主體功能區劃視角下四川經濟發展路徑選擇

鄧文英

四川省主體功能區的劃分要堅持促進五大經濟區分工協調發展、推進四大城市群集聚、鞏固農業基地戰略地位、強化生態環境保護和促進資源開發利用的思路，不同的功能區有不同的特點，要采取不同的發展路徑，實現區域的主體功能。

主體功能區的功能定位

推進形成主體功能區對于推進形成人口、經濟和資源環境相協調的國土空間開發格局，加快轉變經濟發展方式，促進經濟長期平穩較快發展和社會和諧穩定具有重要戰略意義。

根據《全國主體功能區規劃》，基于資源環境承載能力、現有開發強度和未來發展潛力，國土空間要劃分為優化開發區、重點開發區、限制開發區（包括農產品主產區和重點生態功能區）和禁止開發區。

四川省主體功能區的劃分思路

按照國家主體功能區規劃提出的“構建城市化、農業、生態安全三大戰略格局”的要求，結合四川省建設經濟強省和全面建設小康社會的戰略需要，四川省主體功能區的劃分應堅持以下思路：

促進五大經濟區功能分工協調發展

五大經濟區是四川省經濟社會發展重要的戰略布局，主體功能分區與五大經濟區相互適應協調發展是未來四川推進實施主體功能區主要的戰略任務之一。推進成都、川南、攀西、川東北、川西北五大經濟區協調發展，從各區域資源環境條件出發，推進功能分工，突出產業發展和結構調整，構建各具特色的區域經濟。

推進四大城市（鎮）群集聚發展

貫徹全省“多極多點”的發展戰略，構建以成都平原城市群、川南城市群、川東北城市群、攀西城鎮群為主體的城市化格局。依托城市群推進人口和產業集聚，統籌協調和強化城市功能分工和產業分工，完善城市功能，優化空間布局，形成多極支撐的發展格局。

鞏固全省國家農業基地的戰略地位

四川是農業大省，要強化農業的基礎地位，構建以盆地中部平原淺丘、盆地東部丘陵低山、川南低中山、安寧河流域和盆地西部平原山地五大農產品主產區為重點的農業戰略格局。推進農業產業化、現代化，強化糧食安全，加快農業結構調整，形成現代農業產業體系。

加強四個生態功能區保護和建設

四川省是長江上游重要的生態屏障，生態環境保護對長江流域乃至全國都有極為重要的戰略意義，要構建以若爾蓋高原濕地生態功能區、川滇森林生態及生物多樣性生態功能區、秦巴生物多樣性生態功能區、大小涼山水土保持和生物多樣性生態功能區為重點的生態安全戰略格局，強化開發建設中的生態保護和污染治理，探索建立生態環境建設補償機制，全面推進長江上游生態屏障建設。

強化優勢資源合理開發利用

四川省優勢資源豐富，推進實施主體功能區，應合理有序開發特色優勢資源。要以清潔能源、優勢礦產、旅游資源和水資源四類優勢資源為重點，創新資源開發模式和機制，推進資源集約開發和節約高效利用。

四川省不同功能區的發展路徑

根據省情和主體功能區對優化開發區域劃分的基本原則，四川省的主體功能區就只劃分了三類區域，即重點開發區、限制開發區（包括農產品主產區、重點生態功能區）和禁止開發區，而沒有劃分為優化開發區的區域。

重點開發區域：加快推進工業化城市化

在區域特點上，重點開發區域主要集中在成德綿、川南、川東北和攀西工業化、城市化水平相對較高的地區，這些區域目前是全省重要的人口和經濟集聚區域，也是帶動全省經濟發展最有潛力的地區。

重點開發區域的主體功能定位為：西部地區重要的經濟中心，全國重要的綜合交通樞紐，全國統籌城鄉改革和發展的示范區，西部商貿物流中心、金融中心和科教中心，以及先進制造業基地、科技創新產業化基地、農產品加工基地、國防科研產業基地、天然氣能源化工基地和現代服務業基地，中國重要的旅游目的地，帶動西部地區發展和支撐全國發展的重要增長極。

在發展重點上，應實行”倒U”型發展戰略，快速推進工業化城市化快速。大力發展第二產業尤其要加快以新一代信息技術、新能源、高端裝備制造、新材料等為代表的戰略性新興產業發展，適度調整經濟效益較低的第一產業發展規模，促進第三產業穩定增長。

在配套政策選擇上，應更加傾向于落實和細化投資政策、稅收政策、產業政策和土地政策。在配套政策選擇上要特別注意有優化開發要求的區域與一般重點開發區域在投資促進、產業引導、稅收支持和土地配給上的區別，堅持分類指導的原則。

農產品主產區：大力發展第一產業，有序發展第三產業

在區域特點上，農產品主產區包括盆地中部平原淺丘、盆地東部丘陵低山、川南低中山、安寧河流域和盆地西部平原山地五個區域。

農產品主產區主體功能定位為：國家優質商品糧油和生豬戰略保障基地，保障農產品供給安全的重要區域，優勢特色農產品加工業發展的重點區域，農民安居樂業的美好家園，社會主義新農村建設的示范區。

在發展重點上，應實行“L”型發展戰略，大力發展第一產業，嚴格限制對資源環境破壞嚴重的第二產業發展，有序發展第三產業。

配套政策選擇，應傾向于積極向國家爭取各種農業促進政策，加大對農業農村的投入，健全農業補貼制度，大力發展農產品加工，通過扶持農業這一弱質產業的發展來推動地區經濟發展。

重點生態功能區：發展綠色產業

在區域特點上，重點生態功能區包括國家層面的若爾蓋草原濕地生態功能區、川滇森林及生物多樣性生態功能區、秦巴生物多樣性生態功能區和省級層面的大小涼山水土保持和生物多樣性生態功能區。

重點生態功能區主體功能定位為：國家青藏高原生態屏障和長江上游生態屏障的重要組成部分，重要的水源涵養、水土保持與生物多樣性保護區域，全省提供生態產品的主體區域與生態財富富集區，保障國家生態安全的重要區域，生態文明建設、人與自然和諧相處的示范區。

在發展重點上，重點生態功能區資源環境承載力較低，應以保護和修復生態環境、提供生態產品為首要任務，因此，現階段產業發展應以點狀開發優勢特色資源為主，發展資源環境可承載的綠色產業。

在配套政策選擇上，應傾向于落實國家對生態功能區的轉移支付政策，制定合理的人口遷移政策，完善生態環境保護政策等。同時，限制開發區域中的民族地區、貧困地區和革命老區還應該主動向國家爭取相應的特殊扶持政策，促進落后地區發展。

禁止開發區域：保護第一

在區域特點上，禁止開發區域主要包括國家和省級確定的各類自然保護區、風景名勝區、森林公園、文化自然遺產、地質公園和重要飲用水源地以及其他省級人民政府根據需要確定的禁止開發區域。

禁止開發區域的主體功能定位為：保護自然文化資源的重要區域，森林、濕地生態、生物多樣性和珍稀動植物基因資源保護地，重要水土保持區域與重要飲用水源地。

在配套政策選擇上，要制定相關規定和標準來界定各類保護區的核心區、緩沖區、實驗區范圍，核定相應的人口和面積，通過范圍的確定來分類管理禁止開發區域。同時，禁止開發區域還要不斷完善人口轉移政策和環境保護政策，引導人口逐步有序轉移，提高生態環境質量。

（作者單位：四川省經濟發展研究院）