淺析我國代古官吏考核制度的發展脈絡和內容演化

左霞

【摘要】績效評估不是近代才產生的，只是帶上了現代社會的明顯烙印罷了，我國的官吏考核早在先秦時期萌生，秦漢時確立和形成，興與唐代，完善于明清。

【關鍵詞】古代中國；官吏考核制度

績效評估在古代叫考課，也叫考績和核真，是對在職官吏的官箴政績和功過的考核，是職官管理工作最重要的一個環節。在前人研究的基礎上，筆者認為，中國古代官吏考核制度隨著奴隸制的瓦解而萌發，伴隨著中國封建中央集權制的建立而形成、確立、發展和完善。從其運演軌跡上看，大致經歷了以下六個時期：

一、考核制度的萌生期——先秦

在母系氏族社會時期，出現了中國最早的官——民主儀事會。進入父系氏族社會后，同樣依據“任賢為長”的原則，在男子中年長的有威望的、功績大的被選出來參加氏族的管理。到原始社會后期，部落聯盟領導人也是根據“任賢為長”的原則，根據各部落成員的賢能和功績的大小選舉產生的。在舜時就有考核獎懲制度，而且遠及三苗地區，這當然還不能說在舜時就形成嚴格的考核獎懲制度，但它卻反映了統治階級要求建立健全考核獎懲制度的愿望。

進入階級社會，國家建立，分官設職，對官吏的考核措施也隨之而產生。西周在官吏考核方面實行天子巡狩、諸侯述語和大比三項制度。雖然西周對諸侯官吏的考核很難稱得上科學化和制度化，但可以看作是我國古代官吏考核的開始。春秋時期，周王朝衰落，巡狩和朝覲制度實際已不復存在，然而，各諸侯國為加強對官吏考核的監督控制，采取了一些考察官吏的措施。《周禮》中出現的“太宰之職”，就是春秋戰國時期對官吏考核的經驗總結和設想。春秋戰國時期，在奴隸制瓦解的過程中，官吏考核主張的提出，考核方法以及“上計”制度的實行，標志著我國古代官吏考核制度的萌芽。

二、官吏考核制度的確立時期——秦漢

戰國時期，秦國就以考課嚴謹，賞罰分明著稱。滅六國建立統一的郡縣制后，國家對各級官吏主要從兩個方面進行考核。一是從官吏自身思想進行考核。在《語書》及《為吏之道》中明確規定了衡量官吏和惡吏的“五善”、“五失”考課標準。⑵二是從政績要求進行考核，主要采用上計制度。上計的具體辦法是由縣上計于郡，再由郡上計于朝廷。計書涉及的內容較為廣泛，較之戰國時期更為全面、豐富。秦朝統治者奉行法家“明主治吏不治民”的主張，把治吏問題提高到關系國家興亡的角度，使官吏考績制度開始走上法律化的歷程。

漢朝不僅重視對于官吏的監察、考核，還避秦之弊，揚秦之長，考課制度進一步完善，已經明顯開始注重于實績的考核。漢代的考課制度有縱橫兩大系統：一是中央課郡，郡課縣，這是從中央到地方的系統；二是由各部門主官各課其屬官吏，這是機關上下級的系統。對于官吏的考核主要有“考課”和“上計”兩種方式。漢代的考課，內容主要有三：功績、年勞、行能，而功績則為其中最重要的標準。漢代以前對官吏考績基本限于對各級地方官吏的考核，而漢代新增了對丞相、三公及九卿的考課，這是我國古代官吏考核制度自身的進一步發展和完善。此外，漢代還專門定立考績的法律《上計律》。這樣，秦及西漢丞相考課制、秦漢郡國考課制、東漢三公考課制，構成了秦漢官吏考核制度的主要框架。漢元帝時《考課課吏法》正式頒發，可視為中國古代官吏考核制度最終確立的標志。

三、官吏考核制度的迭變期——三國兩晉南北朝

三國兩晉南北朝時期的官吏考核制度，基本承襲漢代，但是，與西漢相比，又有其自身的特點。曹魏劉勛受明帝之命制度《官吏考課七十一發》是三國時唯一的一部人事考核法規，因特權階層的搗擾、對抗、集權制消弱而被迫流產，其內容亦無從考稽，但考核對象已從地方官擴至中央百官是毋庸置疑的。北魏實行九品中正制，側重根據考核結果對官吏分級進行使用。

隋唐時期，考課制度又有所發展，特別是伴隨著以選舉官吏的科舉制度的創立，對官吏的考核制度進一步完備起來，并且當時已經把道德、才能、功績學識綜合起來考課，對當時的吏治改善以及后來的考績都起到了相當積極的作用。從唐制定的考課內容來看：一是其考課范圍很廣；二是考課定期化；三是唐朝政府制定了具體的考核標準，對各級官吏實行標準考課。

四、官吏考核制度的進一步發展期——宋元

宋元時期在主要承繼唐與后周舊制的基礎上，其人事考核機構在建制和施行細則上更趨完備，并且根據封建社會向后期發展過渡歷史特點，在集權思想的指導下，進行了重要的改革，其主要特征是：考核的標準和程序都有所簡化。宋代考績的種類，一為“磨戡”；二為“歷紙”。元朝官吏考核機構較為完備，分工明確。中書省負責京都考核官吏，吏部負責考核外任官員，肅政廉訪司和監察御史臺對各地派遣官員進行考察。考核內容和標準主要依據《五年三等考課升殿法》進行。

五、官吏考核制度的集大成期——明清

明代分考滿和考察兩種方法來監控官員，由吏部尚書和御史臺御史主持，并在監察與考核緊密結合的基礎上形成多層次、多渠道的考察架構。考滿是對所有官員的全面考核，決定其升、留、降；考察主要是對官吏的行政審查和處理，考察又分為京察和外察。

清朝鑒于封建社會晚期吏治日趨腐敗的狀況，考課比以前更加簡明務實，建立了嚴格的官員考察制度，在考核標準上偏重于懲辦腐朽。為了加強監督管理，凡天下文武官員都要定期進行考察，京官叫“考察”，外官叫“大計”。京察以“四格八法”為考核內容，，大計的考核內容是“二等八法”，較之明代考核更加規范化、標準化。中國古代官吏考核制度經過歷代統治階級的修訂、補充和發展，到明清時期進一步通過《明會典》、《清會典》等從法律上確定下來。

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基金項目：本文系甘肅政法學院2008年青年項目，項目編號（GZF2008XQNLW52）研究成果。