養老金“雙軌制”負面效應與改革路徑

趙國運

【摘要】養老金“雙軌制”作為漸進式養老保險制度改革的特殊產物，其公平性亦日益受到廣泛質疑。文章在探究養老金“雙軌制”形成的歷史沿革的基礎上，深入剖析其存在的主要負面效應，繼而指出改革養老金“雙軌制”的基本路徑。

【關鍵詞】養老金“雙軌制”；負面效應；改革路徑

根據2012年7月10日全國老齡辦發布的《2011年度中國老齡事業發展統計公報》，2011年我國60歲以上的老年人口為1.8499億，占總人口的13.7%，與2010年第六次全國人口普查相比上升了0.4個百分點。我國在1999年進入老齡化社會后，人口老齡化問題日趨凸顯。當前在探討是延遲退休年齡還是全面放開二胎政策的同時，養老金“雙軌制”作為計劃經濟向市場經濟過渡的特殊產物，其公平性亦日益受到廣泛質疑。

一、養老金“雙軌制”形成的歷史沿革

1991年6月國務院發布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，提出建立由國家、企業和職工個人三方負擔的養老保險社會統籌制度。1995年3月國務院發布《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，提出社會統籌與個人賬戶相結合的制度模式。1997年7月國務院發布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，統一了繳費比例、個人賬戶規模、基本養老金計發辦法以及管理辦法，正式確立了統一的企業職工基本養老保險制度。

此后，養老保險制度改革一直圍繞企業職工養老保險進行。對于機關事業單位養老保險制度改革，“十五”計劃綱要明確提出“適時改革并完善機關事業單位職工養老保險制度”，十六屆三中全會進一步提出了“積極探索機關和事業單位社會保障制度改革”，十七大報告則要求“促進機關和企事業單位的養老保險制度改革”。2008年3月國務院印發《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市進行先期試點。隨后人力資源和社會保障部于2009年1月正式下發《事業單位養老保險制度改革方案》。但該項改革僅限于事業單位領域，機關仍未啟動改革。由于種種原因改革試點工作實際進展十分緩慢，試點政策至今也未正式實施。

二、養老金“雙軌制”存在的負面效應

（一）社會公平正義缺失，不利于社會和諧穩定

“公平正義”作為一種基本道德要求和品質，是社會制度以及社會活動的重要道德性質。現行的養老金“雙軌制”有悖于社會公平正義的基本原則。和諧社會必定是公平正義的社會，離開公平正義的“和諧”是一種偽和諧。養老保險制度實質上是公共資源在養老領域的一種分配機制，因而應該具有公平性的特征，其機會均等主要體現在保障范圍、保障過程以及保障待遇的公平性，具體則表現為養老保險的覆蓋率及替代率。

（二）替代率差異懸殊，不利于縮小貧富差距

養老金“雙軌制”造成養老金替代率“政高企低”，且懸殊較大，不利于縮小貧富差距。世界銀行認為，基本維持退休前生活水平養老金替代率應不低于70%，國際勞工組織認為養老金替代率最低標準為55%。我國城鎮職工養老金目標替代率為58.5%，盡管自2005年至2013年，國家連續八年九次提高企業退休人員基本養老金，目前實際水平為40%-50%，而機關事業單位人員養老金替代率為100%左右。

（三）阻礙人才合理流動，不利于人力資源優化配置

養老金在一定程度上是一種勞動者收入的延期支付，是勞動者收入在其一生中的平滑機制。其實現行養老金“雙軌制”對社會就業平衡和人才合理流動的影響已逐漸顯現。由于機關事業單位人員與企業職工養老保險制度分設，且造成兩者待遇水平難以相互銜接，直接后果是制約了兩部門之間人員的合理流動。

三、養老金“雙軌制”改革的基本路徑

（一）以建立統一基本養老保險制度為切入點

建立全民平等參與的統一基本養老保險制度為養老金“雙軌制”改革的切入點。機關事業單位人員與企業職工一樣參加社會基本養老保險，繳納養老保險費，即機關事業單位也按個人8%、單位20%的比例繳費，同時根據機關事業單位職業特點可以相應地考慮建立職業年金制度。這樣，全體社會成員得以享受統一基本的養老保障。目前，國家法定基本養老保險主要覆蓋國家機關、事業單位、企業職工和城鎮居民。

（二）采取分段方式，梯次進行改革

根據2012年6月發布的《社會保障“十二五”規劃綱要》，“十二五”期間“在試點的基礎上，積極穩妥地推動機關事業單位養老保險制度改革”。其實漸進式改革是在試錯中實現制度變遷的，而分類處理、分步實施是其中一個重要的基本原則。養老金“雙軌制”改革應先易后難，由淺入深，“老人老辦法、新人新制度、中人選擇過渡辦法”是其應遵循的根本原則。其中關鍵環節是合理確定改革后各類退休人員的實際待遇水平，從而減少利益沖突和改革阻力。

（三）以實現養老待遇公平為改革目標

養老金“雙軌制”改革應以實現養老待遇公平為最終目標，避免政策制定者優先保障自身利益，必須堅持“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，合理制衡政策制定者、實施者、受益者多重身份之間存在的利益沖突，逐步縮小機關事業單位與企業退休人員之間的待遇差距，以實現社會公平正義。養老是社會文明進步與和諧發展的一個重要環節，社會公平是養老保險制度的首要價值選擇，應不斷擴大養老保險覆蓋面、提高其統籌層次，確保所有公民在年老后生活處于困難時均能“一視同仁”地得到國家的幫助。

（四）完善公平正義的利益表達機制，推進改革不斷深入

建立和完善公平正義的利益表達機制，是協調養老金“雙軌制”改革各方利益關系的關鍵前提。改革過程中，在政府層面建立公平、開放、多維度的利益表達機制，為養老金“雙軌制”改革涉及的不同群體提供公平表達利益的平臺，引導社會公眾理性、有序的表達利益訴求。同時充分發揮人大、政協和新聞媒體的利益表達功能，進一步發揮人民團體、基層自治組織的作用，有效疏通相關利益群體合理化的利益表達渠道。

參考文獻

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