市郊鐵路在都市圈形成、發(fā)展過程中發(fā)揮不可替代的作用。紐約是公認的世界城市，圍繞紐約市形成了美國紐約大都市地區(qū)（New York Metropolitan Region），也就是紐約都市圈，包括紐約市、紐約州以及康涅狄格州與新澤西州的一部分，總面積約33483平方公里，人口2000多萬。紐約都市圈軌道交通主要分為兩個系統(tǒng)，地鐵系統(tǒng)服務于紐約市，輕軌、市郊鐵路主要服務于大都市區(qū)，承擔外圍區(qū)和臨近地區(qū)居民至中心區(qū)上下班的通勤鐵路。紐約圈包括紐約市地鐵線（NYCTS，New York City Transit Subways），北部線（MNR，Metro-North Railroad），長島線（LIRR，Long Island Rail Road），新澤西交通公司管理運營的新澤西軌道網(wǎng)（NJT，New Jersey Transit），紐約州和新澤西港務局（Port Authority of New York and New Jersey）管理運營的哈德森港口線（PATH，Port Authority Trans-Hudson）和機場輕軌線（AirTrain）。紐約地鐵共1000多公里，但市郊鐵路、輕軌等4000多公里，承擔都市圈的重要客流運輸任務。

巴黎大區(qū)（?le-de-france）是法國北部的一個行政區(qū)域，該區(qū)域以巴黎為中心，全區(qū)面積12012平方公里，人口約1200萬，轄區(qū)市鎮(zhèn)總數(shù)1281個。巴黎軌道交通系統(tǒng)包括普通地鐵（Metro）、市域快速軌道交通（RER）、市郊鐵路和輕軌等四種。其中，市域快速軌道交通和市郊鐵路承擔了約57.6%的總交通量。巴黎公交公司（RATP）負責經(jīng)營管理地鐵、輕軌、市域快速軌道交通的部分線路以及巴黎市內(nèi)與近郊的公共汽車服務，而法國國家鐵路公司（SNCF）負責經(jīng)營管理大部分RER線以及市郊鐵路。巴黎大區(qū)地鐵、RER、市郊鐵路、輕軌的線路長度分別是200km、586.4km、833km、38.1km，共計1657.5km。巴黎市郊鐵路建設運營起步較早，1837年8月26日便開通了第一條從巴黎通往郊區(qū)的鐵路線，線路從巴黎圣拉扎爾站至郊區(qū)呂貝克（LePecq），全線長19km。

東京都市圈包括東京都及琦玉縣、神奈川縣、千葉縣、茨城縣、櫪木縣、群馬縣、山梨縣等7縣，輻射半徑達100km，面積36879平方公里，人口4237萬（2005年）。東京都市圈軌道交通主要由地鐵、JR普通鐵路、JR新干線和民營鐵路組成，據(jù)統(tǒng)計，首都交通圈內(nèi)軌道交通線路129條，其中能查到明確里程的線路有條99條，這些里程之和為2336.6km，平均路網(wǎng)密度達到231m/km2；而在東京23區(qū)內(nèi)，網(wǎng)絡長度為620.2km，網(wǎng)絡密度高達1005m/km2，人們步行10分鐘之內(nèi)就至少會有一個軌道交通車站。首都交通圈內(nèi)地鐵主要由兩部分組成，一是東京市的地鐵系統(tǒng)（主要集中在山手線以內(nèi)的市中心），二是橫濱市的地鐵系統(tǒng)，雖然兩者服務于不同城市，但同屬于東京交通圈。按此口徑進行統(tǒng)計，則東京交通圈內(nèi)的地鐵共有14條，線路總長度332.6km。

從世界級都市圈的交通組成來看，都是市內(nèi)以密集的地鐵為主，與周邊輻射區(qū)域的交通聯(lián)系以市郊鐵路等形式的軌道交通為主。市郊鐵路占城市軌道交通比例達70%左右，有條件的城市會主導建設運營，也有發(fā)揮國鐵（巴黎）、民鐵（日本）、城市政府的力量，為城市提供運力支撐。市郊鐵路的建設也大大提升公共交通運輸能力，目前東京的公交出行率達到86%，巴黎是61%，倫敦是70%，而北京還不到50%。

二、北京有條件發(fā)展市郊鐵路

北京國鐵既有線資源豐富，隨著客運專線網(wǎng)絡的不斷形成，既有線資源能力得到不斷釋放，為發(fā)展北京市郊鐵路建設奠定了硬件基礎。北京鐵路樞紐目前擁有12條鐵路干線以及相連環(huán)線，用有四通八達的鐵路網(wǎng)資源，“環(huán)+放射”的鐵路樞紐格局與城市結(jié)構基本相符。隨著客運專線、城際鐵路的建設進度加快，普通干線鐵路運輸壓力將逐步減輕，更多的國鐵資源釋放出來，樞紐內(nèi)部分線路在滿足路網(wǎng)運輸需求外，可兼具城市客運功能。通過合理規(guī)劃與合作，可充分利用鐵路樞紐網(wǎng)富余運能，開展以市郊運輸為主的城市區(qū)域間旅客運輸。

據(jù)不完全統(tǒng)計，北京市在30公里半徑內(nèi)，既有國鐵資源500多公里，整個北京市域有1000多公里的國鐵線路，據(jù)初步估計，如有效加以利用，至2020年可開行1200對市郊列車。北京已經(jīng)嘗試開行市郊鐵路，S2號線是北京開通運營的第一條市郊鐵路，市郊鐵路S1線也計劃年內(nèi)開工。S2線是原鐵道部和北京市政府共同投資，改造京包線北京段和原地方鐵路康延支線并新建康延聯(lián)絡線后形成的北京市區(qū)通往西北新城的快速客運通道，其通行線路是由北京北站開至延慶縣。運行初期由于其票價相對較高，車次間隔較大，更多市民選擇乘坐地面公交或自駕車出行，乘客上座率并不理想。2011年6月28日，北京市發(fā)展改革委、財政局、市交通委、北京城市鐵路投資發(fā)展有限公司四方簽訂了《市郊鐵路S2線政府購買服務協(xié)議書（2011-2013年）》，同時，北京鐵路局和北京城市鐵路投資發(fā)展有限公司簽訂了《按照“新運營模式”開行市郊列車的委托協(xié)議》，市郊鐵路S2線開啟了全新的運營方式。2011年7月1日起將北京北站至延慶縣市郊鐵路S2線票價大幅下調(diào)，全程最高票價由23元/人次下調(diào)為6元/人次，乘坐1站仍為5元/人次，乘車間隔也大大縮短，客流量大大增加，未來隨著軌道交通網(wǎng)建設完善，客運能力將進一步釋放。

三、北京市郊鐵路發(fā)展的思路

市郊鐵路對于完善城市軌道交通體系具有重要意義，只有通過市郊鐵路的延伸拓展作用，才能使真正發(fā)揮軌道交通的作用，進而提高城市公交出行比例。北京市建設市郊鐵路要堅持兩個基本原則，首先，市郊鐵路具有公益性，向社會提供基本出行服務，票價不能太高，不能完全按照市場規(guī)律運作，一般都不能全成本覆蓋，除非政府給予必要的交叉補貼。其次，市郊鐵路具有商業(yè)性，可以進行商業(yè)化運營，通過特許經(jīng)營制度、土地聯(lián)合開發(fā)、財政補貼支持條件下，吸引社會資本進入，抵補財政投入，減輕政府壓力。從各國市郊鐵路的發(fā)展歷程來看，政府日益重視土地導向開發(fā)（LOD）、交通導向開發(fā)（TOD）、服務導向開發(fā)（SOD）。由于市郊鐵路兼具公益性和商業(yè)性，在政府財政、土地等支持下，可采取市場化的購買模式、補貼模式、自營模式等，也需要進行必要的制度創(chuàng)新。

北京市郊鐵路的建設和管理要依據(jù)北京經(jīng)濟社會和軌道交通發(fā)展實際，以北京空間發(fā)展戰(zhàn)略為指引，超前謀劃、科學規(guī)劃、有序發(fā)展市郊鐵路。統(tǒng)籌城市運行對安全性、公平性、效率性、效益性的要求，充分借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗，優(yōu)先利用北京豐富的國鐵資源，構建適宜的建設運營管理模式，積極探索“站線分離、主導車站運營”模式、站線租用或購買模式等，合理確定北京市在調(diào)度指揮、售檢票系統(tǒng)上的權利。同時，充分發(fā)揮政策、交通、土地、環(huán)境等資源優(yōu)勢，構建財政、開發(fā)性金融和社會資本相互支持的多元化、全方位、多層次的融資體系，培育信用穩(wěn)健和現(xiàn)金流充裕的融資平臺，創(chuàng)新融資方式，拓展融資渠道，擴大融資規(guī)模，創(chuàng)新“捆綁”BOT模式、商業(yè)資源綜合開發(fā)模式、土地置換模式、大平臺投融資模式等，為保障北京軌道交通體系高效運行提供支撐。

四、北京市郊鐵路建設和管理的模式

隨著中國鐵路總公司成立，鐵路市場化進程加快，鐵路作為市場化利益主體有動力參與地方市郊鐵路發(fā)展。北京市可以利用這一機會，采取多種方式加快市郊鐵路建設和運營，加快市郊鐵路建設進度。

1.主導建設運營模式

主導運營模式是北京市政府要承擔主要投資責任，鐵路總公司、周邊城市承擔次要投資責任。由北京主導建設，建成后市郊鐵路可以和城市軌道交通整合，構成全市范圍的軌道交通網(wǎng)。在具體實施過程中，可實行全程主導，也可以部分主導。

全程主導主要采取站線租用、站線購買模式，除了要控股鐵路項目外，還需建設獨立的調(diào)度指揮、售檢票、車輛檢修等業(yè)務模塊。可以由北京市與北京鐵路局簽署協(xié)議，收購或長期租賃既有站線資源，新建線路由北京市控股管理，新建調(diào)度指揮和售檢票系統(tǒng)，實現(xiàn)與軌道指揮中心聯(lián)網(wǎng)運行，車輛檢修可由地鐵運營公司承擔。

部分主導可采取站線分離、主導車站運營模式，北京市獲取車站管理權，進行綜合開發(fā)，市郊鐵路運輸組織則仍由國鐵管理，該模式有一定創(chuàng)新性。可由北京市和北京鐵路局協(xié)商，下放車站經(jīng)營管理權，但不轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)產(chǎn)權，交由北京市進行全面綜合開發(fā)。國鐵公司線路在承擔國鐵客貨運同時，兼容市郊鐵路的運輸，采取服務購買或運輸委托運營模式。

2.參與國鐵建設運營模式

此種模式北京市政府須承擔輔助投資責任，鐵路總公司或其他主體承擔主要投資、建設運營責任，北京市通過征地拆遷、財政或其投融資平臺出資方式，向項目公司注入資金，形成股份，參與市郊建設運營。

建設完成后，北京市可采用不再追加投資，不承擔彌補虧損責任，以其出資為限，直到被稀釋接近退出為止；或者保留股份，承擔股東的相應權利義務。具體操作中，北京市可以把擁有的京津城際、京滬高鐵等產(chǎn)權，與市郊鐵路產(chǎn)權進行置換，以獲取市郊鐵路的站線控股權，進行更新改造，建立調(diào)度指揮、售檢票系統(tǒng)等，爭取并入北京市軌道交通系統(tǒng)，對獲取車站或站線資源，可采取招投標方式進行特許經(jīng)營。

3.服務購買模式

服務購買是由北京市與鐵路總公司及北京鐵路局進行談判，由北京市出資通過購買服務的方式，由北京鐵路局為北京市開行市郊鐵路。談判主要集中服務購買條件、補貼方式、列車開行頻率、服務質(zhì)量等問題，需要對票價水平、開行班次、服務質(zhì)量、成本補償標準及調(diào)整機制等進行協(xié)商。服務購買模式下北京不承擔車、機、工、電、輛等的投資、建設、運營、維護、管理等責任。服務購買的優(yōu)勢是短期需要資金量小，不需要大量建設和維護資金的需求，減輕政府資金壓力。

4.國鐵獨立建設運營模式

這種模式完全由鐵路總公司提供市郊鐵路服務，投資、建設、運營由國鐵承擔，北京市僅規(guī)劃支持，不參與建設和運營，適用于國鐵建設資金豐富，網(wǎng)絡規(guī)模不斷擴張，由國家政策支持的情況。但目前此種方式困難較大，鐵路總公司由于建設資金壓力較大，未來一段時間發(fā)展的重點仍將是干線鐵路，無暇顧及市郊鐵路建設，另外，國鐵運營后，難以保證北京市市郊鐵路的服務質(zhì)量。

各種方式可以根據(jù)不同線路選擇使用，從長期來看，主導投資建設采取自主經(jīng)營，可以從初期就實現(xiàn)制式上與城市軌道交通實現(xiàn)網(wǎng)絡化運營，比較容易實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)運輸。如果初期投資不足，可以采取融資租賃等多種方式逐步過渡到自主運營、聯(lián)網(wǎng)運輸。

五、對策和建議

隨著區(qū)域一體化化進程加快，北京市市郊鐵路建設和運營必將迎來發(fā)展的新時期，政府要提前做好研究和規(guī)劃工作，從政策上支持市郊鐵路發(fā)展。

1. 開展市郊鐵路建設模式研究工作

首都經(jīng)濟圈的交通規(guī)劃建設已經(jīng)起步，環(huán)北京的高速公路七環(huán)預計2015年建成通車，將成為連接城市區(qū)域的環(huán)狀路線。作為輻射連接區(qū)域的市郊鐵路也應該加緊研究，出臺相關規(guī)劃，與區(qū)域經(jīng)濟社會一體化建設同步開展。在具體工作中，首先要摸清北京市具備利用條件的市郊鐵路資源，調(diào)研城市經(jīng)濟社會需求，做好基礎工作，根據(jù)需求調(diào)整市郊鐵路規(guī)劃；做好方案研究和經(jīng)濟社會效益分析，提出不同線路的規(guī)劃方案、建設方案和運營方案；做好市郊鐵路的圈層布局研究，按照半小時、一小時、兩小時交通圈進行圈層分析，做好與現(xiàn)有軌道交通的銜接研究。

2. 加強車站配套設施規(guī)劃建設

圍繞市郊鐵路站點可以進行整體規(guī)劃和商業(yè)開發(fā)，為市郊鐵路運營提供部分現(xiàn)金流。如日本最大的客運樞紐東京站，目前有地上2層、地下5層，15個站臺、30股到發(fā)線，銜接3條新干線、7條JR普通鐵路（可與地鐵過軌運行）、7條地鐵，站點內(nèi)部空間進行充分開發(fā)利用，與公路等其他運輸方式共同構建了一個高效率的綜合交通樞紐。2012年，廣東省出臺《關于完善珠三角城際軌道交通沿線土地綜合開發(fā)機制意見》，提出站點周邊800米內(nèi)可以進行商業(yè)開發(fā)。北京市也可以研究相應政策，加強站點周邊的開發(fā)利用，通過這部分收益降低政府補貼費用。

3. 推動城市軌道交通互聯(lián)互通，聯(lián)網(wǎng)運營

市郊鐵路建設最關鍵的就是要實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)運營，在發(fā)展北京市郊鐵路過程中，要與地鐵、城鐵、公交等交通模式聯(lián)合，爭取實現(xiàn)同臺換乘，盡量實現(xiàn)各種交通方式的互聯(lián)互通、聯(lián)網(wǎng)運營。如在新機場軌道交通線路規(guī)劃中，可以充分利用既有城市軌道交通和國鐵資源，在充分利用現(xiàn)有線路資源的前提下，實現(xiàn)各種交通資源的互聯(lián)互通。

4. 出臺相關管理法規(guī)、條例、規(guī)章制度

為加快區(qū)域鐵路建設，吉林、廣東、山東等有陸續(xù)出臺了鐵路管理法規(guī)，如河北省的《河北省地方鐵路條例》（2007.7.1），湖南省的《湖南省鐵路專用線管理辦法》（2008.8.1）。北京也需要完善法規(guī)體系，盡快出臺法規(guī)和規(guī)章，規(guī)范北京市郊鐵路建設。加快啟動與鐵路總公司、北京局的談判工作，對未來各條市郊鐵路的建設運營模式進行協(xié)商，結(jié)合當前北京市市郊鐵路建設與運營的現(xiàn)實需要，出臺相關政策措施，明確市郊鐵路發(fā)展方向。

5. 推進市郊鐵路規(guī)劃與重點功能區(qū)、新城建設緊密結(jié)合

加強市郊鐵路規(guī)劃工作，結(jié)合現(xiàn)有軌道交通規(guī)劃、快速公交規(guī)劃，充分利用現(xiàn)有市郊鐵路資源，做好各類公交交通規(guī)劃的銜接，健全城市公共交通體系；結(jié)合現(xiàn)有重點新城規(guī)劃，使市郊鐵路建設與新城經(jīng)濟社會發(fā)展相結(jié)合，支撐新城產(chǎn)業(yè)發(fā)展，疏解城市功能，服務新城居民需求；規(guī)劃要與重點功能區(qū)建設結(jié)合，充分考慮功能區(qū)的交通流量，滿足功能區(qū)重點項目建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。

（作者單位：北京市發(fā)展和改革委員會、投資北京國際有限公司）